국민권익위원회 행심2014-32, 2014. 6. 2., 기각

【재결요지】 청구인은 청구인의 산지전용신고서가 산지관리법상 아무런 문제가 없을 뿐만 아니라 환경정책기본법상 소규모 환경영향평가 대상도 아님에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 주장하나, 청구인의 신청사항은 산지전용신고대상이 아닌 산지전용허가에 해당하는 것이므로 피청구인으로서는 청구인에게 이에 대한 안내를 하여 적법한 절차에 따른 신청을 하도록 하였어야 함에도 이를 소홀히 한 측면이 있으나, 피청구인으로서는 산지전용신고가 있을 경우에도 산지전용허가의 대상인 경우 관련 규정에 따라 청구인의 신청내용이 산지전용허가 기준에 맞지 않는다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것으로 보여지므로 이와 같은 피청구인의 처분이 위법ㆍ부당하다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 산림경영ㆍ산촌개발 등을 위한 시설을 설치하고자 하는 자는 산지관리법령에 따라 임업인이 설치하는 시설로서 부지면적이 1만미터 미만일 것으로 되어 있고, “임업인”이라 함은 위에 적시한 요건을 갖춘 자가 해당된다고 할 것이나 청구인의 농업회사법인은 임업에 종사한다고 볼 수 없으므로 위와 같은 자격요건을 갖추지 못하였다고 할 것이다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2013. 12. 19. 청구인에게 한 산지전용신고 불수리 처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 ◯◯시 ◯◯면 ◯◯리 산116번지 7,400제곱미터(이하 “신청지”라 한다)에 버섯재배사(표고)를 운영하기 위하여 2013. 12. 12. 피청구인에게 산지전용신고를 하였는데, 피청구인은 2013. 12. 19. 청구인에게 ①신청지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 농림지역, 「산지관리법」상 보전산지(임업용산지)로 「산지관리법」제1조, 제3조에 따라 산림의 임업생산성 증진, 재해방지, 수원보호, 자연생태계 보전, 자연경관보전 및 국민보건 휴양증진 등 산림의 공익성 기능 증진을 위하여 보호되어야 할 산림으로서 사전환경성검토 협의된 사항으로, 대부분이 평균경급 22센티미터, 평균수고 10미터의 소나무(수령은 평균 40년) 군락이고, ◯◯지역 식생특성을 잘 나타내는 식물군락인 점을 고려하면 식생보전등급 2등급(녹지자연도 8등급)에 해당하고, 소나무 498본을 굴취할 경우 능선부 주변을 포함하여 자연경관 저해 및 자연생태계에 악영향을 끼칠 우려가 있으며, 청구인의 사업계획서에 의하면 2013. 11. 27. 청구인의 사업자등록증이 발부되었고 버섯재배에 대한 구체적인 종묘수급 과정과 연차적 생산내용이 명시되지 않은 점을 볼 때 사업계획이 전반적으로 타당성이 결여되는 등 산지전용신고 신청에 따른 계획을 종합적으로 검토한 결과 산림의 공익적 기능을 높이는 방향으로 관리되어야 할 산지로서 산지를 전용하는 것보다 산림으로 보전하는 것이 타당하다며 불수리 통보를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 「산지관리법」 제1조, 제3조는 산림청에서 전 국토의 임야에 대해 산지의 효율적 관리를 위한 목적과 기본원칙을 제시해 두고 해당 시군구 공무원들이 산지전용 인허가 신청서 접수시 목적과 기본원칙에 위배됨이 없이 산림행정(인허가)을 하도록 하는 대원칙을 제시한 것이며, 청구인의 이 사건 보전산지의 경우 구체적이고 체계화된 인허가기준에 대한 세부사항인 같은 법 제10조, 제12조의 행위제한 각 항목에 해당이 되지 않을 경우 같은 법 제14조, 제15조에 따라 허가 또는 신고를 수리하도록 법제화되어 있음에도 피청구인이 같은 법 제1조, 제3조의 사유로 이 사건 처분을 한 것은 같은 법 제10조, 제12조, 제14조, 제15조 규정을 적용하지 아니한 채 추상적 규제위주의 행정처분을 한 것으로서 위법하다. 나. 청구인은 같은 법 제15조 제1항, 같은 법 시행령 제17조 제1항에 따라 적법하게 피청구인에게 신고서를 제출하였으므로 같은 법 제18조 및 같은 법 시행령 제20조 각 항목에도 적합할 뿐만 아니라 신청지 면적 또한 7,400제곱미터로 환경정책기본법상 소규모 환경영향평가 대상이 되지 않음에도 피청구인이 사전환경성검토 협의된 사항 운운하면서 이를 불수리사유 항목으로 통보한 것은 불허가처분을 할 사유가 없는 피청구인이 만들어 낸 사유로서 허가, 불허가 권리행사를 남용한 위법한 처분임은 물론 감찰을 받아야 할 처분사유라 할 것이므로 엄격한 심사가 필요하다. 다. ◯◯지역 식생특성을 잘 나타내는 식물군락인 점을 고려하면 식생보전 Ⅱ등급(녹지자연도 8등급)에 해당된다는 등의 피청구인의 불수리 사유는 삼척동자가 웃을 불수리 사유로서 산지관리법상 인허가 규정에 식생보전등급이니 녹지자연도니 하는 문구는 한 구절도 없을 뿐만 아니라 신청지의 면적이 7,500제곱미터 이상일 경우에만 환경정책기본법상 소규모 환경영향평가 대상이다. 라. 사업계획이 전반적으로 타당성이 결여되었다는 피청구인의 주장은 보완사항일 뿐이지 불허가 처분의 사유가 아니라 할 것이고, 법규나 명시적으로 불허가처분사유에 해당하면 재량권에 의한 보완지시를 하지 아니하고도 이를 불허가처분의 사유로 하거나 청구인이 보완지시를 받고도 보완하지 못하였을 때에 이를 불허가 사유로 할 수 있다 할 것임에도 단 한 번의 보완지시나 소명의 기회도 주지 아니한 채 불허가 처분사유로 한다는 것은 재량권을 남용한 것이므로 취소되어야 할 것인바, 이 건 처분에 대한 소명이나 보완지시가 있었는지에 대하여 꼭 확인하여 주시기 바란다. 마. 청구인이 신청한 버섯재배사는 환경정책기본법상 소규모 환경영향평가 대상도 되지 아니하는 작은 규모의 초년생이 처음 시작하는 규모로서 법인회사는 설립 된지 얼마 되지 않았지만 10여 년 전부터 주변 친구 등이 버섯을 재배하고 있어서 청구인도 3년 전부터 관심을 가지고 수시로 재배기술을 배워서 터득하고 있었으며 버섯재배에 관한 다양한 책자를 구입하여 계속 실습 및 연구하고 있는 중이다. 바. 산림청에서는 산림의 공익적 기능을 도모하기 위하여 보전산지를 개발함에 있어 조심스럽게 또는 국민이 불편하리만치 까다롭게 행위제한을 두었고, 개발대상지일지라도 부분별한 난개발 방지 등을 위해 「산지관리법」 제18조, 같은 법 시행령 제20조에 산지전용허가기준을 두었으며, 이를 또 세분화하여 같은 법 시행규칙 별표, 별지 등에 세부사항을 두어 산지를 효율적으로 관리하고 있는 것이 우리나라 산림행정임에도, 피청구인은 이러한 산지관리법상의 모든 규정을 무시한 채 일방적으로 산림의 공익적 기능만 내세우는 것은 물론 해당되지도 않는 타 법까지 운운하면서 보완사항이고 불수리 대상도 되지 않는 사업계획서 작성 미흡을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 남용한 처분일 뿐만 아니라, 청구인은 피청구인의 이 사건 처분으로 인해 최소 1년 이상의 사업지연으로 인한 막대한 경제적 손실을 입고 있으므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 신청지는 ◯◯봉에서 ◯◯산으로 이어지는 능선부를 포함하고 있는 보전산지(임업용산지)로서 대부분이 소나무군락(수령은 40년 이상으로 추정)지역 및 ◯◯지역 식생특성을 잘 나타내는 식물군락지역으로서 산림의 임업생산성 증진, 재해방지, 수원보호, 자연생태계보전 및 국민보건휴양증진과 산림의 공익적 기능증진을 위하여 보호되어야 할 산림에 해당하므로 소나무를 굴취하였을 경우 자연경관을 현저히 저해할 뿐만 아니라 생태축 보호측면에서도 부적합하며 산지전용신고서상 버섯재배사의 사업계획도 전반적으로 타당성이 결여되었으며, 전국 생태자연도 고시(환경부고시 제2007-68호, 2007. 4. 11.)를 보면 신청지역은 2등급 권역이었으나 2010년 시행된 제3차 자연환경조사에서 동 지역의 소나무군락은 식생전문가에 의해 식생보전등급 Ⅱ등급, 생태자연도 Ⅰ등급 권역에 해당(생태자연도 1등급 권역은 자연환경의 보전 및 복원을 원칙으로 함)되는 것으로 조사되었다. 나. 신청지는 주식회사 ◯◯쏠라가 2010. 11. 1. ◯◯도지사로부터 전기사업허가증을 발부받아 2010. 11. 30. 태양광발전소 건립목적으로 산지전용허가를 신청하였으나 2011. 1. 2. ◯◯지방환경청 사전환경성 검토결과 사업예정지역의 생태적 가치, 생태축 보호 등을 고려할 때 개발행위보다 원형대로 보전하는 것이 바람직한 것으로 판단된다는 이유로 부동의 협의되었고, 2011. 2. 24. 신청지내의 사업면적을 축소하여 한 동일사업 목적의 산지전용허가 재신청에 대하여도 2011. 12. 2. 원주지방환경청 사전환경성 검토 결과 에너지 자립 및 기후변화 대응을 위한 재생 에너지사업임에도 불구하고 개발행위보다는 원형대로 보전하는 것이 타당하다는 이유를 들어 재 부동의 하였음에도, 청구인은 사업자와 목적사업만 변경하여 또 다시 이 사건 산지전용신고를 하였는데, 신청지는 「산지관리법」 제1조 및 제3조 규정에 따라 체계적ㆍ계획적으로 관리되어야 하는 산지로 보전되어야 하는 것이 타당하므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하고 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각되어야 한다. 4. 관계법령 「산지관리법」제1조, 제3조, 제12조, 제14조, 제15조 「산지관리법 시행령」제12조, 제15조, 제17조, 제18조[별표3] 「산지관리법 시행규칙」제10조, 제10조의2, 제13조, 제15조 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」제2조 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」제2조 5. 인정사실 양 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 및 증거자료 등 제출된 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같이 피청구인은 2013. 12. 12. 버섯재배사(표고)를 운영하고자 한다는 청구인의 산지전용신고에 대하여 산림의 공익성 기능 증진, 자연환경 및 생태계 보전 등의 사유로 불수리 통보하였다. 6. 판 단 가. 「산지관리법」 제15조 제1항 제1호, 같은 법 시행령 제17조 제2항 제1호, 제18조 제2항[별표3]에 따르면 “산지전용ㆍ산지일시사용 제한지역이 아닌 산지에서 임업인이 설치하는 시설로서 부지면적이 1만제곱미터 미만의 면적에서 산림경영ㆍ산촌개발 ㆍ임업시험연구를 위한 시설과 그 부대시설 설치 용도로 산지전용을 하려는 자는 같은 법 제14조 제1항에도 불구하고 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수에게 신고하여야 한다.”라고 되어 있고, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」제2조 제2호, 같은 법 시행령 제2조에 따르면, “임업인이라 임업에 종사하는 자로서 ①3헥타르 이상의 산림에서 임업을 경영하는 자, ②1년 중 90일 이상 임업에 종사하는 자, ③임업경영을 통한 임산물의 연간 판매액이 120만원 이상인 자, ④「산림조합법」 제18조에 따른 조합원으로서 임업을 경영하는 자”라고 되어 있다. 나. 살피건대, 청구인은 청구인의 산지전용신고서가 산지관리법상 아무런 문제가 없을 뿐만 아니라 환경정책기본법상 소규모 환경영향평가 대상도 아님에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 주장하나, 청구인의 신청사항은 산지전용신고대상이 아닌 산지전용허가에 해당하는 것이므로 피청구인으로서는 청구인에게 이에 대한 안내를 하여 적법한 절차에 따른 신청을 하도록 하였어야 함에도 이를 소홀히 한 측면이 있으나, 피청구인으로서는 산지전용신고가 있을 경우에도 산지전용허가의 대상인 경우 관련 규정에 따라 청구인의 신청내용이 산지전용허가 기준에 맞지 않는다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것으로 보여지므로 이와 같은 피청구인의 처분이 위법ㆍ부당하다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 산림경영ㆍ산촌개발 등을 위한 시설을 설치하고자 하는 자는 산지관리법령에 따라 임업인이 설치하는 시설로서 부지면적이 1만미터 미만일 것으로 되어 있고, “임업인”이라 함은 위에 적시한 요건을 갖춘 자가 해당된다고 할 것이나 청구인의 농업회사법인은 임업에 종사한다고 볼 수 없으므로 위와 같은 자격요건을 갖추지 못하였다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 행심2014-32

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[ 참조조문 ]

임업및산촌진흥촉진에관한법률 제2조

임업및산촌진흥촉진에관한법률시행령 제2조

국토의계획및이용에관한법률

산지관리법시행령 제14조 제17조 제20조

산지관리법 제1조 제15조 제18조

[ 사건명 태그]

산지전용신고불수리처분취소청구