국민권익위원회 행심2014-19, 2014. 3. 31., 기각

【재결요지】 이 사건 가스저장시설은 주민들의 생활에 밀접한 관계가 있는 필수불가결한 시설임은 맞으나 위 시설 약 100미터 이내에는 공동주택단지, 근린공원, ◯◯평생교육정보관이 위치해 있는 등 주거밀집지역으로서 반드시 기존 시설의 위치에 가스공급시설을 확장하여야 할 공익상의 필요가 있는지는 납득하기 어려울 뿐만 아니라 확장 공사 지연으로 인근 주민들이 막대한 불편을 겪고 있다는 공익상의 필요성 주장 또한 청구인이 이에 대한 근거자료를 제시하지 않은 상태에서 받아들이기 어려운바, 결국, 피청구인은 관계 법령에 따라 주민의견 청취, 관계기관(부서) 협의, 도시계획위원회의 자문을 거치는 등 이해관계인 각각의 의견을 종합한 결과 지역 주민들이 청구인의 이 사건 충전소 시설로 인한 생활적, 재산적, 심리적 손해 발생 가능성이 더 크다고 보아 청구인에게 이 사건 처분을 한 것으로서 피청구인의 이와 같은 처분이 이익형량을 전혀 고려하지 않거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우, 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우라고 볼 수 없다고 보여지므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2013. 11. 12. 청구인에 대하여 한 도시관리계획 입안제안 거부처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 1979. 6. 12. 강원도고시 제57호에 따라 ◯◯시 ◯◯동 199번지 일원 1,975.18제곱미터(도시계획시설 부지)에 가스공급시설(이하 “이 사건 충전소”라 한다)을 설치하여 현재까지 약 30여 년간 위 시설을 운영하여 오던 중 지상에 노출된 가스탱크의 노후로 인한 안전사고 우려가 예상되어 이의 해소 및 기 결정된 도시계획시설(가스공급설비)의 효율적인 관리를 도모하기 위해 부지면적을 1,975제곱미터에서 2,943제곱미터로 967제곱미터를 확장함과 동시에 가스공급시설 탱크 용량을 기존 30톤에서 130톤으로 증설하고자 2013. 9. 12. 피청구인에게 도시관리계획 결정(변경) 입안제안서를 제출하였는데, 피청구인은 2013. 11. 12. 청구인의 입안 제안에 대하여 ◯◯시도시계획위원회를 개최한 결과 ①2013. 3 26. 개발행위허가 심의시 부결사유 미 이행, ②이해관계인(인근 아파트주민 등) 협의 등 의견수렴 및 이해ㆍ설득 부족, ③시설 안전성 확보 기준 불명확, ④확장 규모에 대한 적정성 재검토가 필요로 하는 등 “부적합 의견”으로 결정되었다며 청구인에게 입안제안서를 반려하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인의 이 사건 제안은 이 사건 충전소의 안전성을 이전보다 훨씬 강화(약 17배)하기 위한 것으로서 그 안전성 확보기준은 2013. 2. 20. 피청구인의 위험물 허가승인에서 충분히 검토되었고, 이 사건 충전소의 증축 및 확장을 위하여 두 차례에 걸친 주민설명회를 개최하는 등의 노력을 다하였음에도 피청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제28조에 따라 이 사건 입안제안에 대한 수용여부를 결정함에 있어 이해관계 있는 해당 지역주민의 의견을 참작할 수밖에 없다고 밝힘으로써 입안 여부가 지역주민의 의견에 기속된다는 듯한 주장을 하고 있으나 도시ㆍ군관리계획안을 입안에 반영하는 것은 해당 의견이 타당하다고 인정될 경우에 한하는 것으로 그 반영에 있어서 일정한 재량이 보장되는 것으로 볼 수 있으며, 가스공급시설 확장으로 주민들이 우려하고 있는 피해에 대한 안정성 확보방안을 청구인이 제시하였다고 하더라도 예기치 못한 불의의 사고발생에 대하여는 완전히 배제할 수 없다는 피청구인의 주장은 이 사건 입안제안의 수용여부를 판단하기 위한 주민의 의견을 수용하는데 있어서 그 타당성에 대한 검토는 차치하고라도 일방 당사자에게 예측가능성과 기대가능성이 없는 사고의 위험부담까지도 고려하도록 강요하는 것이다. 나. 청구인이 제시한 대법원 판결(98두2768)은 법령상 규정된 의견수렴 절차상에 하자가 있을 경우 도시관리계획이 위법함을 판시한 판결에 해당하는 것으로서 행정청의 재량에 따른 주민의견 반영과 이를 바탕으로 한 재량의 일탈 및 남용 없는 처분이 이루어져야 한다는 이 사건 거부처분의 쟁점과는 그 궤를 달리하는 판결에 해당하며, 피청구인도 인정하고 있는 바와 같이 피청구인은 2013. 10. 21. 피청구인 자체적으로 주민설명회를 개최한바 있고 청구인 역시 2013. 11. 4. 주민설명회를 개최한 바 있으며, 이 사건 충전소가 「액화석유가스사업법」에서 정한 구조상의 검토기준에 의거하여 변경허가를 받았다는 것 역시 인정하고 있음에도, 청구인이 주민과의 협의상 난항이 예상됨을 토로하며 인근 주민과의 대화의 장 마련을 요청한 것에 대하여는 청구인이 직접 주민들을 설득하도록 회신하는 것으로 그 역할을 중단한 것은 피청구인이 주민의 맹목적인 반대 자체를 공익으로 판단하여 합리적인 공익과 사익의 비교형량을 도모하지 못한 것이다. 다. 현재 이 사건 충전소는 노후화된 탱크 및 배관으로 인하여 안전 확보에 매우 불리한 상황이며 감독기관인 한국가스안전공사 등으로부터 빈번하게 시설물 개선요청을 받고 있는 상황으로 이 사건 충전소에 대한 증축 및 확장공사가 이루어지지 않는다면 잠재적으로 더 큰 위험을 야기할 수 있는바, 피청구인은 “안전성 강화를 위한 목적으로 한 시설 개량의 필요성은 경과 년 수 등으로 볼 때 충분히 인정은 되나”라는 표현을 통하여 피청구인 스스로도 이 사건 충전소의 안전성 강화 필요성을 인정하고 있음을 밝힌 바 있음에도 불구하고 피청구인이 이 사건 거부처분의 정당성을 주장하고 있는데, 현재 수준대비 약 15배의 안전성이 확보된다는 한국안전공사의 검토의견은 이 사건 입안제안의 공익적 사항에 대한 객관적인 입증자료가 되는 것으로 볼 수 있다. 라. 청구인은 충전소 관련 시설이 상대정화구역 내에 존재하고 있음에 따라 상대정화구역내 충전소 관련시설을 철거하고 이 사건 충전소의 상당부분에 해당하는 642제곱미터를 피청구인이 공원부지로 무상 사용할 수 있도록 동의하였는바, 위와 같은 사실은 청구인이 사익을 넘어서 공공의 안녕이라는 공익 실현을 위하여 대승적으로 이 사건 충전소의 공사를 진행하려 하였다는 것을 보여주는 것으로 비교형량시 반드시 포함되어야 할 요소에 해당하는 것으로 볼 수 있음에도 피청구인은 이와 같은 사실들을 전혀 고려하지 않았을 뿐만 아니라 위험시설이 10배 확장된다는 의견은 근거가 불충분한 것으로써 타당하지 않으며, 부지 뒤 조경수 인화위험에 대해서는 충분한 안전대책을 마련하여 이미 피청구인에게 제시하였는바, 이러한 사실에 미루어 볼 때 부결사유를 이행하지 않았다는 피청구인의 거부사유는 그 정당성을 인정하기 어려우며 이 사건 충전소의 증축 및 확장공사가 이루어지지 못한다면 인근 지역 주민들은 노후화된 충전소 시설로 인하여 더 큰 위험과 불편을 감수해야만 할 것이고, 피청구인의 다른 거부 사유들 역시 피청구인의 판단기준에 대한 명확한 근거가 제시되지 않음으로써 그 객관성을 인정하기 어렵다. 마. 피청구인이 인정하는 바와 같이 피청구인은 2011. 9월 ◯◯근린공원 조성계획 결정(변경)을 통하여 일부 공원구역을 해제하였으며 그 사유로 가스정압시설과의 안전거리 확보를 근거로 제시하였기에 청구인은 피청구인의 도시계획결정변경에 부합하도록 기존 지상에 노출되었던 이 사건 충전소의 배관 및 탱크를 신제품으로 교체하여 지하로 매립하는 것으로 이 사건 충전소 공사를 계획하였음에도 이 사건 충전소 공사가 안전거리 확보를 위해 공원구역을 제척한 도시관리계획결정(변경) 취지에 부합하지 않은 행위라는 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 바. 「액화석유가스사업법 시행규칙」 제10조[별표3] 1. 가. 다)에 따라 이 사건 충전소에 새로 들어서는 저장설비(50톤 프로판 탱크 2기 및 30톤 부탄 탱크 1기) 중 프로판 탱크는 사업소경계와의 거리 25.2미터(36미터×0.7), 탱크는 사업소경계와의 거리 23.1미터(36미터×0.7)를 유지하여야 함에도 이 사건 충전소가 시설 배치면에서 「도시ㆍ군계획시설 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제71조(가스공급설비의 결정기준)에 따른 기준을 충족시키지 못한다고 피청구인은 주장하나, 이 사건 충전소 저장시설 약 75미터 이내에는 하등의 외부시설이 존재하지 않으며이 사건 충전소와 가장 가까운 ◯◯아파트는 저장설비로부터 약 75미터, ◯◯평생교육정보관은 저장설비로부터 약 90미터가 떨어져 있어 이를 주요시설물 또는 건축물이 밀접된 지역이라고 보기는 어려울 뿐만 아니라 교통이 혼잡한 상가, 번화가, 시장 또한 존재하지 않으며 이 사건 충전소 앞에는 그 폭이 33미터~35미터에 달하는 6차선의 북원로가 접하고 있어 위와 같은 지역 등에 설치되었다고 보기 어려우며, 이 사건 충전소 근처에는 개천이나 호수가 존재하지 않아 침수 위험이 없으며 산사태의 경우 그 발생가능성을 원천적으로 차단하기 위하여 저장시설의 배후면에 옹벽을 설치할 예정임은 이미 설명한 바와 같으므로 이 사건 충전소는 법령에 적합한 시설임에도 단순히 해당지역의 도시화 또는 시가화를 이유로 이 사건 입안제안을 거부하는 것은 관계 법령상 적법한 시설공사를 지연시키는 것으로써 주민의 안전성 확보라는 공익에 반하며 청구인의 사익을 지나치게 제한하는 부당한 처분이다. 사. 이 사건 충전소는 도시가스 공급이 원활하지 못한 강원도에 프로판(C3)을 공급하기 위한 요지에 위치한 곳으로 청구인의 핵심 판매 거점에 해당하나 이 사건 충전소 공사가 지연됨에 따라서 2013년 동절기 영업에 막대한 차질을 빚었으며 이러한 영업상 불이익은 현재도 계속되고 있는 상황이며, 겨울에 프로판(C3)가스를 필요로 하는 인근 강원 도민들에게도 막대한 불편을 야기하고 있는바, 피청구인의 이 사건 거부처분은 청구인의 사익뿐만 아니라 강원도민의 공익성 측면에서도 부당한 처분에 해당한다. 아. 이 사건 거부처분이 도시관리계획에 대한 이해관계자의 제안에 근거한 것이라고 할지라도 이러한 제안을 수용할 것인지에 있어서 행정청은 적법하게 그 재량을 행사(대법원 2000.3.23. 선고 98두1768 판결, 2007.1. 11. 선고 2006두8365 판결 등)하여야 하며, 이 사건 거부처분에 있어서 행정청에게 일정한 형성의 자유가 인정된다고 하여도 그와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 관련된 공익과 사익 사이, 나아가 공익 상호간과 사익 상호간의 정당한 비교교량이 전제되어야만 그 처분이 적법한 것임에도, 피청구인은 재량을 행사함에 있어서 이익형량을 하지 아니하였거나 이익형량을 함에 있어서 중요한 고려대상을 누락한 상태 또는 정당성과 객관성이 결여된 상태에서 이 사건 거부처분을 한 것은 재량의 일탈ㆍ남용이 존재하여 청구인에게 지나치게 가혹한 처분일 뿐만 아니라 공익 측면에서도 납득하기 어려운 부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 도시관리계획 입안을 제안 받을 경우 적합성 판단을 위해 직접적인 이해관계가 있는 해당 지역주민의 의견 참작 및 도시계획위원회의 자문을 거쳐 반영 여부를 결정하는 것이지 청구인의 입안제안서를 피청구인이 반드시 수용하여야 하는 것은 아니며, 피청구인은 청구인의 시설확장에 대한 주민의견을 듣고자 2013. 10. 21. 자체적으로 주민설명회를 개최한 바 있으며, 청구인의 인근 주민과의 대화의 장 마련 요청에 대하여는 시설 확장이 불가피하다면 「액화석유가스충전사업법」에서 정한 기술구조상의 문제점과 해결방안을 가지고 직접 주민들을 설득하도록 회신한 바 있으나 주민설득을 위한 노력과 방법에 대하여 어떠한 의견도 받은 바 없으며, 피청구인이 제시한 판결문(대법원 선고98두2768 판결)의 판결요지를 보더라도 도시계획을 입안함에 있어 해당 주민의 의사를 반영시키기 위한 공고 및 공람 절차에 하자가 있는 도시계획결정은 위법하다고 판시하고 있는바, 이는 도시관리계획결정에 따른 주민의 권리자유에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위함으로 주민의견 수렴의 중요성을 판시하였다고 볼 수 있다. 나. 안전성강화를 목적으로 한 시설개량의 필요성은 경과 년수 등으로 볼 때 충분히 인정은 되나 시설물 개선에 대한 사항은 한국가스안전공사와 융진가스충전소 상호간 의견을 주고받은 사항으로 피청구인이 시설 개선에 대하여 권고한 사항은 없으며 용량증설과 관련하여 직접적인 영향권역에 있는 주민들에게 안전성 확보에 대한 논리적이며 기술적인 설득과 이해 없이 가스안전공사의 안전규정 준수와 시설확장의 불가피성만 제시하고 있어 주민 불안감만 가중되고 있으며, 안전성 검토는 부지 확장에 따른 도시계획시설 입지 측면에서 검토된 것이 아니라 「액화석유가스충전사업법」에 의한 기술 구조상의 검토기준에 의거 변경허가를 한 것으로 허가조건 또한 관련법 검토사항을 이행하는 것을 조건으로 하고 있으며, 가스공급시설 확장으로 주민들이 우려하고 있는 피해에 대한 시설안전성을 17배나 확보하였다고 청구인은 주장하나 현재도 위험이 있음에도 지금보다 더 큰 위험을 감수해야 한다고 주장하는 것 자체가 동 시설이 언제 발생할지 모르는 예기치 못한 사고에 따른 가스저장시설의 위험성에 대하여 자인하고 있는 것이며 이에 대하여는 어느 누구도 책임을 질 수 없을 것이다. 다. 또한, 상대정화구역선이 동 부지를 횡단하고 있어 기존 도시계획시설에 대한 기득권이 인정되지 않았더라면 충전소의 입안제안조차 불가하였을 것이며, 충전소 부지는 공원으로 지정된 구역이 아니라 충전소 관련시설을 철거한다 하더라도 계속하여 충전소로 사용되는 부지로서 피청구인에게 해당 부지를 공원으로 무상 사용하도록 양보하였다는 내용은 전혀 사실과 다른 주장이다. 라. 충전소 확장구간인 ◯◯시 ◯◯동 199-2 답은 공원으로 지정된 토지로서 청구인은 2011. 3. 14. 피청구인을 방문하여 도시계획시설(공원)로 지정된 694제곱미터에 대하여 기부채납하거나 매각할 계획이라는 의사 표시 후 2012. 2. 24. 피청구인에게 공원용지로 무상 사용하도록 동의한 사실이 있는데, 피청구인은 2011. 9월 ◯◯근린공원 조성계획 결정 변경에 따른 열람ㆍ공고시 「액화석유가스충전사업법」에 의한 공원구역과의 안전거리 확보를 사유로 이격거리 확보가 필요하다는 청구인의 의견을 받아 들여 공원구역의 일부를 해제하는 도시관리결정(변경) 절차를 완료하였으나 금번 계획은 해제된 공원부지 지하에 가스시설(탱크)을 설치하는 계획으로 안전거리 확보를 위해 공원구역을 제척한 도시관리계획(변경)취지에 부합하지 않는 행위일 뿐만 아니라, 이 사건 충전소 위치는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조 제2항 및 「도시ㆍ군 계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제71조(가스공설비의 결정 기준)에 따른 주요시설물 또는 건축물이 밀집된 지역에 설치되지 아니하도록 인근의 토지이용계획을 고려할 것, 인화ㆍ폭발 등으로 인한 불의의 사고에 대비하여 교통이 혼잡한 상가ㆍ번화가ㆍ시장 등 사람이 많이 모이는 곳과 그에 가까운 곳에 설치하지 아니할 것, 침수 및 산사태 등 재해발생 가능성이 적은 지역에 설치할 것 등의 조건을 만족하기에는 어려운 위치에 있어 가스공급시설의 신설이 불가하다 할 것이고, 이 사건 충전소 시설이 최초 결정된 1979년도의 주변 토지이용상황을 보면 충전소 주변이 주거지역이 아닌 농경지와 임야로 형성되어 있어 가스공급시설의 설치에 따른 영향이 없었으나 도시화와 시가화로 인한 아파트단지 입주 등 주거지역이 형성된 2013년 현재의 토지이용상황을 비교하여 볼 때 청구인의 시설 확장에 따른 청구인의 공익과 사익의 비교는 부적절한 비유라 할 것이다. 마. 피청구인 관내에 액화석유가스를 용기로 판매하는 충전소는 3개소가 있으며, 청구인의 도시관리계획 입안 제안과 관련하여 도시계획위원회의 자문 결과와 동 시설과 연접하여 있는 3개동 주민의견, 그리고 충전소와 연접하여 위치한 공중이 수시로 이용하는 공공시설(평생정보교육관) 관리기관의 의견을 보더라도 청구인이 주장하는 바와 다르므로 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다고 할 수 없고 피청구인의 재량권 범위 내에서 적법하게 이루어진 처분이라 할 것이다. 4. 관계법령 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조, 제43조 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제20조 「도시ㆍ군 계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」제71조 「도시ㆍ군 관리계획 수립지침」제8편 제1장 제2절 「◯◯시 도시계획조례」제7조 5. 인정사실 양 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 및 증거자료 등 제출된 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 가. 강원도는 1979. 6. 12. ◯◯시 ◯◯동 198-2번지(746.34제곱미터) 소재에 가스공급시설 등을 설치하는 도시계획시설 결정 및 지적승인 고시(강원도 고시 제57호)를, 강원도◯◯교육청은 1997. 4. 1. ◯◯◯◯유치원에 대하여 학교환경위생정화구역설정을, 피청구인은 2011. 11. 25. 가스정압시설과의 안전거리 확보을 위한 공원구역과의 이격 등을 사유로 ◯◯근린공원의 면적을 87,735제곱미터에서 86,738로 변경하는 ◯◯도시관리계획(◯◯근린공원)ㆍ공원결정계획 결정(변경) 및 지형도면 승인 고시(◯◯시 고시 제2011-158호)를 각각 한 바 있다. 나. 피청구인은 2013. 9. 12. 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같이 청구인의 도시관리계획 결정(변경) 입안 제안에 대하여 2013. 9. 16. 관계기관(교육청, 가스공사 등) 및 관련부서 등에 협의문서를 발송하였는데, 피청구인의 일산동장과 ◯◯동장은 2013. 9. 25. 가스저장탱크 용량 증가로 인한 가스폭발 등 사고발생 시 주변지역(일산동, ◯◯동, ◯◯동)의 피해가 걱정된다는 여론이 있다는 의견을, 피청구인의 ◯◯동장은 2013. 9. 27. 주민 불안감 해소와 안전성 확보를 위한 주민의견 수렴 및 주민설명회 등을 통한 신중한 추진이 필요하다는 의견을, 같은 날 강원도교육청은 ①가스정압시설 인근에 ◯◯교육문화관, 초ㆍ중ㆍ고등학교 등이 위치하여 가스정압시설 확장은 부적절하며, ②가스충전소 확장이 불가피하다면 가스안정성 평가기준 등에 적합하여야 하고, 사업자가 개발행위허가 협의조건, 도시가스 안전관리 기준 등을 준수하여야 하며, ③위험물저장 및 처리시설이 정화구역 밖의 지번에 위치하여 학교보건법에 저촉되지 않으나, 정화구역에 해당하는 지번에 위험물 시설 및 부대시설 설치시 이전 또는 폐쇄조치대상이라고 회신하였다. 다. 피청구인은 2013. 10. 28. 청구인의 인근 주민과의 대화의 장 마련 요청에 대하여 2013. 10. 31. 청구인에게 2013. 10. 21. ◯◯동사무소에서 주민설명회 개최한 결과 주민들이 충전소 확장에 대한 강력 반대의견 표명은 물론 기존 시설조차 이전할 것을 요구하고 있어 대화의 장 마련에 어려움이 있으므로 청구인이 직접 주민 설득을 통해 충전소 이전을 추진하는 것이 바람직하다고 회신하였다. 라. 피청구인은 2013. 11. 6. 청구인의 도시관리계획 결정(변경) 입안 제안에 대한 ◯◯시 도시계획위원회 자문회의를 개최한 결과 “입안 부적합”으로 결정되어 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같이 2013. 11. 12. 청구인에게 입안제안서를 반려하였다. 6. 판 단 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조 제1항, 같은 법 시행령 제20조 제2항에 따르면 “주민 또는 이해관계자는 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 시장ㆍ군수에게 도시ㆍ군관리계획을 입안을 제한할 수 있고, 시장ㆍ군수는 법 제26조 제1항의 규정에 의한 제안을 도시ㆍ군관리계획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다.”라고 되어 있다. 같은 법 제43조 제1항, 제2항에 따르면 “지상 등에 기반시설을 설치하려면 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 하며, 도시ㆍ군계획시설시설의 결정ㆍ구조 및 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다.”라고 되어 있다. 「도시ㆍ군 계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」제71조에 따르면 “가스공급설비는 주요시설물 또는 건축물이 밀집된 지역에 설치되지 아니하도록 인근의 토지이용계획을 고려하고, 인화ㆍ폭발 등으로 인한 불의의 사고에 대히하여 교통이 혼잡한 상가ㆍ번화가ㆍ시장 등 사람이 많이 모이는 곳과 그에 가까운 곳에 설치하지 아니할 것”으로 되어 있다. 「도시ㆍ군 관리계획 수립지침」제2절 제8편(도시ㆍ군 관리계획의 수립절차) 8-1-2-3(3), 8-1-2-4(2)에 따르면 “도시ㆍ군계획시설의 변경은 변경사유와 규모의 적정성을 면밀히 검토하여 규모의 과대 또는 과소로 인하여 시설관리의 장애나 주변에 불필요한 피해가 발생하지 않도록 조정하여야 하고, 시장ㆍ군수는 입안의 적적성 판단 및 필요한 경우 해당 도시계획위원회의 자문을 들을 수 있다.”라고 되어 있다. 「◯◯시 도시계획조례」제7조 제1항, 제2항에 따르면 “시장은 주민이 제안하는 도시관리계획 입안에 대하여 제안의 구체적인 목적, 대상 지역안에 거주하거나 토지를 소유하고 있는 주민의 의견서가 포함된 첨부자료의 제출을 요구할 수 있고, 제안된 도시관리계획안에 대하여는 도시계획위원회의 자문을 받아 입안여부를 결정하여야 하며, 자문결과 보완사항에 대하여는 제안자의 의견을 들어 입안하여야 한다.”라고 되어 있다. 대법원은 “도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 한편, 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교 교량하여야 한다.”라고 판시(2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결)한바 있고, ◯◯고등법원은 “도시관리계획의 입안권자로서는 무조건적으로 주민 및 지방의회의 의견 또는 도시계획위원회의 자문 결과에 구속되는 것은 아니지만, 위와 같은 법령의 규정이나 그 입법 취지에 비추어 볼 때 그 제출된 의견은 반드시 존중되어 진지하게 검토되어야 하고, 그 의견이 정당하다고 인정할 경우 입안 여부의 결정에 이를 반영하여야 하는 한편 근거 없거나 부당한 의견이라는 점이 명백하지 않는 이상 의견을 쉽사리 배척하여서도 아니 된다. 따라서 주민 및 지방의회의 의견, 도시계획위원회의 자문결과 등을 합리적인 이유나 특별한 사정없이 전혀 고려하지 않거나 이익형량의 비교교량에 있어서 정당성ㆍ객관성을 결여한 도시관리계획 입안 결정은 결국 위법하다고 할 것이다.”라고 판시(2009. 9. 4. 선고 2008누2126 판결)한바 있다. 나. 살피건대, 청구인은 이 사건 충전소가 노후화된 탱크 및 배관으로 인하여 안전확보에 매우 불리한 상황이며 감독기관인 한국가스안전공사 등으로부터 빈번하게 시설물 개선요청을 받고 있어 이 사건 충전소의 증축 및 확장공사가 이루어지지 못한다면 인근 지역 주민들이 노후화된 충전소 시설로 인해 더 큰 위험과 불편을 감수하여야 함에도 주민들의 반대를 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량시 중요한 사항을 누락하는 등 정당성ㆍ객관성을 결여한 부당한 처분이라고 주장하고 있는데, 청구인의 이 사건 입안제안은 현재 운영중인 가스충전소의 설비용량이 작고 노후하여 안전을 기하고자 증설하고 하는 것으로서, 우리 위원회에서 이 사건 충전소에 현지 출장하여 시설 등을 살펴본 바에 따르면 가스저장시설이 부족하여 탱크로리 차량을 상시 연결하여 운영하고 있는 것으로 볼 때 위 청구인의 주장은 일응 타당성이 있다고 할 것이다. 다. 그러나, 관련 법령에서 도시계획위원회의 자문을 거치도록 한 것은 위 판례에서 보는 바와 같이 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하는 등 국민의 의사를 그 과정에 반영시키는데 있는바, 피청구인이 주민설명회 및 도시계획위원회의 자문결과 “다수의 이해관계인이 가스공급설비 확장에 따라 예기치 못한 불의의 사고 발생 우려 및 안정성 확보에 대한 논리적이며 기술적인 이해와 설득의 부족을 사유로 반대의견을 제시”하였기에 피청구인은 각각의 의견을 존중하여 청구인에게 지역 주민들이 우려하고 있는 각종 부정적인 효과에 대한 해결책을 제시하도록 요구하였고, 청구인은 2차례에 걸친 주민설명회를 개최하는 등 노력을 하였으나 지역 주민들의 불안감이 해소되었다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 라. 「도시ㆍ군 계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」제71조에 따르면 가스공급설비는 주위 환경이나 지역 주민들의 생활에 미치는 영향이 클 수밖에 없는바, 청구인은 예기치 못한 사고 등 여러 피해 가능성에 대하여 이를 방지하기 위한 합리적인 방안을 피청구인 또는 주민들에게 구체적으로 제시하거나 주민들의 이해와 설득을 구하기 위한 적극적인 노력을 하였다고 보기 어렵다고 할 것이다. 마. 이 사건 가스저장시설은 주민들의 생활에 밀접한 관계가 있는 필수불가결한 시설임은 맞으나 위 시설 약 100미터 이내에는 공동주택단지, 근린공원, ◯◯평생교육정보관이 위치해 있는 등 주거밀집지역으로서 반드시 기존 시설의 위치에 가스공급시설을 확장하여야 할 공익상의 필요가 있는지는 납득하기 어려울 뿐만 아니라 확장 공사 지연으로 인근 주민들이 막대한 불편을 겪고 있다는 공익상의 필요성 주장 또한 청구인이 이에 대한 근거자료를 제시하지 않은 상태에서 받아들이기 어려운바, 결국, 피청구인은 관계 법령에 따라 주민의견 청취, 관계기관(부서) 협의, 도시계획위원회의 자문을 거치는 등 이해관계인 각각의 의견을 종합한 결과 지역 주민들이 청구인의 이 사건 충전소 시설로 인한 생활적, 재산적, 심리적 손해 발생 가능성이 더 크다고 보아 청구인에게 이 사건 처분을 한 것으로서 피청구인의 이와 같은 처분이 이익형량을 전혀 고려하지 않거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우, 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우라고 볼 수 없다고 보여지므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 행심2014-19

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[ 참조조문 ]

도시ㆍ군계획시설의결정ㆍ구조및설치기준에관한규칙 제71조

학교보건법

국토의계획및이용에관한법률 제26조 제28조 제43조

국토의계획및이용에관한법률시행령 제20조

[ 사건명 태그]

도시관리계획입안제안거부처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

국토의계획및이용에관한법률 제28조 국토의계획및이용에관한법률 제43조 도시ㆍ군계획시설의결정ㆍ구조및설치기준에관한규칙 제71조 국토의계획및이용에관한법률 제26조 국토의계획및이용에관한법률시행령 제20조

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