국민권익위원회 행심2012-324, 2012. 11. 28., 각하

【재결요지】 환경영향평가협의회의 심의결과는 환경영향평가를 위하여 내부적으로 그 환경영향평가 항목 등을 결정하는 것에 지나지 않는다 할 것이고, 가사 어떠한 환경영향평가 항목이 결정된다 하더라도, 이것만으로는 청구인에게 어떠한 권리ㆍ의무의 변동을 초래하거나 법률상 지위에 직접적인 변동을 초래한다고 볼 수 없어 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라고 할 수 없으므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 「행정심판법」제3조제1항의 규정에 의한 행정심판 대상이 아닌 사항에 대하여 제기한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 【주문】 청구인의 청구를 각하한다. 【청구취지】 피청구인이 2012. 9. 25. 청구인에게 한 환경영향평가협의회 심의결과는 이를 무효로 한다는 재결을 구함. 【이유】 1. 사건개요 가. 청 구 인 : ○○○ 외 10명(○○군 ○○면 ○○로 248) 나. 피청구인 : ○○군수 다. 청구내용 청구인은 피청구인이 추진하고 있는 ‘○○○○일반산업단지’인근에 거주하는 주민이며, 피청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○○번지 일원(299,531㎡)에 2012. 5. 18. 청구 외 (주)○○산업 외 5개업체로부터 투자의향서를 제출받고, 2012. 9. 6. ‘○○○○일반산업단지’지정을 위해 청구 외 (주)○○산업 외 5개업체가 피청구인에게 평가준비서를 제출하여, 2012. 9. 14. ~ 2012. 9. 24. 피청구인은 환경영향평가협의회를 개최하여 심의ㆍ의결하였고, 2012. 9. 25. 피청구인은 심의결과를 ○○군 홈페이지에 게시하였으나, 청구인은 환경영향평가협의회 심의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 건 처분에 이르게 된 경위 피청구인은 2012. 9. 14. ~ 2012. 9. 24. 기간 동안 ○○군 ○○면 ○○리 산○○○번지 일원에 추진 중인 ‘○○일반산업단지’(이하 ‘산업단지’라 한다.) 승인관련��환경영향평가협의회��심의를 행하고 주민의 의견을 묻기 위한 절차로서, 심의결과를 2012. 9. 25. 주민 공람(처분)에 부쳤으나, 이 건 심의는 위법ㆍ부당하므로 무효를 주장한다. 나. 이 건 처분의 위법ㆍ부당성 1)「환경정책기본법」에 준거한 ‘환경영향평가협의회’(이하 ‘협의회’라 한다.)는 행정계획에 대한 사전환경성검토는 적정하게 수행하기 위하여 검토서 초안 작성에 앞서 대안의 종류, 검토항목의 세부내용 및 세부 검토방법 등에 대한 의견을 듣기 위한 자문기구로서 법적 기구이며, ‘심의결과 공람’은 환경영향평가에 앞서 주민의견을 묻기 위해 거쳐야 하는 행정절차다. 따라서 그 운영은 법률적 요건과 함께 입법취지 등에도 부합되어야 할 것이다. 그러나 2012. 9. 4. ~ 2012. 9. 24. 기간 중 이루어진 협의회 심의는 현행법 상 산업단지 조성이 불가능한 지역이다. 가) 첫째, 추진 중인 위 산업단지는 ○○면 ○○리 549 등 ○○저수지를 포함하고 있어,「농어촌정비법」제22조제1항 “농어촌용수의 수질 보전을 위하여 저수지 상류지역 중 대통령령으로 정하는 지역에서는「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제2조제1호에 따른 공장(이하 이 조에서 ‘공장’이라 한다) 및「산업입지 및 개발에 관한 법률」제2조제8호에 따른 산업단지(이하 이 조에서‘산업단지’라 한다.)를 설립할 수 없다.”에 해당하므로, 현재로서는 산업단지 조성이 불가능한 지역이다. 그러므로 산업단지 조성이 법적으로 불가능한 지역에 환경영향평가협의회를 개최하는 것은 절차상 위법으로 판단된다. 나) ○○저수지를 용도폐지하지 않는 한 산업단지가 불가능한 까닭에 산업단지를 추진하는 사업자는 ○○저수지 용도폐지를 위해 ○○군과 수시로 협의하는 한편 주민과 ○○○들을 개별적으로 만나 금품을 살포하고 있으며, 이로 인해 ○○저수지 용도폐지 찬반과 관련하여 대대로 평온하던 마을 주민간 마찰 등 불화를 빚고 있는 것이다. 또한 ○○저수지 용도폐지를 막으려는 반대 주민 측과 피청구인은 공문을 통해 수차례에 걸쳐 쌍방 의견을 개진해 오고 있다. 다) 그리고 피청구인에게도 그러한 뜻을 공문으로 수차 제시한 바 있으며, 2012. 9. 4. ○○○ 등 반대주민 6명이 피청구인을 방문, ○○저수지 용도폐지불가 등 입지부적합 의사를 전하기도 하였다. 면담 중 피청구인이 불쾌감을 느끼고 일방적으로 면담장소를 떠나, 물의를 빚기도 하였다. 라) 환경영향평가협의회 위원장은 ○○군 기업지원과 ○○○과장이며 심의회는 ○○군이 운영한다. 기업지원과는 산업단지 허가 주무부서이다. ○○일반산업단지 조성에 문제가 되고 있는 법적 사항이 바로 ○○저수지 용도폐지임을 모르지 않는다. ○○○의 의사를 물어 저수지 용도폐지를 결정하는 데에 최소한 수개월이 소요되며, 적지 않은 ○○○들이 용도폐지를 반대하고 있어 용도폐지는 어려워 보인다. 그럼에도 ○○군이 환경영향평가협의회를 가동, 심의한 것은 납득할 수 없다. 만약 저수지 용도폐지가 되지 않을 경우, 협의회 가동은 행정낭비로 끝날 것이고 그와 함께 주민들로부터 또 다른 원성의 소지가 될 것이다. 마) 이처럼 산업단지 조성의 법적 선결과제인 저수지 용도폐지가 불투명하고 아직 결정되지 않은 상황에서 위법성을 무릅쓰고 앞당겨 환경영향평가협의회를 개최한다는 무엇을 말하는 것이겠는가? 그것은 ○○저수지를 수원으로 영농을 하고 있는 ○○○의 의사와 상관없이 저수지를 용도폐지하겠다는 저의라고 볼 수 밖에 없다. 그래서 사업자가, 떠도는 소문처럼 피청구인 측근이 아닌지 혹은 피청구인이 사업자와 유착하고 있는지 등 의구심이 지역 주민간에 팽배해 있는 것이다. 바) 그러므로 금번 운영된 환경영향평가협의회는 절차상 선후가 바뀐 것으로 무효로 판단되며, ○○저수지 용도폐지가 결정된 이후에 다시 개최되어야 마땅한 것이다. 2) 환경영향평가협의회는 대안의 종류, 검토항목의 세부내용 및 세부 검토방법 등에 대한 의견을 듣기 위해 규정된 법적기구이다.「환경정책기본법 시행령」의 주된 개정 이유는 사전환경성검토단계에서 전문가, 주민 등의 의견수렴을 거치도록 하기 위함이다. 즉 협의회 구성은 개정취지에 나와 있듯, 검토서에 포함되는 내용에 대하여 미리 전문지식과 경험이 풍부한 자 등으로 구성되어야 한다. 그러나 금번 ○○군에서 운영한 협의회 구성은 그와는 상당한 거리가 있다. 가) 첫째, 주민대표에 ○○○(청구인 ○○○과 다른 사람), ○○○ 두 사람이 위촉되어 있으나 두 사람은 ○○면 ○○리 ○○부락과 ○○부락의 이장인데, 실제 산업단지 조성으로 인해 동일하게 환경피해를 입게 될 부락은 그 외에도 ○○면 ○○리 ○○부락과 ○○부락이 있으며, ○○면 ○○리 등 수개 부락들이 산재해 있다. 특히 ○○부락과 ○○부락은 행정구역은 ○○면이나, ○○면 ○○부락 및 ○○부락과 마찬가지로 불과 300m 내외의 거리에서 산업단지 경계가 접하고 있어 1차적인 피해지역이다. 그러므로 주민의견 반영을 중요한 기능으로 하고 있는 협의회의 구성을 법 취지에 맞게, 재구성 한 뒤 재심의해야 함을 주장한다.(물론 ○○저수지 용도폐지 이후의 일이다.) 나) 둘째, ○○일반산업단지 조성은 크게 보아 두 가지 과제, 즉 법적으로는 영동소류지 용도폐지 및 산업단지 조성으로 인한 환경문제로서 개발로 인한 생태축 단절이다. 낙동강유역환경청은 이 문제에 대하여 이미 투자의향서 검토의견에서 밝힌 바 있으며 금번 심의회 심의위원으로 위촉된 낙동강유역환경청 환경평가과 ○○○ 과장도 심의의견에서 밝힌 바 있다. 이처럼 생태축 단절이 위 산업단지 개발로 인한 환경문제에서 가장 핵심이 되고 있지만 협의회 위원 중에는 생태축 전문가가 한사람도 없다. 관계전문가 위원으로 경남대학교 이찬원교수와 ○○대학교 ○○○교수는 전공이 바이오에너지이다. 다) 이에 산업단지 반대 주민인 ○○○ 등은 국내 생태축 최고전문가를 수소문하여 한국환경정책평가연구원, ○○○ 박사와 ○○대학교 ○○○ 교수를 방문, 자문을 구하였으며 자문결과를 낙동강유역환경청을 방문, 밝힌 바 있다. 결론은 금번 심의에서 가장 중요한 생태축 관련 전문가가 없으므로 재구성 보완되어야 한다. 다. 따라서 이 건 처분은 산업단지조성이 법적으로 불가능 지역에 대한 심의이므로 위법이며, 심의회 구성 또한 부당하므로 무효되어야 하는 것이다. 라. 보충서면 1) 피청구인은 홈페이지에 ○○일반산업단지 조성관련 환경영향평가에 앞서 평가대상지역 설정, 평가항목ㆍ범위, 조사ㆍ예측ㆍ평가 방법, 주민 등에 대한 의견수렴계획 등 2012. 9. 14. ～ 9. 24. 기간 행한 산업단지 승인관련 환경영향평가협의회 심의 결과를 공시하고, 2012. 10. 10. 이라는 기한을 정하여, 심의결과에 대한 주민들의 의견을 물었다. 즉「환경영향평가법 시행령」제33조에 따라 환경영향평가 항목 등 환경영향평가협의회의 심의결과에 대한 이해당사자인 주민들의 의견을 수렴하기 위해 ‘환경영향평가협의회 심의결과를 공시하고 그에 따른 주민의견 제출서’양식을 게시하였던 것이다. 2) 협의회 심의가 위법 부당한 처분이라는 청구인의 주장에 대하여 피청구인은 협의회 심의가「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」제8조에 따라 행한 적법절차이며 단순한 ‘행정의 내부절차’에 불과한 것이므로 행정처분에 해당하지 않는다고 주장하나, 가) 행정처분의 사전적 의미를 살펴보면, 학문상의 행정행위 또는 그에 준하는 행정청의 행위보다 넓은 개념으로 행정처분에는, ① 행정청의 공권력 행사작용, ② 공권력 행사의 거부, ③ 공권력 행사나 그 거부에 준하는 행정작용이다. 즉 이번 환경영향평가협의회의 심의는 행정청의 공권력 행사작용이며 행정청이 공권력의 소지자인 행정주체 기관의 지위에 서서 구체적 사실에 대한 법의 집행으로서 행한 권력적 활동인 것이다. 나) 행정의 내부절차라면 왜 공시한 것이며, 왜 기한을 정하여 주민의 의견을 문는 것인가. 피청구인의 주장처럼 협의회 심의가 내부적 행위가 되기 위해서는 대외적으로 아무런 법적효과가 발생하지 않는 단순한 사실행위여야 한다. 그러나 이미 언급하였듯, 협의회 심의는 주민의 의견을 수렴하기 위한 기구로서 대외적으로 주민들의 참여, 즉 대외적 효과를 전제로 하고 있다. 그러므로 협의회 심의가 내부적 행위라는 피청구인의 주장은 타당하지 않다. 다) 공무원을 위원장과 위원으로 하는 협의회 심의는 당연히 행정청의 공권력 행사작용이라 할 수 있으며, 또한 행정청의 법집행 행위로서 공권력의 행사에 해당할뿐더러, 구체적인 사실에 관한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 행위이므로 처분에 해당하는 것이다. 3) 협의회 심의가 처분인지 아닌지의 여부를 떠나 협의회 심의는 위법 부당하다. 설혹 처분이 아니라 하더라도 협의회 심의는 행정심판의 대상인 ‘그 밖의 공권력의 행사’에 해당하는 것이며, 그로 인해 이익을 침해받는 주민이 존재하는 만큼 사법적 판단이 필요하다고 사료된다. 가) 법률상 산업단지 조성이 불가능한 지역에 산업단지 조성에 관한 투자의향서가 들어왔다면, 먼저 불가능한 사항을 해결한 다음, 절차가 진행되어야 타당하다. 조성하고자 하는 ○○일반산업단지 계획안을 보면 ○○저수지를 포함하고 있으므로 현재로서 법률상 산업단지 조성이 불가능하다. 그래서 피청구인은 그 사실을 사업자인 청구 외 (주)○○산업에게 이미 밝힌바 있으며, 이에 사업자는 저수지 용도폐지를 위해 개별적으로 일부 주민들을 회유, 현금을 살포하는 등 전력을 기울이고 있는 것이다. 이런 상황에서 법적 절차를 건너뛰어 협의회를 구성, 심의를 행하였던 것이다. 나)「환경영향평가법」개정사유에도 나와 있듯 환경영향평가협의회 심의제도는 주민의견 수렴을 위한 제도이다. 그러나 주민대표로 의견을 개진한 두 사람은 ○○면 ○○리 ○○마을과 ○○마을 이장이다. 두 마을말고도 산업단지 예정지와 근접한 마을은 ○○면 ○○리 ○○마을과 ○○마을이 있다. 나아가 직접적인 피해 예상지역은 ○○면 ○○리, ○○면 ○○리 등 다수 마을이 존재한다. 그러므로 ○○면 ○○리 주민만을 주민대표로 선정한 것은 협의회 심의제도의 취지를 충분히 살리지 못한 것이라 할 수 있다. 4) 무엇보다 ○○저수지의 용도폐지는 사실상 불가능하다. 청구인이 조사한 바로는 국내에서 그 사례를 찾을 수가 없었다. ○○저수지와 ○○저수지를 수원으로 하는 ○○구역이 3헥타아르에 이르고 있으며, 이번 피청구인의 위법적 사례를 통해 알 수 있듯, 피청구인 행정을 못미더워하는 많은 ○○○들은 피청구인의 일방적인 ○○저수지 용도폐지를 대비하여 별도의 법적투쟁을 준비하고 있다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 본안 전 항변 1) 이 사건 처분의 유무 가)「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」제8조에 따르면 산업단지 지정 승인을 받고자 하는 자는 같은 법 제7조제1항에 따라 투자의향서를 지정권자에게 제출할 수 있고, 나) 산업단지 예정부지 면적이 15만제곱미터 이상인 경우「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가 대상이므로 사업시행자는「환경영향평가법」제24조에 따라 환경영향평가를 실시하기 전에 평가준비서를 작성하여 승인기관의 장에게 환경영향평가항목 등을 정하여 줄 것을 요청하여야 한다. 다) 이에 승인기관의 장은「환경영향평가법」제8조제1항 및 같은 법 제24조제4항에 따라 환경영향평가협의회를 구성ㆍ심의를 거쳐 환경영향평가항목을 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 한다. 라) 이에 따라, 사업시행자가「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」제8조제2항에 따라 지정권자에게 사업계획서(환경영향평가서 초안 포함)를 작성하여 산업단지 지정 승인 신청하면, 지정권자는 같은 법 제9조에 따라 공고하고, 환경영향평가서는「환경영향평가법」제25조에 주민 등의 의견을 수렴하여「환경영향평가법」제27조에 따라 환경부장관에게 협의하고, 기타 사업계획은 개별법에 따라 적법여부를 검토하여 승인여부를 결정하게 되는 것이다. 마) 청구인들의 이 사건 청구는 2012. 5. 18. 사업시행자가 피청구인에게 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」에 따라 투자의향서를 제출하였고, 예정부지 면적이 15만제곱미터 이상으로「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가 대상으로서, 2012. 9. 6. 사업시행자가「환경영향평가법」제8조제1항제1호 및 같은 법 제24조제2항에 따라 환경영향평가를 실시하기 전에 평가준비서를 작성하여 피청구인에게 환경영향평가항목 등을 정하여 줄 것을 요청하였으며, 바) 이에 피청구인은「환경영향평가법」제8조에 따라 2012. 9. 6. 환경영향평가협의회를 구성한 후 심의ㆍ의결하였고, 또한 같은 법 제24조에 따라 피청구인이 사업시행자에게 심의결과를 통보한 것으로 이는「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」제8조의 산업단지 개발 이전에 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하기 위한 행정의 내부 절차에 불과한 것으로서 행정처분에 해당하지 않는다. 2) 심판청구 부적격 가) 이 사건 심판청구가 적법한 심판청구인지에 대하여 살펴보면,「행정심판법」제1조에 “행정심판절차를 통하여 행정청의 위법 또는 부당한 처분 그밖에 공권력의 행사ㆍ불행사 등으로 인한 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고 아울러 행정의 적정한 운영을 기함을 목적으로 한다.”고 명시되어 있고, 제2조제1항제1호 “처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.”고 규정되어 있으며, 여기에서 공권력의 행사는 행정청이 행하는 권력적 행정작용이나 행정청의 일방적 의사결정에 의하여 국민의 신체ㆍ재산 등에 실력으로 행정상 필요한 상태를 실현하는 권력적 행정작용을 말하는바, 피청구인이 ○○ ○○일반산업단지 지정 승인신청과 관련 환경영향평가협의회 구성ㆍ심의는 산업단지 승인을 하기위한 일련의 행정 내부적인 심의ㆍ의결 사항으로서 권력적 행정작용 처분이 아니므로 이 사건은 부적법한 청구이므로 각하되어야 한다. 나. 이 사건과 관련한 경위에 대하여 1) 2012. 5. 18. ○○군 ○○면 ○○리 산○○○번지 일원(290천㎡)에 (주)○○산업 외 5개 업체(이하��사업시행자��라 한다.)가 피청구인에게「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」제7조에 따라 피청구인에게 투자의향서를 제출하였고, 피청구인에게 제출된 투자의향서는 산업단지 예정부지의 면적이 15만제곱미터 이상으로 같은 법 제23조제1항제2호에 따른 환경영향평가 대상으로서 2012. 9. 6. 사업시행자가「환경영향평가법」제8조제1항제1호 및 같은 법 제24조제2항에 따라 환경영향평가를 실시하기 전에 평가준비서를 작성하여 피청구인에게 환경영향평가항목 등을 정하여 줄 것을 요청하였다. 2) 이에 피청구인은「환경영향평가법」제8조에 따라 2012. 9. 6. 환경영향평가협의회를 구성한 후 심의ㆍ의결하였고, 같은 법 제24조에 따라 피청구인이 사업시행자에게 심의결과를 통보하였으며, 같은 법 제24조제7항에 따라 ○○군 홈페이지 및 환경영향평가 정보지원시스템에 게시하였던 것이다. 다. 처분의 적법 1)「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」제7조제1항에 따라 2012. 5. 18. 사업시행자가 투자의향서를 피청구인에게 제출하였고, 또한, 산업단지 예정부지 면적이 15만제곱미터 이상으로「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가 대상이 되어 2012. 9. 6. 사업시행자는「환경영향평가법」제24조에 따라 환경영향평가를 실시하기 전에 평가준비서를 작성하여 피청구인에게 환경영향평가항목 등을 정하여 줄 것을 요청하였으며, 2) 이에 피청구인은「환경영향평가법」제8조에 따라 2012. 9. 6. 환경영향평가협의회를 구성한 후 심의ㆍ의결 하였고, 2012. 9. 25. 같은 법 제24조제4항에 따라 심의결과를 사업시행자에게 통보하였고, 같은 법 제24조제7항에 따라 ○○군 홈페이지 및 환경영향평가 정보지원시스템에 게시한 것으로 관련법에 따라 적법하게 한 행정행위이다. 라. 청구인 주장의 부당성 1) 산업단지 조성이 법적으로 불가능한 지역에 환경영향평가협의회를 개최하는 것은 절차상 위법이라는 주장에 대하여 가) 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」은 산업단지 개발절차를 간소화하기 위하여 사전에 투자의향서 제출 등을 통하여 법률적 제한사항, 환경적 영향 등을 사업시행자에게 계획 수립 전에 충분히 반영할 수 있도록 하고 있으며,「환경영향평가법」은 주변 환경에 영향을 미치는 사항을 개발계획 이전에 평가준비서를 작성하여 환경영향평가협의회 심의를 받도록 되어 있는데, 이는 산업단지 지정 승인 신청 이전에 해로운 환경영향을 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하기 위한 사전 행위인 것이다. 나) 또한 환경영향평가협의회 심의를 거쳤다 하더라도 사업시행자가 산업단지 지정 승인 신청 시 환경영향평가 대상사업으로 확정하는 것이 아니라「환경영향평가법」제25조제1항에 따라 주민 등의 의견을 수렴하여야 하고, 같은 법 제27조제1항에 따라 환경영향평가 대상사업을 확정하기 전에 환경부장관에게 협의를 거쳐야 한다. 다) 따라서 피청구인이 사업시행자에게 한 환경영향평가협의회 심의는 산업단지 승인 신청 이전에 관련법에 따라 한 행정의 내부적인 행위이므로 청구인들의 주장은 이유 없다. 2) 환경영향평가협의회는 검토서에 포함되어 있는 내용에 대하여 미리 전문지식과 경험이 풍부한 자 등으로 구성되어야 하는데 금번의 구성은 그렇지 못하므로 부당하다는 주장에 대하여 가) 환경영향평가협의회는「환경영향평가법」제8조 및 같은 법 시행령 제4조에 따라 10명 내외로 구성하도록 되어 있다. 피청구인이 2012. 9. 6. 구성한 환경영향평가협의회 위원을 살펴보면 산업단지 관련 공무원 2명, 수질환경 관련 공무원 1명, 도시계획 관련 공무원 1명, 낙동강유역환경청장이 지명한 환경평가 관련 공무원 1명, 경상남도산업단지 계획심의위원을 겸하고 있어 관련 경험이 풍부한 대학교수 2명, 마을 대표이장 2명 등 9명으로 적법하게 구성되었으므로 청구인들의 주장은 이유 없다. 마. 결론 위에서 살펴본 바와 같이 관련법에 따라 적법하게 환경영향평가협의회 구성ㆍ운영 하였고, 또한 이 사건에서 심판의 대상이 되는 처분이 존재하지 않으므로 청구인들의 주장은 이유 없어 각하되어야 할 것이다. 4. 관계법령 가.「행정심판법」제2조, 제3조, 제13조 나.「농어촌정비법」제15조, 제22조 다.「농어촌정비법 시행령」제29조, 제30조 라.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조 마.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제2조 바.「산업입지 및 개발에 관한 법률」제2조 사.「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특별법」제7조, 제8조, 제9조, 제10조, 제23조 아.「환경영향평가법」제8조, 제10조, 제11조, 제12조, 제22조, 제24조, 제25조, 제27조 자.「환경영향평가법 시행령」제4조, 제6조, 제7조, 제8조, 제9조, 제10조, 제11조, 제33조 차.「산업입지의 개발에 관한 통합지침」제7조, 제36조 5. 인정사실 가. 2012. 5. 18. 청구 외 (주)○○산업 외 5개업체는 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 산○○○번지 일원에 투자의향서를 제출하였다. 나. (주)○○산업 외 5개업체가 제출한 ○○ ○○일반산업단지 지정을 위하여 평가준비서를 제출한 지역은 ○○군 ○○면 ○○리 산○○○번지 일원(299,531㎡)이다. 다. 2012. 9. 6. 청구 외 (주)○○산업 외 5개업체는 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 산○○○번지 일원에 평가준비서를 제출하면서 환경영향평가계획서 심의를 요청하였다. 라. 2012. 9. 14. ~ 9. 24. 피청구인은 환경영향평가협의회(서면심의)를 개최하였다. 심의내용은 ‘평가대상지역 설정, 평가항목ㆍ범위, 조사ㆍ예측ㆍ평가 방법, 주민등에 대한 의견수렴계획 등’이다. 마. 2012. 9. 25. 피청구인은 심의결과를 청구 외 (주)○○산업 외 5개업체에 통보하였고, ○○군홈페이지 및 환경영향평가정보지원시스템에 게시하였다.

6. 판단 가. 먼저, 산업단지 지정과 관련하여 살펴보면, 1)「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」제8조에 따르면 산업단지 지정 승인을 받고자 하는 자는 같은 법 제7조제1항에 따라 투자의향서를 지정권자에게 제출할 수 있고, 같은 법 제23조에 따라 산업단지 예정부지 면적이 15만제곱미터 이상인 경우「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가 대상이므로 사업시행자는「환경영향평가법」제24조에 따라 환경영향평가를 실시하기 전에 평가준비서를 작성하여 승인기관의 장에게 환경영향평가항목 등을 정하여 줄 것을 요청하여야 하고, 승인기관의 장은「환경영향평가법」제8조제1항 및 같은 법 제24조제4항에 따라 환경영향평가협의회를 구성ㆍ심의를 거쳐 환경영향평가항목을 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 하며, 같은 법 제24조제7항에 따라 이를 공개하고 주민 등의 의견을 들어야 한다. 2) 이에 따라 사업시행자가「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」제8조제2항에 따라 지정권자에게 사업계획서(환경영향평가서 초안 포함)를 작성하여 산업단지 지정 승인 신청하면, 지정권자는 같은 법 제9조에 따라 공고하고, 환경영향평가서는「환경영향평가법」제25조에 주민 등의 의견을 수렴하여「환경영향평가법」제27조에 따라 환경부장관에게 협의하고, 이후 산업단지 지정계획을 공고하도록 되어 있다. 나. 우선 본안 판단에 앞서 이 사건 행정심판청구가 심판제기 요건을 충족한 적법한 청구인지 살펴보면,「행정심판법」제2조제1호, 제3조제1항의 규정에 따르면 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라 함은 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용”이라고 규정하고 있고, ‘행정심판의 대상’은 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다.”고 규정하고 있는바, 행정심판은 구체적인 권리의무에 관한 분쟁을 전제로 하여 제기되는 것이므로 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 “행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률효과를 발생하게 하는 등의 국민의 권리의무에 직접관계가 있는 행위를 말한다.”고 할 것이다. 판례는 처분 개념의 요소로서 첫째, 공권력발동으로서의 행위이어야 한다는 것, 둘째, 국민에 대하여 권리설정 또는 의무의 부담을 명하며, 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 행위라야 한다는 것, 셋째, 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위, 즉 행정의사를 구체화하기 위한 일련의 행정과정을 구성하는 행위 중에서 최종적으로 직접적 효과를 발생시키는 행위라야 하며, 당해 행위에 의하여 일반적ㆍ추상적인 법상태의 변동이 있는 것만으로는 부족하다고 판시하고 있다.(대법원 2002. 11. 22. 선고 2000두9229 판결 참조) 1) 「환경영향평가법」제2조에 의하면 ‘환경영향평가’란 환경에 영향을 미치는 실시계획ㆍ시행계획 등의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ면허 또는 결정 등(이하 ‘승인등’이라 한다)을 할 때에 해당 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하는 것이라고 규정하고 있다. 2) 살피건대 청구인의 이 사건 청구는 2012. 5. 18. 청구 외 (주)○○산업 외 5개업체가 피청구인에게 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제7조에 따라 투자의향서를 제출하였고, 같은 법 제23조에 의거 예정부지 면적이 15만제곱미터 이상인 경우에는 「환경영향평가법」 에 따른 환경영향평가 대상이 되므로, 2012. 9. 6. 청구 외 (주)○○산업 외 5개업체는 「환경영향평가법」제8조제1항제1호 및 같은 법 제24조제2항에 따라 환경영향평가를 실시하기 전에 평가준비서를 작성하여 피청구인에게 환경영향평가항목 등을 정하여 줄 것을 요청하였고, 피청구인은「환경영향평가법」제8조에 따라 2012. 9. 6. 환경영향평가협의회를 구성하여 청구 외 (주)○○산업 외 5개업체가 제출한 평가준비서를 심의하여 ‘평가대상지역 설정, 평가항목ㆍ범위, 조사ㆍ예측ㆍ평가 방법, 주민 등에 대한 의견수렴계획 등’을 결정하였고, 그 결과를 같은 법 제24조에 따라 청구 외 (주)○○산업 외 5개 업체에게 통보하고, 2012. 9. 25. 주민들에게 공개하였음을 알 수 있다. 3) 그렇다면 이 사건은 「산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법」제8조의 산업단지 개발 이전에 해로운 환경영향을 피하거나 제거 또는 감소시킬 수 있는 방안을 마련하기 위해 환경영향평가 항목 등을 결정하기 위한 행정의 내부 절차에 불과하다 할 것이므로, 그 자체로는 국민의 권리의무에 변동을 초래하는 처분이라 할 수 없어 행정심판 대상이 아니라 할 것이다. 다. 따라서 환경영향평가협의회의 심의결과는 청구 외 (주)○○산업 외 5개 업체가 신청한 산업단지 지정을 위한 환경영향평가를 위하여 내부적으로 그 환경영향평가 항목 등을 결정하는 것에 지나지 않는다 할 것이고, 가사 어떠한 환경영향평가 항목이 결정된다 하더라도, 이것만으로는 청구인에게 어떠한 권리ㆍ의무의 변동을 초래하거나 법률상 지위에 직접적인 변동을 초래한다고 볼 수 없어 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라고 할 수 없으므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 「행정심판법」제3조제1항의 규정에 의한 행정심판 대상이 아닌 사항에 대하여 제기한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 행심2012-324

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[ 참조조문 ]

산업집적활성화및공장설립에관한법률 제2조

환경영향평가법 제2조 제8조 제24조

산업단지인ㆍ허가절차간소화를위한특례법 제7조 제8조 제9조 제23조 제24조 제27조

산업입지및개발에관한법률 제2조

행정심판법 제3조

산업단지인ㆍ허가절차간소화를위한특례법시행령 제4조

국토의계획및이용에관한법률 제36조