국민권익위원회 행심 2014-161, 2014. 5. 26., 기각

【재결요지】 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조, 같은 법 시행령 제92조 및 같은 법 시행규칙 제76조 규정에 따르면, 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행을 하지 아니하거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자에 대하여 5개월 이상 7개월 미만 입찰 참가자격을 제한하도록 규정하고 있다. 청구인이 계약 이행을 위해 준비하는 과정에서 여러 가지 노력한 점과 이 사건 처분으로 향후 2년간 불이익을 받게 되는 점 등을 감안하더라도 피청구인과의 계약이행이 전혀 불가능한 것은 아니라는 점에서 청구인이 피청구인과 계약체결 후 계약을 이행하지 않은 책임이 가볍다고 할 수 없으며, 이 사건 위반은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조에 근거하여 5개월 이상 7개월 미만에 해당하나, 피청구인은 최저 기준인 5개월로 하였으며, 청구인이 계약보증금을 자진납부한 점을 추가로 참작하여 1개월 감경하여 처분한 것으로, 피청구인의 이 사건 처분에 있어 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이며, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 청구인에 대하여 2014. 4. 9.자로 한 부정당업자 제재 처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 가. 청구인은 ○○구 ○○로 2548(○○동)에서 “○○통신(주)”(이하 “이 사건 업체”라 한다)를 운영하는 법인으로, 2013. 12. 17. 피청구인의 “정보시스템 하드웨어 유지보수 용역”입찰에 참가하여 최종낙찰자로 결정되어 2014. 1. 16. 피청구인과 계약을 체결하였다. 나. 피청구인은 최초 입찰 공고문에 고지한 내용에 근거하여 청구인에게 계약이행에 필요한 관련서류를 2014. 1. 23.까지 제출하도록 요구하였고, 청구인은 기한 내 관련서류를 제출하지 않아 피청구인이 같은 달 29.까지 제출기간을 연장하였으며, 청구인은 같은 달 27. 피청구인에게 계약포기서를 제출하였다. 다. 이에 피청구인은 2014. 4. 9. 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한)등에 근거하여 부정당업자 제재(2014. 4. 21. ∼ 8. 20.) 처분(이하“이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 20년간의 직장생활 후 중소기업 창업을 위해 계획을 세우고 2년이 넘는 기간 동안 조달청 입찰에 참가하기 위한 자격을 갖추는데 140여개가 넘는 서류를 관공서에 제출하고 겨우 입찰참가 자격을 유지하게 되었는데, 입찰 참가자격이 있다 하더라도 1년에 입찰 1건 성공할 확률은 0.7% 정도로 1년에 1건 하기도 어려운 영세업체이다. 이런 암울한 현실에서 피청구인의 입찰참가자격 공고의 법규위반과 자격확인 의무 법규위반으로 2,500만원이 넘는 계약보증금을 납부하고, 부정당 제재를 받는 것은 가혹한 조치이다. 나. 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제20조, 제36조, 같은 법 시행규칙 제36조, 안전행정부예규 등에 따라 입찰공고문에 참가자격 및 입찰참가 제한하려는 경우 그 제한사항과 제한기준을 명시하여야 한다고 규정되어 있으므로 입찰공고문에 ‘CAP자격증’이 빠진 것은 법규위반이다. 이와 관련된 같은 법 시행규칙 제39조를 살펴보면 입찰공고문과 과업이행요청서는 별개의 내용이 분명하다. 다. 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제14조 및 제16조 및 안전행정부 판단자료에 의거 피청구인이 필수적으로 갖춰야 한다고 주장하는 ‘CAP자격증’은 입찰 전, 입찰 후, 적격심사, 계약 시 등 여러 단계를 거치는 동안 자격증 제출을 요구해서 확인을 하고 최종 계약을 하여야 하고, 관련법과 규정에 의거 자격없는 참가자의 투찰은 무효처리 하여야 함에도 담당자 업무 태만 및 확인 소홀로 확인하지 않은 것은 피청구인이 전적으로 책임져야할 것이다. 라. 청구인은 ‘적격심사 대상자 선정 공정성’ 및 ‘공개입찰을 가장한 알박기 계약 고충’으로 2013. 12. 30. 피청구인에게 기업고충 민원으로 질의와 법 규정의 위반 여부 조사요청을 하였으나 피청구인은 65일 경과된 후인 2014. 3. 5.경 답변을 하였고, 청구인은 위 고충 민원 관련으로 피청구인의 회신내용에 따라, 계약진행 여부를 자기 결정권을 가지고 판단할 기회가 있어야 했으나, 피청구인이 일방적으로 민원회신 없이 계약을 진행함에 따라 본 사건에 이르게 하였기에 그 책임은 피청구인에게 전적으로 있다 할 것이다. 마. 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에는 계약이행에 불필요한 등록, 면허, 자격요건 등으로 제한하거나, 무차별적인 제한은 계약담당자 금지사항으로 규정하고 있다. 피청구인은 직접생산확인증명서, 중소기업확인서 소지업체, 피청구인이 지명한 5개 업체의 기술지원확약서 등 총12개 이상의 과도한 자격 제한을 한 것은 명백한 계약법 위반이다. 바. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제31조에 따르면, 지방자치단체의장(○○광역시장)이 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있다. 피청구인은 단순히 계약의 기준 및 절차 등에 국한하여「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」을 준용하도록 되어 있고, 상위인 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제31조에서 정한 부정당 제재 권한까지 준용하도록 되어 있는 규정은 없다. 사. 이상과 같이 청구인의 계약 불이행은 전적으로 피청구인에게 책임이 있고, 피청구인의 법규위반 참가자격 공고, 피청구인의 편의를 위한 과도한 자격제한, 입찰 단계별 자격심사 의무 불이행, 이행 불가능한 기술지원협약서 체결 등으로 인한 계약은 계약법을 명백히 위반하여 진행되었기에, 청구인과의 계약 성립 자체가 무효이다. 또한 부정당업자 제재 처분은 지방자치단체를 당사자로하는 계약에 관한 법률 제31조에 의거 적법한 권한이 없는 피청구인에 의해 행하여졌기에 그 하자가 중대하고 명백한 무효인 처분이다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 피청구인이 2013. 12. 17. 공고한 2차 ‘정보시스템 하드웨어 유지보수 용역’ 입찰에 참여하여 2014. 1. 6. 최종 낙찰자로 선정된 사업자이다. 청구인은 2014. 1. 16. 피청구인과 계약을 체결하였으며, 최초 입찰공고문에 고지한 내용에 근거하여 계약이행에 필요한 서류제출을 요구하였으나, 청구인은 제출일까지 관련서류를 제출하지 않아 피청구인은 계약관계를 보호하기 위해 서류제출기간을 6일간(1.29.까지) 연장해 주었으나 청구인은 1. 27. 피청구인을 방문하여 계약포기서를 제출하였다. 이에 피청구인은 같은 달 28. 청구인에게 계약해지를 통보하였고, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제54조에 근거하여 계약해지에 따른 계약보증금 납입을 청구하였으며, 청구인은 같은 해 2. 10. 계약보증금을 납부하였다. 현재 청구인은 행정심판과는 별도로 ○○지방법원에 행정심판에서 주장하는 내용과는 전혀 다른 주장으로 계약보증금 반환 청구 소송을 진행하고 있다. 나. 청구인은 입찰공고문에 CAP 자격증을 입찰참가 자격으로 제한하지 않고 입찰공고 당시 과업이행요청서에만 위 자격증을 요구한 것은 법규위반이라고 주장하나, CAP 자격증은 피청구인이 구입한 네트워크장비 제조사인 ○○가 판매한 장비의 유지ㆍ보수의 효율적 운영을 위한 것으로 3일간의 교육수료를 통해 발행해주는 민간 자격증인바, 피청구인의 계약수행에 필요하다 하여 처음부터 입찰참자자격 요건으로 제한한다면 이것이 ‘통상의 사회적 합리성’을 수반하는 정당한 계약행위가 되는지 반문하고자 한다. 다. 청구인은 피청구인에게 2013. 12. 30. CAP 자격증은 특정업체를 낙찰자로 선정하기 위한 알박기 독소조항이라고 주장하였다가 청구인이 낙찰자로 되고 본 계약이 체결되는 2014. 1. 16.까지 그 어떤 이의도 제기하지 않았고, 피청구인이 과업이행요청서에 ‘CAP’와 함께 자격요건을 요구한 또 다른 외국 민간 자격증인 ‘CCNP’에 대해서는 단 한차례의 이의나 언급조차 하지 않았다. 청구인 소속 근로자가 CCNP 자격증을 소지하고 있다. 라. 청구인은 “계약보증금 반환”소송에서 소장내용에 계약해지의 귀책사유가 피청구인에게 있다고 주장하면서도 그 어디에도 CAP 자격과 관련한 내용은 전무할 뿐만 아니라, ○○코리아측에 CAP자격증 취득을 위한 교육계획을 문의한 사실까지 있음에도 불구하고 피청구인과의 계약과정 전체를 부인하고 있는 청구인의 주장은 계약전반에 내재하고 있는 당사자간 신의칙을 정면으로 위배하는 행위이다. 마. 피청구인은 입찰공고 시 공고문 4번, 5번, 12번 등에 계약관련 모든 정보를 공개하고, 모든 입찰자가 충분한 과업내용 및 계약절차를 숙지하도록 공고한바 있다. 그럼에도 불구하고 계약체결 후 준비과정에서 3일만 교육과정을 수료한다면 취득할 수 있는 CAP자격증을 취득하지 않음은 물론 착수계 등 서류제출 기한을 1주일이나 연장해 주었음에도 용역업무 개시일 4일 남겨놓은 시점에서 계약포기서를 제출한 청구인이 계약자체가 무효라는 주장은 이해할 수 없다. 바. 청구인은 자신이 영세사업자라고 주장하나, 피청구인의 용역사업의 계약체결 기간 중에 무려 4개 기관의 용역사업을 낙찰받아 사업을 수행 중에 있다. 사. 피청구인은 지방공기업법 제49조에 의거 설립된 ○○도시철도 운영기관으로 도시철도법, 철도안전법 등의 적용을 받고 있고, 「회계처리, 계약의 기준 및 절차」등은 지방공기업법 제64조의2 제6항, 같은 법 시행령 제57조의4에 근거하여 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」을 준용하도록 되어 있다. 또한 처분에 있어 관련법령에 근거하여 “5개월 이상 7개월 미만”에 해당하는 처분이 되어야 하나, 최저 기준 5개월을 기준으로 하였으며, 입찰보증금을 청구인이 자발적으로 납부한 점 등을 추가 고려하여 1개월을 감경하여 제재기간을 4개월로 결정한 것은 재량의 범위를 일탈하거나 남용한 점이 없는 정당한 처분이므로 기각되어야 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 ㆍ지방공기업법 제64조의2, 같은 법 시행령 제57조의4, 같은 법 시행규칙 제23조의3 ㆍ지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조, 같은 법 시행령 제92조, 같은 법 시행규칙 제76조 별표2 - 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 후 계약 이행을 하지 아니한 자의 입찰 참가자격 제한기간 : 5개월 이상 7개월 미만 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 문서와 제반 관련 자료에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 ○○구 ○○로 2548(○○동)에서 “○○통신(주)”를 운영하는 법인이다. (나) 청구인은 2013. 12. 17. 피청구인의 “정보시스템 하드웨어 유지보수 용역”입찰에 참가하여 최종낙찰자로 결정되어 2014. 1. 16. 피청구인과 계약을 체결하였다. (다) 피청구인은 최초 입찰 공고문에 고지한 내용에 근거하여 청구인에게 계약이행에 필요한 관련서류를 2014. 1. 23.까지 제출하도록 요구하였고, 청구인은 기한 내 관련서류를 제출하지 않아 피청구인이 같은 달 29.까지 제출기간을 연장하였으며, 청구인은 같은 달 27. 피청구인에게 계약포기서를 제출하였다. (라) 이에 피청구인은 2014. 4. 9. 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한)등에 근거하여 이 사건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조, 같은 법 시행령 제92조 및 같은 법 시행규칙 제76조 규정에 따르면, 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행을 하지 아니하거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자에 대하여 5개월 이상 7개월 미만 입찰 참가자격을 제한하도록 규정하고 있다. (가) 피청구인이 입찰 공고문에 CAP자격증을 입찰참가 자격으로 제한하지 않고 과업이행요청서에 CAP자격증을 요구한 것은 법규위반이고, 피청구인의 편의를 위한 과도한 자격제한, 입찰 단계별 자격심사 의무 불이행, 이행 불가능한 기술지원협약서 체결 등으로 인한 계약은 계약법을 위반하여 진행되었기에 계약성립 자체가 무효라는 주장에 대하여 살펴보면, 피청구인이 2013. 12. 17. 공고한 입찰 공고문 4번 입찰참가자격에 CAP자격증에 관하여 명시하지는 않은 사실은 인정되나, 12번 기타사항에서 “입찰에 참가하고자 하는 자는 일반용역 적격심사세부기준, 과업이행요청서 등 기타 입찰에 필요한 모든 사항을 숙지하고 입찰에 참가하도록” 명시하였고, 입찰 공고문에 첨부한 과업이행요청서에 CAP자격증에 관한 사항이 명시되어 있는바, 과업이행요청서에는 CAP자격증 관련사항을 명시하고 입찰 공고문의 입찰참가자격에 명시하지 않은 부분에 대하여는 피청구인의 내부감사 등을 통하여 징계사유에 해당되는지 여부는 별론으로 하고, 참가자격을 제한하려면 입찰 공고문에 명시하여야 한다는 청구인의 주장을 일부 인정한다고 하더라도, CAP자격증은 피청구인의 과업을 이행하기 위하여 필요한 자격증인 점, 3일정도 교육을 이수하면 취득할 수 있는 자격증으로서 청구인이 계약을 수행하면서 준비할 수 있었던 점, 청구인이 계약을 포기한 후 뒤에 낙찰 받은 업체는 낙찰자로 결정된 후 CAP 교육을 이수한 점 등을 볼 때 입찰하기 전에 반드시 갖추어야 할 자격요건은 아닌 것으로 보이므로 피청구인이 입찰 공고문에 CAP자격증에 대해 명시하지 않은 사실만으로 법규를 위반하였기에 계약성립 자체가 무효라는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다. (나) 청구인은 이 사건 처분이 적법한 권한이 없는 자에 의한 처분이라는 주장에 대해 살펴보면, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제7조, 제31조에는 “지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 지방자치단체의 장을 포함한다)이 입찰 참가자격을 제한하려는 경우에는 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제6조제2항에는 법 제7조제1항에서 대통령령으로 정하는 전문기관이란 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공기업과 준정부기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공사와 지방공단 등을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제92조제1항에는 “제6호(정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행을 하지 아니하거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자)에 해당하는 자의 경우에는 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니하고 입찰 참가자격을 제한할 수 있다”고 규정하고 있다. 또한, 「공공기관의 운영에 관한 법률」제39조에는 “공기업ㆍ준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람ㆍ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다”고 규정하고 있고, 지방공기업법 제49조에 따라 설립된 피청구인은 계약의 기준 및 절차, 입찰참가자격의 제한 등에 관하여 필요한 사항은 지방공기업법 제64조의2, 같은 법 시행령 제57조의4에 따라 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」시행령 제6조, 제92조 등을 준용하도록 규정하고 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. (다) 청구인이 계약 이행을 위해 준비하는 과정에서 여러 가지 노력한 점과 이 사건 처분으로 향후 2년간 불이익을 받게 되는 점 등을 감안하더라도 피청구인과의 계약이행이 전혀 불가능한 것은 아니라는 점에서 청구인이 피청구인과 계약체결 후 계약을 이행하지 않은 책임이 가볍다고 할 수 없으며, 이 사건 위반은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조에 근거하여 5개월 이상 7개월 미만에 해당하나, 피청구인은 최저 기준인 5개월로 하였으며, 청구인이 계약보증금을 자진납부한 점을 추가로 참작하여 1개월 감경하여 처분한 것으로, 피청구인의 이 사건 처분에 있어 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이며, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 행심 2014-161

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[ 참조조문 ]

지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률시행령 제6조

지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률 제7조 제31조

지방공기업법 제49조 제64조

공공기관의운영에관한법률 제39조

철도안전법

지방공기업법시행령 제57조 제92조

[ 사건명 태그]