국민권익위원회 행심 2014-147, 2014. 5. 26., 기각

【재결요지】 청구인은 2007. 11. 7. 피청구인으로부터 주택건설사업계획 승인을 받은 후 6년 정도가 경과되었음에도 공사 착공을 하지 않은 사실이 인정되며, 이에 따른 피해는 사업부지 내 토지소유자들이 떠안게 되어 토지소유자들은 신ㆍ개축을 시도하여도 피청구인으로부터 건축허가를 받을 수 없는 등 토지소유자들의 불편함은 상당한 정도를 넘었다고 판단되며, 아울러 청구인은 2012. 1. 20. ‘영업정지기간 내 등록기준 미보완’ 사유로 ○○시장으로부터 주택건설사업자 등록이 말소된 후 현재까지 등록을 하고 있지 않는 점, 사업부지에 대한 청구인 소유권 취득 현황이 얼마 되지 않는 점, 청구인 사업장 소재지에 직원들이 상주하고 있지 않는 점, 2007. 11. 7. 주택건설사업계획 승인을 받은 후 공사 착공을 위하여 실질적으로 노력한 부분이 없어 보이는 점 등에 비추어 볼 때 청구인이 주택건설사업을 수행할 여력이 없어 보이고 향후 그 추진 시기도 가늠할 수 없음에 따라 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 있어 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이며, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 청구인에 대하여 2014. 3. 3.자로 한 주택건설사업계획승인 취소 처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 가. 청구인은 2007. 11. 7. 대구 ○○군 ○○읍 ○○리 692-6번지 외 86필지 상에 『○○ ○○리 아파트 신축공사』의 주택건설사업계획 승인을 받은 후, 주택경기 침체의 사유로 총 4회에 걸쳐 공사착공 연기신청을 하여 피청구인으로부터 2013. 11. 6.까지 연장 처분을 받았다. 나. 청구인은 2013. 11. 1. ‘일부필지 소유권 분쟁 소송중��인 사유로 5차 공사착공 연기신청을 하였으나 피청구인은 제3자가 제기한 채무부존재 확인소송에 불과하다는 사유로 불승인하였고, 이후 피청구인은 청구인이 연장 기한 내 공사를 착수하지 않자 청구인에게 공사 착수 독려 후 2014. 3. 3. 주택법 제16조(사업계획의 승인)에 근거하여 주택건설사업계획승인 취소 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다.)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2013. 10.말경 ‘주택건설 경기침체로 해당지역의 미분양 우려가 있어 시장 환경이 다소 회복될 때까지 부득이 착공연기를 신청한다.’는 사유로 착공연기신청서를 피청구인에게 제출하려 하였으나 피청구인은 해당지역의 주택경기가 이미 활성화 되었다고 판단, 내부방침에 의거 연기사유가 되지 않는다고 하였다. 나. 청구인은 2013. 11. 1. ‘당해사업부지의 일부 필지에 대한 소유권분쟁으로 인하여(소송절차가 진행중)’라는 사유로 착공연기신청서를 제출하였으나 피청구인은 제3자의 채무부존재 확인과 관련한 분쟁이라는 사유로 착공연기 불가함을 통보하여 왔다. 그러나 소송당사자(원고:성○○)는 당해사업대지 소유자이며 청구인의 주택건설사업에 대지를 사용 승인한 자로 제3자가 아니므로 청구인의 연기사유는 주택법 시행령 제18조제2호에 해당되지 않는다고 볼 수 없을 것이다. 다. 청구인은 2013. 11. 5.경 피청구인에게 같은 해 10월 말경 접수코자한 연기사유로 착수연기신청 접수를 요청하였으나 연기사유가 되지 않는다면서 이를 묵인하고 접수하여 주지 않았으며, 몇 차례의 착공 독려에도 착공이 되지 않으면 주택건설사업계획승인을 취소하며 이때 청문 등 절차를 거쳐야하니 제3자의 소송이 아닌 당해 사업시행지에 대한 소유권 분쟁(소송절차가 진행 중인 경우에 한한다)의 소를 제기하여 그에 대한 소장을 참고서면으로 제출하면 그 소송이 종료될 때까지 착공연기가 가능할 것으로 본다며 그에 대한 조치를 취하라고 하였다. 라. 피청구인은 2013. 11. 13. 주택건설사업 착수 독려 서류를 (주)건축사사무소○○건축(이하 “참가신청인”이라 한다.)에 Fax로 송부하여 청구인은 피청구인 사무실을 방문하여 기한을 좀 더 연장해줄 것을 요청하니 착공 독려공문을 한 번 더 보낸다고 하면서 그 공문에 기재된 기일까지 공사를 착수하라 하였으며, 승인 취소까지는 2～3개월 정도가 더 걸리니 기한 내 공사착수를 하거나 최종적으로 이에 응하지 않을 경우 취소에 따른 청문회 실시 때 참고서류(소송 등)가 있다면 이를 반영하여 공사착수기간을 연장할 수 있다고 하였다. 마. 청구인은 시공사를 물색하여 (주)○○ 대표 조○○로부터 2014. 2. 7. 시공참여의향서를 징구하였고, ○○사와 사업권 매도ㆍ매수를 위하여 협의를 하여 M.O.U 체결을 위한 준비 중에 있었으며, 청문 시 서면으로 제출하기 위하여 기 소송중인 성○○의 소송에 소유권분쟁의 소로 볼 수 있는지, 당해 사업시행지에 대한 소유권(경매등으로 소유권이 변경된 대지)에 대한 소송제기 가능여부에 대하여 관계인과도 협의 중에 있었다. 바. 그러나 2014. 3. 3. 이 사건 처분에 대해 참가신청인으로부터 연락을 받고 같은 달 7. ‘주택건설사업계획승인 취소와 관련 이의 제기의 건’으로 취소에 대한 부당함을 ○○1동우체국장의 내용증명으로 피청구인에게 발송하였으나 이에 대해 피청구인으로부터 연락을 받은 적이 없으며, 청구인 및 건축물설계업체는 피청구인으로부터 승인취소를 하겠다는 내용의 안내공문과 이에 따른 관련 문서를 피청구인으로부터 받은 적이 없다. 사. 당해사업부지는 도시관리계획(지구단위계획)결정이 되어 있어 제3취득자인 민원인은 대지사용에 대한 권리 제한을 받는다는 것을 알고 경매에 참가하였을 것인 바, 피청구인은 1인의 민원인을 도와서 민원을 해결하기 위하여 이 사건 처분을 하여 당해사업대지 86필지 소유자 28명과 참가신청인을 비롯한 여러 관계인에게 피해가 발생된다는 것을 묵과하였다. 아. 주택건설경기의 회복으로 이제 시공사나 사업을 시행하고자 하는 자가 나타났는데 이 사건 처분은 피청구인이 일방적인 행위로 청구인 및 참가신청인은 이를 수용할 수 없으며, 인허가 취소의 경우 행정절차법 및 주택법 제93조에 의하여 청문을 하여야 하는데 피청구인은 이를 시행하지 아니하고 이 사건 처분을 한 것은 위법 부당한 것이므로 이 사건 처분을 취소하여 사업을 시행할 수 있도록 간곡히 호소하는 바이다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 주택경기 침체를 사유로 2009. 11. 4. 착공연기신청을 하여 피청구인은 2010. 11. 7.까지 공사착수를 연장 승인하였고, 그 후에도 3회에 걸쳐 동일한 사유로 착공연기신청을 하여 피청구인으로부터 2013. 11. 6.까지 공사착수 연장처분을 받아왔다. 나. 공사 착수를 전혀 하지 않고 있던 청구인은 2013. 10.경 또다시 주택경기 침체라는 사유로 착공연기처분을 받을 수 있는 지 타진하여 옴에 따라 피청구인은 검토한 결과, 대구지역 내 지난 1년간 미분양 주택이 급감하고 대부분의 주택 분양이 1차 분양 절차에서 마감되는 등 당시 주택건설경기가 활성화 되어 있음을 확인하게 되어 착공연기처분을 받을 수 없음을 피력한 다음 2013. 10. 28. 주택건설사업 관련 통보를 통해 청구인에게 기한 내 착공을 독려하였다. 다. 이에 청구인은 2013. 11. 1. 이 사건 사업부지 중 일부 필지에 대한 소유권 분쟁소송이 진행 중이라는 사유로 재차 착공연기신청을 하였지만, 피청구인은 제3자가 제기한 채무부존재 확인소송에 불과하고 이는 주택법 시행령 제18조제2호의 연기사유에 해당되지 않아 청구인에게 착수기간 연기 불가 통보를 하였다. 라. 한편, 청구인은 ‘영업정지기간 내 등록기준 미보완’ 사유로 2012. 1. 20. 대구시로부터 ‘주택건설사업자 등록말소’처분을 받은 상태였고, 이 사건 사업부지 내 개별 토지소유자는 건축물 노후로 인해 신ㆍ개축 등을 하고자 하여도 청구인에 대한 주택건설사업 승인 및 제1종지구단위계획으로 건축허가를 받을 수 없자 피청구인에게 지속적으로 민원을 제기하고 있는 상태였으며, 청구인에 대한 사업계획승인 후 6년 정도가 경과 되었음에도 사업부지중 소유권 취득 현황은 전체 사업부지 대비 0.9%에 불과한 점 등을 감안할 때 청구인의 사업추진의 의지 및 가능성은 매우 적은 상태였다. 마. 피청구인은 2013. 11. 13. 청구인에게 같은 해 12. 20.까지 착수하지 않을 경우 승인취소 등을 할 수 있다는 내용의 ‘주택건설사업 착수 독려 공문’을 대구 ○○구 ○○동 1897-4번지 1층(이하 “청구인의 주소지”라 한다)로 등기 발송하였으나 반송되었고, 2014. 1. 9 승인일로부터 3년 이내 미착공 사유로 주택건설사업계획승인 취소를 위한 ‘처분사전통지서(청문실시통지)’를 청구인의 주소지로 발송하였으나 이 또한 반송되어, 피청구인은 종합민원과 및 대한주택건설협회 ○○시회에 청구인 및 청구인의 대표자인 김○○에 대한 주소지에 관하여 조회 후 같은 달 23. 청문사전통지서(청문실시통지)를 재발송 하였으나 다시 반송되어 피청구인은 같은 해 2. 5. 행정절차법 제14조제4항에 따라 행정처분 사전통지 공시송달 공고를 하였다. 바. 그러나 청구인은 2014. 2. 20. 14:00 청문일에 출석하지 않았고, 이에 피청구인은 같은 해 3. 3. 이 사건 처분을 하였으며, 같은 해 3. 10. 주택건설사업계획승인 취소 고시 및 같은 해 4. 10. 주택건설사업계획승인 취소에 따른 도시관리계획 결정(변경) 및 지형도면 등 고시를 하였다. 사. 이상과 같이 피청구인은 주택법 제16조 규정에 의거 승인받은 날로부터 3년 이내 공사 미착수 사유로 이 사건 처분을 하였고, 그에 앞서 주택법 제93조 및 행정절차법 제14조, 제21조 규정에 의거 행정절차를 이행하였으므로 이 사건 처분은 적법한 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 ㆍ주택법 제13조, 제16조, 제93조 ㆍ주택법 시행령 제14조, 제15조 ㆍ주택법 시행규칙 제9조 ㆍ행정절차법 제14조, 제21조, 제22조, 제23조, 제24조, 제26조, 제28조, 제35조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 문서와 제반 관련 자료에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 2006. 12. 19. ○○군 ○○읍 ○○리 692-6번지 외 86필지 상에 「○○ ○○리 아파트 신축공사」의 주택건설사업계획 승인 신청을 하여, 피청구인은 2007. 11. 7. 사업 승인 및 주택건설사업계획(○○ ○○리 아파트) 승인고시를 하였고, 같은 해 12. 31. 도시관리계획 지형도면 승인고시를 하였다. (나) 청구인은 2009. 11. 4. ‘주택경기 침체’ 사유로 피청구인에게 공사착공 연기신청을 하여 피청구인으로부터 2010. 11. 7.까지 연장승인을 받았고, 그 이후에도 동일한 사유로 3회에 걸쳐 피청구인에게 공사착공 연기신청을 하여 2013. 11. 6.까지 연장승인을 받았다. (다) 한편, 청구인은 2012. 1. 20. ‘영업정지 기간내 등록기준미보완’ 사유로 ○○시로부터 주택건설사업자 등록말소 처분을 받았다. (라) 피청구인은 2013. 10. 28. 청구인에게 같은 해 11. 6.까지 공사 착수 및 미 착수시 주택건설사업계획승인이 취소됨을 통보하였다. (마) 청구인은 2013. 10.말경 ‘주택경기 침체’ 사유로 피청구인에게 공사착공 연기신청을 하려 하였으나 주택건설 경기가 활성화 되었다는 이유로 받아들여지지 않았다. (바) 이에 청구인은 ‘일부필지 소유권 분쟁 소송중��인 사유로 피청구인에게 제5차 공사착공 연기신청을 하였으나, 피청구인은 2013. 11. 1. “일부 필지에 대한 분쟁은 제3자의 채무 부존재 확인과 관련한 분쟁으로써 주택법 제16조에 따른 사업승인권자가 인정하는 정당한 사유에 해당되지 않으며, 사업부지 일부가 경매ㆍ공매 등으로 인하여 소유권을 상실하여 주택법 개정[법률 제11871호(2013. 6. 4)] 내용 중 취소사유에 해당되므로 부득이한 착수지연으로 볼 수 없다.”는 통보를 하였다. (사) 피청구인은 2013. 11. 13. 청구인에게 “주택건설사업계획승인의 착수기한이 만료되었으니 2013. 12. 20.까지 착수하여 주기 바란다.”는 착수독려 통보를 하였다. (아) 피청구인은 청구인이 기한 내 공사착공을 하지 않음에 따라 2014. 1. 9. 주택건설사업승인 취소처분을 하기 위하여 청구인에게 처분사전통지서(청문실시통지)를 발부하였으나 반송되었고, 이에 대한주택건설협회 ○○시회 및 피청구인 종합민원과에 청구인 및 청구인 대표자 소재지를 파악 협조 요청하였으나 당초 청구인 소재지와 동일하여 재차 청문실시 통지 하였으나 반송되었다. (자) 피청구인은 2014. 2. 5. 행정절차법 제14조제4항 규정에 따라 ‘행정처분 사전통지 공시송달 공고’를 하였다. (차) 청구인은 2014. 2. 20. 14:00 실시되는 청문에 참석하지 않았고, 피청구인은 2014. 3. 3. 주택법 제16조(사업계획의 승인) 규정에 의거 이 사건 처분을 하였다. (카) 피청구인은 2014. 3. 10. 주택건설사업계획승인 취소 고시를 한 후, 같은 해 4. 10.��주택건설사업계획승인 취소에 따른 도시관리계획(지구단위계획) 결정(변경) 및 지형도면 등 고시’를 하였다. (2) 살피건대, 주택법 제16조 및 제93조에 의하면 「사업계획승인을 받은 사업주체는 승인받은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하고, 승인받은 날부터 3년 이내에 공사를 시작하여야 한다. 다만, 사업계획승인권자는 대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 사업주체의 신청을 받아 그 사유가 없어진 날부터 1년의 범위에서 공사 착수기간을 연장할 수 있다.」고 규정하고, 또한 「사업계획승인권자는 사업주체가 승인받은 날부터 3년 이내에 공사를 시작하지 아니한 경우 그 사업계획의 승인을 취소할 수 있으나, 이때는 청문을 하여야 한다.」고 규정하고 있는바, (가) 청구인과 피청구인이 제출한 자료를 종합하여 볼 때, 청구인은 2007. 11. 7. 피청구인으로부터 주택건설사업계획 승인을 받은 후 6년 정도가 경과되었음에도 공사 착공을 하지 않은 사실이 인정되며, 이에 따른 피해는 사업부지 내 토지소유자들이 떠안게 되어 토지소유자들은 신ㆍ개축을 시도하여도 피청구인으로부터 건축허가를 받을 수 없는 등 토지소유자들의 불편함은 상당한 정도를 넘었다고 판단되며, (나) 또한, 청구인 및 대표이사의 소재지는 대구 ○○구 ○○로 232(○○동)로 되어 있으나 직원 등이 상주하지 않음에 따라 피청구인이 송부한 청문 등 관련 공문들이 반송되어 피청구인은 행정절차법 제14조제4항 규정에 따라 ‘행정처분(승인취소) 사전통지 공시송달 공고’라는 행정절차를 거칠 수밖에 없었는바 이에 대한 명백한 절차적 위법은 없다 할 것이며, (다) 아울러 청구인은 2012. 1. 20. ‘영업정지기간 내 등록기준 미보완’ 사유로 ○○시장으로부터 주택건설사업자 등록이 말소된 후 현재까지 등록을 하고 있지 않는 점, 사업부지에 대한 청구인 소유권 취득 현황이 얼마 되지 않는 점, 청구인 사업장 소재지에 직원들이 상주하고 있지 않는 점, 2007. 11. 7. 주택건설사업계획 승인을 받은 후 공사 착공을 위하여 실질적으로 노력한 부분이 없어 보이는 점 등에 비추어 볼 때 청구인이 주택건설사업을 수행할 여력이 없어 보이고 향후 그 추진 시기도 가늠할 수 없음에 따라 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 있어 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이며, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 행심 2014-147

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[ 참조조문 ]

주택법 제16조 제93조

주택법시행령 제18조

행정절차법 제14조

[ 사건명 태그]

주택건설사업계획승인취소처분취소심판청구

[ 참조조문 태그 ]

주택법 제16조 주택법시행령 제18조 주택법 제93조 행정절차법 제14조

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