국민권익위원회 행심 2011-60, 2011. 10. 24., 기각

【재결요지】 이 사건 상가의 조성 및 분양의 사업주체는 공기업인 ◌◌광역시도시공사이므로 당연히「정보공개법」을 적용받는 것이나, 피청구인은 공익적 성격과 민간 기업적 성격을 동시에 갖는 것으로 이 사건 상가의 분양사업은 사기업의 특성이 강한 것으로 인정되는 점, 특히 분양이 진행 중인 상황에서 조성원가 공개 시 기 분양자간 갈등은 물론 입주자의 이익을 해할 우려가 있는 점, 현재 피청구인은 상가 분양 및 활성화를 위하여 노력을 하고 있는 점 등을 고려하면 부당한 사업활동으로 볼 수 없는 점, 판매시설인 상가에 대한 조성원가 공개의 법적근거 및 사례를 전혀 찾아볼 수 없는 점 등을 종합하면 이 사건 상가 및 물류센터 조성원가는 피청구인의 경영ㆍ영업상의 비밀에 해당되고, 공개될 경우 피청구인의 정당한 이익을 해칠 우려가 있다고 인정되므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2011. 7. 25. 청구인에게 한 정보공개거부처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 2011. 7. 18. 피청구인에게 ◌◌◌◌디플렉스 상가 및 물류센터 조성원가(이하 ‘이 사건 정보공개’라고 한다)를 정보공개 청구하자 피청구인은 2011. 7. 25. 경영ㆍ영업상의 비밀에 관한 사항으로 비공개 결정통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 지위에 대하여 청구인은 ◌◌ ◌구 ◌◌동 285-3에 소재한 ◌◌◌◌디플렉스상가(이하 ‘이 사건 상가’라고 한다)의 구분소유자들로 구성된 운영위원회로서 이 사건 상가의 운영 및 관리를 목적으로 설립된 단체이다. 나. 피청구인은 2009. 4월경 ① ‘이 사건 상가 분양률이 70%가 넘어 대부분 분양이 완료되었다’, ② ‘◌◌◌◌시가 100% 출자하여 설립한 피청구인이 이 사건 상가의 준공 이후 홍보 및 관리에 대한 책임을 부담하겠다’, ③ ‘안정성이 높은 공구상가 임대수입, 시세차익 동시 가능‘, ④ ’업무 효율을 높이는 첨단시설을 갖춘 상가‘ 등의 내용이 실린 신문기사를 인용하여 광고 또는 홍보를 하였으나, 당시 실제 분양률은 20%에 불과하였고 2011. 8. 현재의 분양률도 53% 정도에 불과하며 홍보활동을 제대로 이행하지 않아 이 사건 상가는 활성화되지 못하고 있어 이 사건 구분소유자들은 분양받은 상가를 제3자에게 헐값에 임대하거나 손해를 감수하며 영업을 하고 있는 중이며 피청구인은 당초 이 사건 상가를 분양하면서 이 사건 상가를 “편의를 높이는 최신 에스컬레이터”, “업무효율을 높이는 첨단시설”로 시공하겠다고 광고하였으나, 저급 자재로 쉽게 파손되고 얼룩이 지워지지 않는 벽돌보도블럭, 실내바닥타일, 조립식 판넬로 시공되어 단열이 안 되는 실내 칸막이벽 등 인테리어에 최저급 마감재를 사용하였고, 주차관리시스템이 없으며, 통로에 설치되어 있어 에어컨 실외기로 인해 민원이 발생하고 있고, 유사한 규모의 ◌◌파이브와 비교하였을 때 구분소유자들을 위한 지원시설이 거의 전무하다. 다. 이 사건 상가의 1㎡당 분양가격은 107만 원 내지 439만 원인 반면 이 사건 상가와 비교할 수 없이 고급스럽게 시공된 ◌◌파이브(◌◌ ◌◌구)는 1㎡당 분양가격이 127만 원 내지 223만 원으로 이 사건 상가는 ◌◌파이브에 비해 대지지분의 가격이 상당히 낮고 위에서 언급한 이 사건 상가의 불량시공으로 실제 가치에 비해 지나치게 높은 분양가격을 책정하여 엄청난 폭리를 취하였음을 확인할 수 있고 이로 인해 분양 이후 3년이 지났음에도 이 사건 상가는 분양이 제대로 이루어지지 않아 쇼핑시설로 활성화되지 못하고 있는 상황에서 청구인은 피청구인에게 이 사건 상가를 비싸게 분양한 만큼, 당초의 분양 광고대로 그에 걸맞게 이 사건 상가를 활성화 할 수 있는 방안(홍보활동, 이 사건 상가의 종합적인 관리, 하자 보수 등)을 마련해 줄 것을 요구하였으나, 피청구인은 위와 같은 요구를 전혀 이행하지 않아 이에 청구인은 이 사건 상가 분양가격 책정이 적정한 것인지를 밝히기 위해 피청구인에게 조성원가 공개를 청구하였으나, 피청구인은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조의 ‘경영ㆍ영업상의 비밀에 관한 사항’에 해당하므로 공개할 수 없다며 이 사건 처분하였다. 라. 정보공개법은 공공단체의 공개의무에 대해 원칙적으로 이 사건 정보를 공개하여야 하지만, ① 이 사건 정보가 피청구인의 경영ㆍ영업상의 비밀에 관한 사항이고, 동시에 ② 피청구인의 정당한 이익에 현저히 해할 우려가 있을 경우에 한 해 비공개 할 수 있을 것이어서 - ‘현저히 해할 우려’란 해당 정보가 공개됨으로 인해 공공단체의 정당한 이익이 객관적으로 현저하게 해할 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미하는 것으로 ① ‘정보를 공개하지 않아서 보호되는 공공단체의 이익’과 ② ‘공개에 의하여 보호되는 국민의 알 권리의 보장과 해당 공공단체의 정책에 대한 국민의 참여’를 비교형량하여 신중하게 판단하여야 하며(대법원 2003. 8.22. 선고 2002두12946 판결 참조) 공공기관은 자신이 보유ㆍ관리하는 정보를 공개하는 것이 원칙이고, 정보공개의 예외로서 비공개사유에 해당하는지 여부는 이를 엄격하게 해석할 필요가 있다(대법원 2007. 6. 1. 선고 2006두20587 판결 참조) - 피청구인은 시민복리 증진과 지역사회발전에 기여할 목적으로 「지방공기업법」제49조에 따라 설립된 공기업으로서 일반 사기업과는 달리 특수한 지위와 권한을 부여받고 있는바, 피청구인이 가지고 있는 정보와 일반 사기업이 가지고 있는 정보에 대한 취급은 달라질 수밖에 없는 것으로 그 구분소유자들의 알 권리를 보장하기 위해서라도 이 사건 정보를 공개할 필요성이 크다 할 것이다. - 피청구인은 임대관리사업, 복합환승센터사업, 관광개발사업, 보금자리주택조성사업 및 주택건설사업 등을 시행하고 있는바 이 사건 상가분양사업은 피청구인이 추진하고 있는 다수의 사업 중의 극히 일부에 해당하는 이 사건 상가 분양사업에 대한 조성원가를 공개한다고 하여 이 사건 분양사업과 전혀 관련이 없는 나머지 사업들을 영위하는데 치명적인 타격을 입는다거나, 그로 인해 재정이 악화되는 것이 아니며 분양 시작시점부터 3년이 넘는 현재 이 사건 상가의 분양률은 53% 정도에 불과한 이유는 시설수준에 비해 턱없이 높은 분양가격 때문으로 분양가격 현실화를 위해서 이 사건 정보가 공개 되어야하고 그러한 것이 분양업무 정상화에 기여할 것이 분명하고 이 사건 정보와 가장 직접적인 이해관계가 있는 이 사건 구분소유자들의 알 권리가 충족되고, 이 사건 상가에 관한 정책에 적극적으로 참여할 수 있으며, 이러한 과정은 피청구인이 설립된 목적, 즉, 시민복리증진과 지역사회발전의 달성에 이바지하는 것이다. 마. 대법원도 최근 한국토지주택공사가 주택개발에 소요된 조성원가를 공개할 의무 여부에 대하여『피고는 토지의 취득ㆍ개발ㆍ비축ㆍ공급, 도시의 개발ㆍ정비, 주택의 건설ㆍ공급ㆍ관리업무를 수행하여 국민주거생활의 향상 및 국토의 효율적인 이용을 도모하여 국민경제의 발전을 이바지하게 함을 목적으로 한국토지주택공사법에 의하여 설립된 법인으로서 그와 같은 목적의 수행을 위하여 일반 사기업과는 다른 특수한 지위와 권한을 가지고 있는 점, 피고가 이미 분양이 종료된 ◌◌시 ◌◌구 ◌◌동 소재 ◌◌ ◌◌ 2지구 ◌◌◌◌ 아파트 단지의 분양원가 산출내역과 관련된 자료를 공개한다고 하여 사업을 영위하는데 있어 치명적인 타격을 입는다거나 재정악화로 인하여 국민임대주택건설, 보금자리주택건설사업과 같은 각종 공익사업을 추진하는 것이 곤란해진다고 단정할 수 없는 점, 피고가 위 정보를 공개함으로써 위 아파트의 분양원가 산출내역을 알 수 있게 되어 수분양자들의 알 권리를 충족시키고, 나아가 공공기관의 주택정책에 대한 국민의 참여와 그 운영의 투명성을 확보할 수 있는 계기가 될 수 있는 점 등 여러사정을 감안하여 보면, 위 정보를 공개함으로 인하여 피고의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 볼 수 없다』고 판시하였으므로(대법원 2011. 7. 28. 선고 2011두4602판결) 피청구인의 정당한 이익을 현저히 침해할 우려가 없는 이상, 피청구인은 이 사건 정보를 공개할 의무가 있다. 바. 정보공개법 제9조 제1항 제7호는 공공기관의 정보가 경영ㆍ영업상의 비밀에 관한 것이어서 그 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 하더라도, 해당 정보가 “위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보”에 해당된다면, 해당 정보를 공개하여야 한다고 규정하고 있고, 피청구인은 그 설립목적 및 관련법령에 따라 일반 사기업과 다른 지위와 권한을 가지고 있으므로, 피청구인이 추진하는 사업은 공익적인 성격을 가질 수밖에 없으며 공익적 성격을 띤 사업을 추진하는 피청구인이 이 사건 상가를 동종의 복합상가시설에 비해 열악한 환경으로 조성하였음에도 불구하고, 과장광고 또는 허위광고를 통해 엄청난 폭리를 취하였다는 것은 분명 기업에게 허용될 수 없는 ‘부당한 사업활동’에 해당하므로 피청구인이 이 사건 상가에 소요된 조성원가를 공개하도록 하여, 향후 이 사건 상가를 분양받으려고 하는 사람들이 그 정확한 정보를 파악하여 분양 여부에 대해 결정하도록 할 필요성은 더욱 크다 할 것이므로 이 사건 정보는 향후 수분양자가 될 자들의 재산을 보호하기 위해 필요한 것이므로 비공개사유에 대한 예외 즉, “부당한 사업활동으로부터 국민의 재산을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보”에 해당하므로 이 사건 정보는 정보공개법 제9조 제1항에서 열거하고 있는 비공개사유에 해당되지 않으므로 이 사건 정보공개 거부처분은 위법ㆍ부당하므로 마땅히 취소되어야 한다. - 보 충 서 면(1차) - 가. 피청구인은 청구인에게 ‘◌◌디플렉스 운영위원회’의 어감이 좋지 않다며 이를 변경할 것을 요청하였고, 이에 청구인은 2011. 4. 14.자 정기총회를 통해 그 명칭을 ‘◌◌디플렉스 상가번영회’로 변경하였고 관리규약의 명칭도 ‘상가번영회 회칙’으로 변경하였으나, 아직 세무서 등 관할관청에 신고하는 절차 등을 거치지 않아 기존 명칭을 그대로 사용하고 있을 뿐이고, 그 후 피청구인도 청구인의 명칭을 ‘상가번영회’라고 하고 있다. - 보 충 서 면(2차) - 가. 청구인의 대표자가 사임하였다고 하더라도, 이 사건 행정심판이 제기된 날은 2011. 9. 2.이고, 피청구인이 임의로 작성한 공문(을 제5호증의 2)의 일자는 그로부터 20일이 지난 2011. 9. 23.에 작성된 것이므로, 이 사건 행정심판 제기 당시에는 청구인의 대표자는 적법한 대표권을 가지고 있었음에도 피청구인은 기본적인 사실관계조차 확인하지 않고, 위와 같이 모순되는 주장을 하고 있는 것이고, 만일 청구인의 대표자가 사후에 변경되었다면 청구인이 그에 따라 보정을 하면 되는 것이므로 이 사건 행정심판이 각하될 이유는 전혀 없다. 나. 피청구인의 이 사건 처분이 적법하기 위해서는 이 사건 정보가 공개 거부사유에 해당하여야 하는데, 피청구인은 이에 대해 아무런 설명을 하지 않고 있으며, 이 사건 정보가 경영ㆍ영업상의 비밀에 관한 것인지 또한 정당한 이익에 현저히 해할 우려가 있는지 여부에 대해서 전혀 다투지 않고 있으므로 피청구인은 이 사건 정보가 정보공개 거부사유에 해당하지 않는다는 점을 스스로 인정하고 있는 것이다. 다. 피청구인은 대법원 2011. 7. 28. 선고 2011두4602 판결이 이 사건 상가의 경우와 전혀 무관한 판결이라 주장하나, 피청구인이 시민복리증진과 지역사회발전에 기여할 목적으로 설립된 공기업이므로 사기업과 다른 특수한 지위에 있음은 재론할 필요성이 없으며, 이 사건 정보를 공개한다고 하여 피청구인이 사업을 영위하는데 치명적인 타격을 입을 고도의 개연성은 전혀 없고 수분양자들의 알 권리가 충족됨은 당연하다 할 것이며 분양대금을 터무니없게 높이 책정하여 울산시민들의 소중한 재산으로부터 부당한 이익을 얻지 못할 것이 분명하므로 이 사건 정보를 공개함으로써 피청구인의 정책이 보다 건전해 질 것임은 분명하므로 위 대법원 판결에서 언급하고 있는 정보공개사유의 모든 요건을 충족하고 있다. 라. 한편, 위 대법원 판결이 분양이 진행되고 있는 이 사건 상가의 경우에는 적용될 수 없다고 주장할 수도 있을 것이나, 이 사건 상가의 분양은 2008년 부터 시작되어 벌써 3년이 지났고, 피청구인이 고분양가를 유지하는 이상 이 사건 상가에 대한 분양이 언제 종결될 것인지 전혀 가늠할 수 없으므로 피청구인의 주장은 부당하고, ‘상가’에는 적용될 수 없으므로 이 사건 정보에는 위 대법원 판결이 원용될 수 없다는 피청구인의 주장 또한 정보공개의무에 대한 진정한 의미가 무엇인지 전혀 이해하지 못하고 있다. 마. 이상과 같이 이 사건 정보를 공개하지 않을 사유가 전혀 없음에도 피청구인이 특별한 이유도 없이 정보를 공개할 의무가 없다고 극구 주장하는 것은 이 사건 정보를 공개할 경우 피청구인이 턱 없이 높은 분양가를 책정하여 부당한 이익을 취하였다는 점이 밝혀져 ◌◌시민으로부터 질타를 받을 것이 분명하기 때문이다. 또한 피청구인은 이 사건 상가의 구분소유자 지위밖에 없음에도 불구하고 이 사건 상가와 관련하여 청구인의 업무를 조직적으로 방해하고 있는 것으로 만일 업무를 대신할 대표자가 없다면 새로 총회를 열어 그 대표자를 선임하면 되고, 그 전까지는 직무대행자가 그러한 권한을 대행하면 그만인 것이지, 공기업이 나서서 관리단 업무를 대신할 이유는 전혀 없으므로 피청구인은 이 사건 정보를 공개할 의무가 있으며 이 사건 정보를 공개하여 피청구인으로 하여금 그 설립목적에 부합하고 정당한 영업을 수행하도록 할 현실적인 필요성이 있다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 사건 상가의 불량시공으로 분양이 제대로 이루어지지 않아 쇼핑시설로 활성화되지 못함을 이 사건 정보공개청구의 사유로 삼고 있으나, 이는 타당하지 않으며 이 사건 상가 분양률이 낮은 이유로 최저급 마감자재를 사용한 것과 턱없이 높은 분양가격 책정이 원인이라고 하나, 리먼브러더스 사태 이후 전 세계적인 경제침체와 부동산 가격하락 및 투자메리트 상실이 원인으로 인과관계에 대한 입증 없는 비약적 주장이고, 최저급 마감자재를 사용하여 파손으로 인한 문제가 있다면 이는 하자의 문제로서 정당하게 하자청구 등을 통해 해결해야 할 부분이고 필요하다면 민사상 하자보상 소송으로 해결하여야 하며 벽돌보도블럭과 실내바닥타일의 경우 중정 캐노피 설치 및 유지관리상 청소 등으로 충분히 해결 가능한 사안으로서, 현재 유지 관리되고 있고, 에어컨 실외기 집단설치 문제는 소음이 법정기준치를 초과하지 않고 에너지 효율성 및 상가 입점자 선택권을 고려하여 상가 개별적으로 시공된 부분이며, 화장실 마포 걸레 문제는 추경예산 확보 후 시공하기로 협의 완료된 사안으로서 이미 발주되었고, 주차관리시스템은 주차장법상 설치 대상이 아니며 현재의 주차여건(1.6대)과 유지관리 인력 등을 감안하면 추후 여건에 따라 필요시 검토될 사항이고, 천정마감 및 출입문 자동화 시스템 부분은 내부 천정은 공간 활용도를 높이고 입점자가 사용용도에 맞게 인테리어 시설할 부분이며, 현재의 강화 유리문은 상가에 일반적으로 적용되는 사양으로 자동문은 유지관리 측면에서도 비경제적이다. 나. 청구인은 이 사건 정보공개가 피청구인의 사업 분야와 무관하다고 하면서도 피청구인이 추진하고 있는 다수의 사업 중 하나의 속함을 인정하는 모순을 드러내고 있으며, 알 권리 충족을 이유로 들면서 구분소유자들이 이 사건 상가 분양에 대한 피청구인의 경영에 참여하겠다는 주장이나 다름없는 것으로 이는 인정할 수 없으며 청구인은 최근 대법원이 한국토지주택공사가 주택개발에 소요된 조성원가를 공개할 의무가 있는지 문제된 사안에서 이를 인정하였다는 이유로 피청구인도 이 사건 정보를 공개할 의무가 있다고 하고 있으나, - 위 대법원 판결은 주택법 제38조의2가 2010. 3. 개정됨에 따라 그 이전에 문제가 되어 재판까지 받았지만 위 개정 법률의 적용을 받지 못하고 있었던 주택공사가 시공한 서민주택 혹은 주택기금의 지원을 받아 건축되는 공영주택에 대한 판결로써 공개를 인정할 사안에 불과할 뿐이며, 더구나 주택법 제38조의 2에 따른 적용대상은 주택법상 주거환경과 실생활에 밀접한 서민주택의 안정적 공급을 위한 분양가 상한제 적용 주택의 적용을 받는 공동주택에 한정되어 있어 일반 민영 공동주택에 대한 판결이 아니며 상가에 대한 판결은 더더욱 아니므로 일부 한정적, 특별한 사안인 국민주택의 분양 조성원가 공개가 판결로써 일부 인정되었다는 이유로 모든 공익법인의 개발사업과 관련한 모든 정보가 무차별적으로 공개되어야 한다는 청구인의 주장은 근거 없는 비약이다. - 이 사건 대상 부동산은 공동주택이 아닌 판매시설(상가)이며, 판매시설에 대한 조성원가 공개사례는 법에도 없으며, 판례로도 인정된 사례가 전무한 실정이다. 다. 정보공개법 제9조에의 비공개대상정보로서 ‘경영ㆍ영업상의 비밀에 관한 사항’으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 비공개할 수 있으므로 상가에 대한 이익률의 사회적 합의가 없는 상태에서 조성원가 공개 시 또 다른 분쟁 유발과 다른 사업(주택 및 토지 등)의 분양판매에도 악영향을 미칠 가능성이 농후하며 상가의 경우는 입지 및 급변하는 상권의 가치에 따라 거래가격이 결정되는 특성이 있음에도 이런 현실을 무시하고 조성원가를 공개하여 지역 상권 및 건설업체들의 논쟁만 유발하는 등 사회적 파장이 우려됨에도 오로지 공익법인이라는 이유만으로 무조건 공개를 강제하는 것은 실질적 역차별에 해당한다는 점도 고려되어야 하고 이 사건 정보를 공개함으로써 향후 수 분양자가 될 자들의 재산을 보호하기 위한 것이고 피청구인의 부당한 사업 활동으로부터 국민의 재산을 보호하기 위하여 것이라는 일방적인 청구인의 주장에 불과하다. 라. 피청구인은 이 사건 상가를 분양하기 위해 최선의 노력을 다하고 있으나, 불안정한 국제적, 국내적 경제사정 등의 여파로 실제 분양이 완료되지 않고 있으나, 이는 집단적인 상가, 공동주택 분양에 있어 우리나라에서 최근 일반적으로 일어나고 있는 불가피한 현상이다. 그런데 이 사건 상가 1차 분양된 입점상가들의 경우 기존 계약자에게는 중도금 무이자 혜택, 입점 지원금 점포당 5백 만원, 분양 총액 중 45%이자 지원, 환매조건 혜택, 상가입지 우선 선택의 기회가 이미 제공되었으나, 상가분양 활성화를 위해 2차 분양 시 기존 혜택 중 입점 지원금 점포당 5백 만원 지급 조건만 유지하고 중도금 및 잔금 지급 시점을 일정 시점 유예 해 주기로 분양조건을 새로이 변경하였을 뿐이며 이는 요즘의 경제 상황에 비추어 상가 활성화를 위한 자구 노력의 일환이라 할 것이다. - 1차 분양된 기존 계약자들 중 일부 입점자들이 이를 할인분양 운운하면서 사실관계를 왜곡 주장하면서 이에 불만을 품고 악의적인 선전과 피청구인을 압박하고자 이 사건 상가의 조성원가 공개 등의 요구를 하고 나선 것이며 사건 청구의 진정한 배경은 청구인의 대표자 홍◌◌에게 현안 해결 시까지 월 5백만원의 활동비를 지원해 줄 것을 입점자들에게 요구하고 있기도 하다. 마. 청구인을 상가 번영회가 아닌 번영회의 내부 하부조직에 불과한 것으로 보이는 운영위원회 명의로 제기된 이 사건 심판 청구는 적격 없는 자가 청구한 것으로 각하되어야 마땅하다. 이는 청구인이 제출한 갑제1호증 상가번영회 회칙만을 보아도 명백한 사안인 바 상가번영회가 아닌 하부조직인 운영위원회는 회칙에도 그 존립근거가 없는 조직으로서 법적인 독자적 자격이 없다. - 이와 관련하여 부산고법에서는 “오피스텔은 공동주택에 해당하지 아니하므로 오피스텔의 입주자로서 입주민 총회에서 선출된 자들로 구성된 오피스텔 운영위원회에 대하여는 공동주택관리령이 적용될 수 없고, 한편 오피스텔 운영과 관련한 운영회칙은 오피스텔의 구분소유자 내지 입주자가 제정한 것으로서 운영위원회가 독자적으로 제정한 회칙은 없으며, 회칙을 제정 및 개정할 권한도 부여받지 못한 상태이고, 나아가 운영위원회의 회장 및 이사ㆍ감사가 입주민 총회에서 선출되고 있다면 위 운영위원회는 입주민 총회의 하부기관에 불과하며 당사자능력이 인정될 수 없다”라고 판시(부산고법 2003. 5. 1선고 2001나6596 판결)하였다. - 따라서 이 사건에서 회칙을 구비하고 있는 상가번영회가 독자적인 당사자 능력이 있음을 별론으로 하더라도 상위 조직인 상가번영회의 회칙에도 없는 하부조직에 불과함이 명백한 이 사건 청구인 운영위원회는 당사자 능력이 없는 자에 의해 제기된 것으로서 각하되어야 한다. 바. 이 사건 청구는 정보공개법상 공개대상이 되는 정보가 아니며 예외적으로 공개를 허용할 수 있는 사안도 아니다, 또한 이 사건 청구는 피청구인의 존립기반 자체를 위협하는 요청이며 피청구인의 장래 토지개발업무 및 분양업무에 미치는 영향은 지대한 것으로 이 사건 청구를 인용한다면 앞으로 토지개발업무 및 분양업무에 불만을 품은 수분양자들은 피청구인의 영업비밀을 언제든지 확인할 수 있다는 것이 되고, 피청구인이 정당하게 취득한 영업이윤조차도 어떠한 정당한 기준 없이 과다하다고 주장하면서 수분양자 입맛에 따라 재단하게 된다면 피청구인의 도시개발업무는 마비되다시피 할 것이다. - 피청구인의 분양 모집공고 안을 확인하고 입점자들이 심사숙고한 후 각 본인들의 자유로운 의사에 기해 분양신청을 하고 계약한 사안으로 지금에 와서 조성원가 공개를 요구하는 것은 사적자치에 기한 분양계약 체결 행위 자체를 스스로 부인하는 행위이다. - 이 사건 청구인은 적격 없는 자이므로 각하되어야 마땅하고 그렇지 않다고 하더라도 이 사건 청구는 기각되어야 마땅하다. - 보 충 답 변(1차) - 가. 청구인측 대표자가 최근 사임하고 다른 임원들 모두 사임하였으면서도 새로운 대표자 및 임원 구성에는 입주자들이 동의하지 아니하여 모든 관리권을 피청구인에게 다시 넘긴다는 내용의 청구인측 공문을 피청구인이 최근 접수받았다. 나. 이 사건 청구는 청구인 적격 유무를 떠나 대표권을 이미 상실한 자에 의하여 제기되어 유지되고 있는 것으로 더 이상 나아가 살펴볼 이유 없이 각하되어야 할 것이고, 그렇지 않다 하더라도 청구인측은 공문에서 이 사건 심판을 취하하기로 결정하였다는 의사표시까지 하여 왔는바 이 사건 심판 확인의 이익이 없음이 명백하여졌으므로 청구인측이 이 사건 청구를 취하하지 않는다면 소의 이익 없음을 이유로 각하되어야 마땅할 것이다. - 보 충 답 변(2차) - 가. 이 사건 정보공개 시 상대적으로 가격이 비싼 1층 상가활성화에 저해가 될 것이고 1층의 기 분양자들에게 또 다른 민원의 소지를 일으킬 가능성이 있고 향후 분양이 더 어려워질 가능성이 있으며 실제로 청구인이 정보공개청구를 주장한 시점부터 이 사건 상가 분양실적이 더 악화되고 있다. 나. 청구인이 들고 있는 예는 국민주택(아파트)의 경우 판례 및 주택법에 의해 공개가 강제된 사안이었지만 우리 사안과 같이 상가시설에 대한 분양조성원가 공개를 강제하는 규정이나 공개한 예가 없으며, 국민주택의 경우 주거를 목적으로 하는 것이므로 원가 개념이 중요한 부분일 수 있지만 상가의 경우 시장경제 원리에 따라 한 동의 건물 내에서도 각 층별 분양가에 현저한 차이가 상존하는 특수성이 있는 것이 현실이다. 다. 예를 들어 1층과 3층은 조성원가는 같을 수 있으나 1층이냐, 3층이냐에 따라 접근성, 선호도, 도로 근접성, 업종의 특성 등 여러 가지 사정에 따라 조성원가와는 무관하게 분양가가 형성되고 공급되는 것으로 실제로 1층과 3층은 조성원가는 같으나, 두 배 이상 차이가 나고 1층도 접근성과 위치에 따라 가격차가 나게 분양되고 있다. 라. 또한, 공급자가 공급 원가를 밝히고 그에 이윤을 부가한 부분까지 밝혀 계약에 나아갈 의무는 없는 것으로 조성원가 공개는 사적자치 원칙에도 반한다. 마. 이 사건 상가 정보공개로 인항 각종 개발사업수행자인 피청구인에게는 나쁜 전례가 되어 향후 피청구인의 다른 사업수행과 관련하여 공개 요청 시 이를 거부할 명분이 없어지며 다른 사업 수행 및 경영상 어려움이 가중될 우려가 있다. 피청구인은 토지 등 개발사업을 수행하여 시민들에 대한 일반분양을 하는 기업적 성격을 강하게 띠고 있는 법인으로서 조성원가 공개는 피청구인의 영업상 가장 중요한 비밀이라 할 것이므로 이는 정보공개법상 정보공개를 거부할 정당한 사안에 해당한다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 ○「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제1조, 제2조, 제3조, 제9조 ○「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」제24조, 제25조, 제38조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보충서면(답변서) 등 각종 증거 서류와 청구인이 2011. 10. 24. 행정심판위원회 구술심리에 출석하여 한 진술 등을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은「지방공기업법」에 의거 설립된 기업으로 민간경제를 위축시키거나 공정하고 자유로운 경제 질서를 해치거나 환경을 훼손하지 아니하도록 노력하여야 하는 경영원칙을 바탕으로 하고 있는 공기업이다. (나) 이 사건 상가는 ◌◌◌◌시 ◌구 ◌◌동 285-2번지 상에 지하1층, 지상3층의 건축규모로 산업용품 전문상가(1층 : 공구용품, 2층 : 전기전자 컴퓨터, 3층 : 산업용품 및 업무시설)로 총 점포 수 496개를 조성하여 2008년부터 현재까지 분양 중에 있다. (다) 청구인은 2011. 7. 18. 피청구인에게 ◌◌◌◌디플렉스 상가 및 물류센터 조성원가를 정보공개 청구하자, 피청구인은 2011. 7. 25. 경영ㆍ영업상의 비밀에 관한 사항으로 비공개 결정으로 통지하였고, 청구인은 이에 불복하여 2011. 9. 5. 행정심판을 청구하였다. (라) 청구인은 ◌◌디플렉스 운영위원회로 되어 있으나, 2011. 4. 14.자 총회에서 ‘◌◌디플렉스 상가번영회’로 명칭을 바꾼 것으로 동일한 단체이고 위원장 홍◌◌는 위 단체의 대표권이 있다. (마) 청구인의 대표자 홍◌◌는 귀 공사의 강력한 요청에 의해 이 사태의 중심에 있는 본 관리인은 금번 총회를 끝으로 사임코자 하며, 사건의 발단은 이미 약속된 하자 및 지원시설이 제대로 이행되지 않는 것과 더딘 활성화로 인한 기존 입점자의 손실, 또한 기약할 수 없는 미래의 불확실한 활성화가 극도의 불안감을 조성했으며, 귀 공사의 2차 분양정책으로 인한 상대적 차별감에서 비롯되었다라는 내용을 2011. 9. 23. ‘◌◌디플렉스 관리인 사임의 건’이라는 제목으로 피청구인에게 통보하였다. (바) 피청구인은 상가 분양 및 활성화를 위하여 2011. 5. 16.부터 2차 특별분양을 실시하고 있으며 분양조건으로 분양금의 20%만 입점자가 부담하고 나머지 금액에 대하여는 8년간 무이자 분할 납부토록 하였다. (2) 위 인정 사실에 의하면, (가) 이 사건 청구인은 ‘◌◌디플렉스 운영위원회’로 기재되어 있으나, 2011. 4. 14. 총회의 의결을 거쳐 ‘◌◌디플렉스 운영위원회’를 ‘◌◌디플렉스상가 번영회’로 명칭 변경하였으므로 위 단체는 동일한 단체이고「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」제38조에 의하면 관리단 집회의 의사는 구분소유자의 과반수 및 의결권의 과반수로써 의결한다 라고 하고 있어 위원장 홍◌◌는 개인 입장에서 사임의 의사표명을 한 것으로 총회의 의결로써 사임이 결정된 사항이 아니므로 청구인의 대표권을 그대로 유지하고 있으므로 청구인 능력과 적격은 있다. (나)「정보공개법」제9조 제7호에는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 되나 법인ㆍ단체 또는 개인의 경영ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있고, 위 같은 호 나목에는 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보에 해당할 때에는 비공개 대상에서 제외하도록 규정하고 있다. (다) 이 사건 상가의 조성 및 분양의 사업주체는 공기업인 울산광역시도시공사이므로 당연히「정보공개법」을 적용받는 것이나, 피청구인은 공익적 성격과 민간 기업적 성격을 동시에 갖는 것으로 기업성을 무시하고 공익적 차원에서만 접근하는 것은 무리가 있으며 상가의 경우 입지 및 극변하는 상권의 가치에 따라 거래가격이 결정되는 시장지배적 상품으로 상가입주 및 계약 등은 개인의 경제활동의 일환으로 입지여건 및 주변상권, 입주조건, 미래의 투자가치, 거래가격 등을 종합적으로 판단하여 사인간의 합의에 의해 결정되는 사항으로 이 사건 상가의 분양사업은 사기업의 특성이 강한 것으로 인정되는 점, 특히 분양이 진행 중인 상황에서 조성원가 공개 시 기 분양자간 갈등은 물론 상가분양의 지장초래 및 상가활성화 애로, 판매부진, 재산가치 하락 등으로 상가전체는 물론 입주자의 이익을 해할 우려가 있는 점, 청구인은 피청구인의 이 사건 상가 분양에 있어 폭리를 취하였다고 주장하나 이에 대한 정확한 근거를 제시하지 못하고 있으며, 현재 피청구인은 상가분양 촉진을 위해 입점 점포당 5백 만원의 입점 지원금 지원, 중도금 및 잔금 지급시기를 일정 시점 유예하는 등 상가 분양 및 활 성화를 위하여 노력을 하고 있는 점 등을 고려하면 부당한 사업활동으로 볼 수 없는 점, 판매시설인 상가에 대한 조성원가 공개의 법적근거 및 사례를 전혀 찾아볼 수 없는 점, 상가에 대한 최저급 마감재 사용 등 불량시공 부분 및 허위광고에 대해서는 상가 조성원가 공개와는 별개의 사안인 점 등을 종합하면 이 사건 상가 및 물류센터 조성원가는 피청구인의 경영ㆍ영업상의 비밀에 해당되고, 공개될 경우 피청구인의 정당한 이익을 해칠 우려가 있다고 인정되므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 행심 2011-60

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[ 참조조문 ]

지방공기업법 제49조

주택법 제38조

집합건물의소유및관리에관한법률 제24조 제38조

공공기관의정보공개에관한법률 제1조

한국토지주택공사법

공동주택관리령

[ 참조판례 ]