【재결요지】 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 그에 관한 판단 기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속한다 할 것이나, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리성을 결하여 재량권의 남용이라고 판단된다면 그러한 행정청의 결정은 위법함을 면할 수 없다고 할 것이다. 그런데 피청구인은 주변 경관, 관광관련시설 입지, 교통혼잡 및 소통장애, 인근주택에 대한 일조권 및 조망권 침해 등에 관한 관계법령상의 제한 규정은 물론이고 공익적 관점에서 합리적 근거가 있다고 볼 만한 기준과 정도에 관한 아무런 자료 제시도 없이 주변 환경 침해 등이 우려된다는 이유로 청구인의 주택건설사업계획승인 신청에 대한 불가처분을 하였던 것인바, 이는 객관적, 합리적 근거 없이 청구인의 재산권을 과도하게 침해하는 것으로서 위법하다.
【주문】 피청구인이 2013. 2. 26. 청구인에 대하여 한 주택건설사업계획승인 불가처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 주문과 같다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2013. 1. 30. 부산광역시 ○구 ○○동 616-6번지외 10필지, 제2종 일반주거지역, 준주거지역(이하 “사건부지”라 한다)에 공동주택 및 부대복리시설, 업무시설(오피스텔) 건축을 위한 주택건설사업계획승인 신청[대지면적 6,124㎡ 연면적 24,977.52㎡ 건폐율 23.19% 용적률 280.43%, 이하 “이 사건 신청”이라 한다]을 하자, 피청구인은 2013. 2. 26. 사건부지는 ○○해수욕장 주변에 위치함에 따라 주변 경관을 해칠 우려가 있고, 관광지라는 지역특성상 관광관련시설 입지가 바람직하다고 판단되며, 주변여건이 막다른 진입도로로 교통혼잡 및 소통장애가 예상되며, 인근주택(현대아파트 등)에 대한 일조권 및 조망권 침해 등이 상당히 우려된다는 이유로 주택건설사업계획승인 불가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 주택건설사업계획 승인처분은 행정관청의 기속재량에 속하는 행위로서 자유재량행위가 아니므로, 관련 법률상 승인불가의 구체적이고 명확한 사유가 없는 한 행정관청은 승인처분을 하여야 하는 것이 기속재량의 법리상 당연하다. 그런데 이 사건 처분의 4가지 사유는 아래와 같이 객관적 근거 없는 단순 추측에 불과하므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 위법ㆍ부당한 처분으로서 마땅히 취소되어야 한다.
나. 사건부지는 ○○해수욕장 해변 중앙부로부터는 750m, 해변 끝부분으로부터는 300m 이상 멀리 떨어져 있고, 이미 ○○해수욕장과 사건부지 사이에 지상 25층 높이의 ○○아이원 아파트 3개동과 지상 27층 높이의 송도타워 아파트 1개동 등 다수 고층건물들이 위치하고 있는바, 위와 같은 사정을 무시하고 유독 사건건축물에 대하여만 주변경관을 해칠 우려가 있다고 하여 건축을 불허하는 것은 아무 근거 없는 핑계에 불과하다.
다. 청구인은 이 사건 신청 이전, 이미 사건부지 건축물의 전반적인 주변경관과의 조화 및 규모, 형태적 부분에 대하여 2012.12.27. 부산광역시 건축위원회 심의를 통과한 상태이고, 위 건축심의 단계에서 아무 문제가 없었던 주변경관과의 조화를 이유로 이 사건 처분한 것은 신뢰보호 원칙에도 위반되는 위법ㆍ부당한 처분이다.
라. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조, 같은 법 시행령 제71조는 용도지역이 상업지역인 경우에만 관광숙박시설등 관광사업시설 건축이 가능하다고 규정하고 있는데, 사건부지는 제2종 일반주거지역 및 준주거지역으로 되어 있는바, 상업지역이 아닌 사건부지에 관광관련시설이 들어온다는 것은 법률상 불가능하다. 또한, 일대가 모두 주거지역인 사건부지에 장차 공동주택 대신 관광관련시설이 들어온다면 인근 수많은 주민들의 주거의 평온을 해칠 것이 명백하므로 허용되어서도 안 될 것이다.
마. 사건부지에 들어설 아파트는 바다 쪽을 향해 있고 아파트 전면 바다쪽에 이미 폭 25m 도로가 개설되어 있다. 피청구인이 막다른 도로라고 하는 곳은 사건부지 전면 오른쪽 끝부분으로서, 거기까지만 위 도로가 개설되어 있고 그 뒤편에는 숲이 우거진 공원이고 바다에 접한 절벽이어서 더 이상 도로가 날 수 있는 곳이 아니며, 도시계획 도로선도 현재의 계획이 전부이므로 향후에도 앞면도로를 통과해서 다른 곳으로 연장도로가 이어질 가능성은 전혀 없다.
바. 사건부지 앞 전면도로는 지형구조상 다른 곳으로 연결되는 도로가 아니므로 여기로 진입하는 차량은 근처 주민들이나 앞으로 신축될 아파트 주민들 뿐이고, 이 때문에 현재 이곳으로 진입하는 차량이 거의 없고, 도로 절반가량을 단지 주차장으로 활용하고 있는 실정이다. 또한 사건부지 뒤편(남쪽) 건물들은 사건부지보다 고도가 35m나 높기 때문에 뒤편 건물 거주자들은 지금도 전면도로를 이용할 수 없고, 부지 뒤편에 있는 별도의 폭 15m 버스가 다니는 도로를 이용하여 진출입하고 있다.
사. 교통영향평가기관으로 등록되어 있는 (주)선일이엔씨의 교통영향분석보고서에 의하면, 사건부지에 입주할 세대수를 대입하여 교통영향분석한 결과, 교통량이 가장 많은 오전 8시부터 9시를 기준으로 평가하여도 교통량과 서비스 수준 등급의 변화가 없고, 사업시행 후의 서비스 수준이 현재와 같이 A등급으로 평가되어, A에서 F까지 있는 서비스 수준 등급 체계에 의할 때 교통이 아주 원활하며 혼잡 발생 가능성이 거의 없는 수준이라는 것을 알 수 있다.
아. 위와 같이 막다른 도로로서 교통혼잡이 예상된다는 주장은 도로의 위치나 형상, 이용실태, 교통영향평가결과 등에 비추어 볼 때 아무런 근거가 없다. 더욱이 청구인의 사업계획에 의하면 전면도로 끝부분에는 별도 회차 공간이 마련되어 있고, 현재 왕복 4차선인 전면도로를 왕복 6차선으로 확장 변경하고 도로를 정비하도록 되어 있으므로, 더더욱 교통혼잡은 발생할 염려가 없다.
자. 피청구인이 일조권 침해가 우려된다고 내세운 인근 주택(○○아파트 등)은 사건부지로부터 82m 이상 떨어진 고지대의 남쪽에 위치해 있고 사건부지 북쪽에는 바다만이 있는바, 부지 남쪽에 위치한 인근 주택이 사건건축물에 의해 햇빛이 차단될 일은 전혀 없는 것이다. 또한, 일조권 침해를 이유로 불승인 처분 하려면 객관적으로 수인한도를 초과할 정도의 일조권 침해가 발생한다는 근거자료가 있어야 할 것인데, 피청구인은 아무런 객관적 자료 없이 주먹구구식으로 이 사건 처분한 것이다.
차. 사건부지는 제2종 일반주거지역으로 공동주택을 건설하는 것은 토지용도에 부합하고, 청구인은 사건건축물을 설계함에 있어 이격거리나 높이제한 등 건축법규를 위반한 사항이 전혀 없다. 사건부지에 신축할 아파트는 뒤편에 위치한 가장 가까운 현대아파트로부터도 82.3m 이상 이격거리를 두고 있고, 현대아파트의 고도가 훨씬 높을 뿐만 아니라(고도차이 38m임),두 아파트 사이에는 폭 15m의 대형버스가 다니는 도로로 완전히 분리되어 있는바, 위 사실관계 하에서 큰도로의 아래쪽 멀리 떨어진 자리에 신축할 아파트를 상대로 조망권이 성립할 리가 없고, 사회통념상 일반적으로 용인되는 수인한도를 넘는 정도의 심한 조망권 침해가 있다는 점에 대한 아무런 객관적 자료도 없다.
카. 피청구인은 주식회사 효성의 신청에 따라 2004년 9월경 사건부지상에 공동주택을 건축하여도 좋다는 승인처분은 물론, 2005년 11월 계획변경승인까지 한 전력이 있음에도 불구하고, 청구인에 대해서는 합리적 근거 없이 승인불가처분을 하였는바, 이는 행정의 일관성이 없는 부당한 처분이고 평등의 원칙을 크게 위반한 위법한 처분이다.
타. 청구인은 이 사건 사업을 위해 토지 매수대금과 설계비용만으로 약 75억원 상당, 각종 제세공과금과 기타 경비 등으로 많은 금액을 지출하였는데, 이 사건 처분으로 사업을 진행하지 못해 하루에 거액의 대출이자금만 부담하고 있는 상황인바, 비용면에 비추어 보더라도 피청구인이 이 사건 처분으로 얻고자 하는 공익이 거의 없음에 비하여, 청구인이 입게 될 불이익은 훨씬 더 막대하므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 위법ㆍ부당한 처분이다.
파. 이 사건 사업은 영세 서민을 위한 국민주택 규모의 소형 아파트로서, 총사업비 428억 4천만원, 연인원 5만5천명의 고용효과를 올릴 수 있는 사업인바, 국가정책에도 부합하는 사업인 측면을 감안하여 주기 바란다.
하. 청구인은 부산광역시 건축위원회 공동주택 심의기준에 의하여 주변환경과의 조화, 교통에 대한 영향, 인근 주거환경 침해여부, 일조 및 조망 침해여부, 자연경관과의 조화 등을 구체적으로 심사 받아 건축심의를 통과하였는바, 위 건축심의에 반한 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 위반되는 위법, 부당한 처분이며, 사건부지에 공동주택이 건축된다 하더라도 전면도로 이용자는 공동주택 주민들에 국한되고 피서객과 이동 동선이 겹치지 않아 피청구인이 우려하는 교통혼잡은 전혀 발생하지 않는다. 사건부지와 ○○해수욕장 해변가 사이에 위치하고 있는 지상 25층 규모의 ○○아이원아파트 3개동은 2005년 연안정비사업 이후인 2007년 사업승인 받아 2010년 준공되었는바, 피청구인이 연안정비사업 전후에 차이가 있다고 주장하는 것은 모순이며, 사건부지는 송도해수욕장 지구단위계획에 포함되어 있지 않은 일반주거지역으로서, 법적으로 지구단위계획에 의해 계획적으로 개발 관리를 하여야 하는 곳이 아니다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 사건부지 주변에 다수의 고층건물이 위치하고 있다고 주장하나, 사건부지는 송도해변가 바로 앞에 위치하고 있으며, 주변에는 고층아파트나 주거용 건물이 밀집되어 있지 않는 지역으로서 고층건물은 거리가 많이 떨어져 있어 청구인이 주장하는 기존 고층 아파트들이 즐비하게 주변에 위치해 있는 사정을 무시하고 주변경관을 해칠 우려가 있다고 건축을 불허했다는 것은 사유가 되지 않는다.
나. 청구인이 심의과정에서 아무런 문제가 없었다고 주장하는 부산광역시 건축위원회의 건축심의는, 승인여부를 판단하기 전에 거쳐야 하는 법령상 의무사항으로써 단순히 건축계획에 관한 사항을 심의하는 것으로 주변과의 경관등에 대하여는 구체적으로 다루지는 않는다.
다. 교통혼잡 및 일조권에 대한 청구인의 주장에 대해, 사건부지는 송도 해변가 바로 앞에 위치하고 있으며 주변의 송도해수욕장은 여름 피서철의 경우에는 인근 주민들뿐만 아니라 수많은 피서객들이 이용하는 도로로 사용되므로 신축건물(아파트, 오피스텔)이 들어설 경우 그 이용자수는 늘어나 교통에 상당히 많은 지장이 있을 것으로 판단된다. 설사 전면도로를 확장, 변경, 정비한다 하더라도 막다른 도로이므로 교통혼잡 및 소통장애는 발생할 수밖에 없는 불가피한 상황이 된다.
라. 인근 아파트(○○아파트 등)가 24층의 고층 건축물이 들어서면 자연히 일조권 및 조망권 피해가 발생하며, 이는 증거자료가 필요 없는 자연발생적 상황이며 일조권 및 조망권은 특정 소수만 누리는 것이 아닌 모든 국민이 누리는 권한으로 아파트 일부가 일조권 및 조망권 침해가 없다고는 하나 전부가 아닌 소수이므로 이 또한 이유가 없다.
마. 동일부지에 기존의 사업승인에 대하여, 사건부지는 2004.09.17. 15층 규모 주택건설사업승인을 득하기는 하였으나, 장기간 공사를 착수하지 않아 2009.12.10. 피청구인은 사업계획승인을 취소한바 있으며, 송도해수욕장은 2005년 연안정비사업을 통해 전국단위 관광지로 명성을 떨치며 여름철 피서객수가 500만에 육박하는 관광지로 거듭난 상황으로 연안정비 전의 사업 승인사항과 비교할 바는 아니라 할 것이다.
바. 주변경관을 해칠 우려가 없다는 주장에 대하여, 사건부지는 ○○해수욕장변에 위치함에 따라 주변 경관을 고려하여 주변건물과 조화될 수 있는 건축물이 필요하며, 24층 규모의 아파트 및 오피스텔 용도의 신청 건축물은 주변 경관과 조화롭지 못하다고 판단되며, 또한 사건부지에 접해있는 송도해수욕장 주변은 지구단위계획구역으로서 송도해수욕장 일원의 계획적인 개발 관리를 통한 도시기능 증진과 미관향상을 위하여 결정된 구역이고, 부산의 대표적 해양자원인 ○○해수욕장 일원이 주변의 무질서한 개발 등 난개발로 지역고유의 특색을 점차 잃어가고 있어 해수욕장 일대의 경관 및 미관에 대하여 부적절한 요소들이 상존함으로써 발생되는 문제 및 주변 경관을 고려한 주변 건물과의 조화될 수 있는 건축물 계획적인 관리 및 최소한의 주변 경관 등의 효율적인 관리를 위하여 층수, 용도 등의 조정이 필요하다.
사. 건축법 제1조에서, 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로서 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 하고 있음에 따라 사건부지 일원의 송도해수욕장 주변 여건을 고려하고 미관을 보존함이 공공복리 증진에 더 기여한다고 판단될 경우 승인권자는 주택건설사업승인계획 처분을 제한함이 바람직하다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것이다.
아. 사건부지는 송도해수욕장 주변에 위치함에 따라 주변경관을 해칠 우려가 있고, 관광지라는 지역 특성상 관광관련시설 입지가 바람직하고 주변 여건이 막다른 진입도로로 교통혼잡 및 소통장애가 예상되며 인근주택(○○아파트 등)에 대한 일조권 및 조망권 침해 등이 상당히 우려되는 점 등의 공익적 요소를 종합적으로 고려하여 이 사건 처분한 것이므로, 이 사건 처분으로 인해 침해당하는 청구인의 사익보다 지키고자 하는 공익이 크다 할 것이므로 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 이유 없으므로 이 사건 청구는 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「주택법」제16조
○「주택법 시행령」제15조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 주택건설사업계획승인 신청서, 위치도 및 현장사진, 주택건설사업계획승인 불가 처분 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2013. 1. 30. 사건부지에 공동주택 및 부대복리시설, 업무시설(오피스텔) 건축을 위하여 이 사건 신청을 하였다.
(나) 피청구인은 2013. 2. 26. 사건부지는 ○○해수욕장 주변에 위치함에 따라 주변 경관을 해칠 우려가 있고, 관광지라는 지역특성상 관광관련시설 입지가 바람직하다고 판단되며, 주변여건이 막다른 진입도로로 교통혼잡 및 소통장애가 예상되며, 인근주택(○○아파트 등)에 대한 일조권 및 조망권 침해 등이 상당히 우려된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「주택법」제16조 및 같은 법 시행령 제15조에 의하면 공동주택의 경우 20세대(리모델링의 경우에는 증가하는 세대수가 20세대, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 30세대) 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다고 규정되어 있다.
(가) 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 그에 관한 판단 기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속한다 할 것이나, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리성을 결하여 재량권의 남용이라고 판단된다면 그러한 행정청의 결정은 위법함을 면할 수 없다.
(나) 피청구인은 사건부지가 접해 있는 송도해수욕장 일원의 계획적 개발 관리를 위하여 이 사건 처분한 것으로 보이나, 피청구인이 이 사건 처분사유로 제시한 주변 경관, 관광관련시설 입지, 교통혼잡 및 소통장애, 인근주택에 대한 일조권 및 조망권 침해 등은, 이에 관한 관계법령상의 제한 규정은 물론이고 공익적 관점에서 합리적 근거가 있다고 볼 만한 기준과 정도에 관한 아무런 자료 제시가 없어 피청구인이 우려하는 주변 환경 침해 등을 전혀 가늠해 볼 수 없는 반면, ①사건부지는 송도해수욕장 해변 끝부분으로부터 300m 이상 떨어져 있고, 이미 송도해수욕장과 사건부지 사이에 지상 25층 높이 풍림아이원 아파트 3개동과 지상 27층 높이 송도타워 아파트 1개동 등 고층건물들이 위치하고 있어 사건부지에 청구인의 공동주택이 들어선다 하여 특별히 주변 경관을 해칠 것이라고 보기는 어려운 점, ②사건부지 대부분은 제2종일반주거지역에 속하여 용도지역상 피청구인이 주장하는 관광관련시설 입지는 가능하지 않은 것으로 보이는 점, ③청구인이 교통영향평가기관에 의뢰하여 실시한 교통영향분석 결과 교통혼잡 발생 가능성이 거의 없다는 A등급 평가를 받고 기본적인 교통계획에 대하여는 부산광역시 건축위원회 심의를 통과한 점 등에 비추어 볼 때 사건부지 공동주택 건축으로 인해 예상되는 차량증가가 주변 교통을 특히 혼잡하게 할 정도에까지 이른다고 보이지는 않는 점, ④인근주택에 대한 일조권 및 조망권 침해 우려는 그 침해 여부 및 침해의 정도가 수인한도를 초과하여 법적 보호의 대상이 될 수 있는지에 대한 구체적ㆍ객관적 근거를 찾아볼 수 없는 점, ⑤피청구인은 이미 사건부지 상에 2004년과 2005년 공동주택 건축허가 및 변경허가를 한바 있고 현재 공사 중단으로 방치된 사건부지가 오히려 주변 경관을 해치고 있는 것으로 보이는 점 등의 제반 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 객관적, 합리적 근거 없이 청구인의 재산권을 과도하게 침해하는 것으로서 위법하고, 이 점을 지적하는 청구인의 주장은 이유 있다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
