【재결요지】 이 사건 대지에는 일반상업지역에 관한 관계규정이 적용되므로, 이 사건 건축물의 건축은 주택건설사업계획 승인대상에 해당되지 아니하는바, 결과적으로 피청구인이 주택건설사업계획 승인대상이 아닌 사건 건축물에 대하여 주택건설사업계획 승인을 신청한 청구인에게 불가처분을 내린 것은 타당하고, 한편, 청구인의 주택건설사업계획 승인신청은 「주택법」에서 정한 기준에 따라 각종 서류 등을 갖추어 신청한 것으로,「건축법」에서 정한 건축허가 적법요건을 갖춘 신청이라고 볼 객관적인 근거가 없으므로, 위 사업계획 승인신청서를 건축계로 전환하여 건축허가를 승인하라는 청구인의 주장은 그 이유가 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 1. 피청구인이 2012. 11. 13. 청구인에 대하여 한 주택건설사업계획 승인불가처분은 이를 취소한다.
2. 이 건은 주택건설사업 승인 건이 아닌 건축허가 건으로 건축계로 전환, 건축허가를 승인하다
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2012. 7. 31. 피청구인에게 부산광역시 ○구 ○○동 376-1번지(이하 “이 사건 대지”라 한다)에 지상17층, 연면적 7,868.73㎡, 공동주택(도시형 생활주택) 114세대와 오피스텔 80호(이하 “이 사건 건축물”이라 한다)를 건축하기 위하여 주택건설사업계획승인 신청하였으나, 피청구인은 2012. 11. 13. 청구인에게 사건 대지의 용도지역이 상업지역이 아니고 폭 12미터 이상인 일반도로에 연접하지 않아, 공동주택과 오피스텔 복합건축물은 건축이 불가하다는 이유로 주택건설사업계획 승인불가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 사건 대지는 일반상업지역과 제3종일반주거지역에 걸치고 있으나「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제84조 제1항, 시행령 제94조(둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용기준) 및「주택건설기준 등에 관한 규정」제8조,「건축법」제54조 제1항, 시행령 제77조(건축물의 대지가 지역ㆍ지구 또는 구역에 걸치는 경우)에 의거, 전체대지를 일반상업지역 규정을 적용하여「주택건설기준 등에 관한 규정」제6조(단지안의 시설) 제2항의 상업지역에 주택을 건설하는 경우에 해당되며, 부산광역시 심의를 통과한 주택과 오피스텔의 복합건축물이 가능하다.
나. 사건 대지는 일반상업지역으로 관련법 규정 적용이 가능하므로 사건 대지의 사업규모는 주택법시행령 제15조(사업계획승인) 제1항에 의한 주택법에 의한 사업승인대상이 아니라 건축법에 의한 건축허가대상이 되므로 주택건설기준 등에 관한 규정 제3조(적용범위)에 의해 주택건설기준 등에 관한 규정 적용대상이 되지 않는다.
《보충서면》
다. 청구인은 이 사건 대지에 건축허가를 받으려 하였으나, 피청구인이 국토해양부에 질의하여 주택건설사업계획승인 신청을 한 것으로 부산시 통합건축심의를 통과하였다.
라. 이 사건 대지에는 이미 2004년 주상복합건축허가가 있었고, 주거지역과 상업지역이 걸치는 많은 지역에 주택사업승인이 아닌 건축허가가 났었고, 최근에도 타 지역에서 건축허가가 되고 있다.
마. 피청구인은 주택건설기준 등에 관한 규정을 잘못 해석하여 이 사건 대지에 주상복합건축물을 지을 수 없는 것으로 해석한다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 대지가 일반상업지역과 제3종일반주거지역에 걸치고 있으나「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제84조 제1항, 시행령 제94조(둘 이상의 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용기준) 및「주택건설기준 등에 관한 규정」제8조,「건축법」제54조 제1항, 시행령 제77조(건축물의 대지가 지역ㆍ지구 또는 구역에 걸치는 경우)에 의거, 전체대지를 일반상업지역 규정을 적용하여「주택건설기준 등에 관한 규정」제6조(단지안의 시설) 제2항의 상업지역에 주택을 건설하는 경우에 해당되며, 부산광역시 심의를 통과한 주택과 오피스텔의 복합건축물이 가능하다는 주장에 대하여,
이 사건 대지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 일반상업지역과 제3종일반주거지역이 걸치는 지역으로 대지면적 1,041㎡ 중 일반상업지역이 526㎡, 제3종일반주거지역이 515㎡이며 폭 8m 도시계획도로에 접하고 있다.
「주택건설기준 등에 관한 규정」제6조 제1항에 따라 주택단지에는 원칙적으로「주택법」에 따른 공동주택 및 부대ㆍ복리시설 등에 한하여 이를 건설하거나 설치할 수 있으나, 동조 제2항에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 상업지역에 주택을 건설하는 경우와 폭 12미터이상인 일반도로에 연접하여 주택을 주택외의 시설과 복합건축물로 건설하는 경우에는 당해 건축물이 속하는 지역 또는 지구 안에서 제한되지 아니하는 시설을 건설하거나 설치할 수 있도록 규정하고 있다
나. 그러나 이 사건 대지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 일반상업지역과 제3종일반주거지역이 걸치는 지역이므로「주택건설기준 등에 관한 규정」제6조 제2항에서 규정하는 상업지역에 해당되지 않으며, 폭 12미티 이상인 일반도로에 접하고 있지 않다. 또한 업무시설(오피스텔)의 경우「주택법」에 따른 공동주택 및 부대ㆍ복리시설이 아니므로 이 사건 대지에는 공동주택과 오피스텔을 복합건축물로 건설할 수 없다.
다. 청구인은「주택법」및「주택건설기준 등에 관한 규정」을 적용 시「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제84조 제1항,「건축법」제54조 제1항에 의거 이 사건 대지 전체를 일반상업지역 규정을 적용하여야 한다고 주장하고 있으나, 이는 각각 해당 법령의 규정을 적용하는 기준일 뿐 주택법령의 규정에까지 그 영향을 미친다고 볼 수 없으며,「주택법」 및「주택건설기준 등에 관한 규정」중 위 법령조항을 준용하는 등의 내용이 전혀 없는바 청구인의 주장은 부당하다.
라. 또한 청구인은「주택법시행령」제15조제2항 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 중 상업지역(유통상업지역은 제외한다) 또는 준주거지역에서 300세대 미만의 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우로서 다음 각 호의 요건을 충족하는 경우와「농어촌주택개량촉진법」에 의한 농어촌주거환경개선사업중 농업협동조합중앙회가 조달하는 자금으로 시행하는 사업에 대하여는 이를 사업계획승인대상에서 제외한다.” 규정에 따라, 이 사건 대지가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 일반상업지역과 제3종일반주거지역이 걸치는 지역으로,「주택법시행령」제15조 제2항에 따른 상업지역이 아니므로, 위 법령조항의 요건에 적합하지 않는다는 사실을 이미 알고「건축법」에 따른 건축허가신청이 아닌「주택법」제16조에 따른 주택건설사업계획승인을 피청구인에게 신청하였다.
마. 사건 대지는 일반상업지역으로 관련법 규정 적용이 가능하므로 본 사건 대지의 사업규모는 주택법시행령 제15조(사업계획승인) 제1항에 의한 주택법에 의한 사업승인대상이 아니라 건축법에 의한 건축허가대상이 되므로 주택건설기준 등에 관한 규정 제3조(적용범위)에 의해 주택건설기준 등에 관한 규정 적용대상이 되지 않는다는 주장에 대하여, 상기에서 밝힌 바와 같이 이 사건 대지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 일반상업지역과 제3종일반주거지역이 걸치는 지역으로,「주택법시행령」제15조 제2항에 따른 상업지역이 아니므로, 이 사건은 주택법에 따른 사업계획승인 대상이며, 이는 국토해양부의 민원(질의) 회신에도 명시되어 있는데, 국토해양부의 “주택법시행령 제15조의 규정은 상업지역 및 준주거지역에 해당하는 경우 적용하는 것으로서, 일반주거지역과 상업지역이 걸치는 대지에 300세대 미만의 주상복합 건축물을 건축하는 경우에는 사업계획승인을 받아야 할 것임(국토해양부 주택건설공급과 2AA-1210○○○○-○○○○○○”, “주택건설기준 등에 관한 규정 제6조제3항에서의 상업지역에는 상업지역과 주거지역이 걸치는 대지의 경우는 해당되지 않을 것(국토해양부 주택건설공급과 2AA-○○○○-○○○○○○)”이라는 답변과 같이 청구인의 주장은 타당하지 않다.
따라서, 피청구인의 이 사건처분은 관련법령에 따른 적법한 처분으로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로, 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
《보충답변》
바. 청구인은 주택법에 대한 법리해석에 대한 인정하여 피청구인에게 주택건설사업계획 승인 신청을 한 것이며, 지금이라도 이를 부정한다면 건축법에 의한 건축허가를 신청함이 마땅하고, 청구인은 주택법 제16조의2에 따라 통합심의를 받은 적이 없으며, 다만 이 사건은 건축위원회 심의대상이라, 청구인의 주택건설사업계획 승인신청 접수 후, 피청구인의 보완요청에 따라 부산광역시 건축위원회 심의를 득하였을 뿐이다.
사. 이 사건 부지에는 입주민 공유가 아닌 복리시설(근린생활시설, 판매시설, 교육연구시설, 금융업소 등)과의 복합건축물은 건축이 가능하며, 처분사유에 무조건적인 주상복합건축물이 불가하다는 내용은 전혀 없는바, 청구인의 주장은 부당하다.
아. 청구인은 사건 대지에 이미 2004년 주상복합건축허가를 받았고, 똑 같은 조건의 다른 지역에 주택건설사업계획승인이 아닌 건축허가가 되고 있다고 하나, 다른 처분 사례 등을 본 처분과 직접적인 연계가 없고, 국토해양부의 유권해석은 존중됨이 마땅하다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「주택법」제16조
○「주택법 시행령」제15조, 제21조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제84조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제94조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 보충서면, 피청구인의 답변서, 보충답변서, 토지이용계획확인서, 사업계획승인신청서, 주택건설사업계획승인 알림서 등 당사자가 제출한 각종 자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2012. 7. 31. 피청구인에게 사건 대지에 사건건축물을 건축하기 위하여 주택건설사업계획 승인신청을 하였으나, 피청구인은 2012. 11. 13. 청구인에게 사건 대지의 용도지역이 상업지역이 아니며, 폭 12미터 이상인 일반도로에 접하지 않아 공동주택과 오피스텔 복합건축물은 건축이 불가하다는 이유로 이 사건 처분하였다.
(2) 살피건대, 「주택법」제16조제1항제2호에 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업계획을 시행하려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 해당 대지면적이 10만 제곱미터 미만인 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수에게 제출하고 사업계획승인을 받아야 한다. 다만, 주택외의 시설과 주택을 동일 건축물로 건축하는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고,
「주택법 시행령」제15조제1항제1호에서 대통령령이 정하는 호수란 공동주택(도시형 생활주택)의 경우에는 30세대 이상을 말한다고 규정하고 있으며, 제2항에서 법 제16조제1항 단서에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 중 상업지역(유통상업지역은 제외한다) 또는 준주거지역에서 300세대 미만의 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우로서 다음 각 호의 요건을 충족하는 경우에는 사업계획승인대상에 제외한다고 규정하면서, 제1호에서 1세대당 주택의 규모가 제21조제1항의 규정에 의한 공동주택의 규모에 적합한 경우, 제2호에서 당해 건축물의 연면적에 대한 주택연면적의 합계의 비율이 90퍼센트 미만인 경우로 규정하고 있다.
또한 「주택건설기준 등에 관한 규정」제6조제1항에 ‘주택단지에는 관계법령에 의한 지역 또는 지구에 불구하고 다음 각호의 시설에 한하여 이를 건설하거나 설치할 수 있다고 규정하면서, 각 호에 1. 부대시설, 2. 복리시설, 3. 법 제2조제10호에 따른 간선시설, 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호의 규정에 의한 도시ㆍ군계획시설’이라고 규정하고 있고, 제2항에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호나목에 따른 상업지역에 주택을 건설하는 경우와 폭 12미터이상인 일반도로(주택단지안의 도로를 제외한다)에 연접하여 주택을 주택외의 시설과 복합건축물로 건설하는 경우에는 제1항에 따른 시설 외에 관계법령의 규정에 의하여 당해 건축물이 속하는 지역 또는 지구안에서 제한되지 아니하는 시설은 이를 건설하거나 설치할 수 있다고 규정하고 있다.
그리고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제84조제1항에 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸치는 경우 그 대지 중 용도지역에 있는 부분의 규모가 대통령령이 정하는 규모이하의 토지에 대하여는 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 규정을 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제94조에 ‘법 제84조제1항 본문에서 “대통령령이 정하는 규모”라 함은 330제곱미터를 말한다. 다만 도로변에 띠 모양으로 지정된 상업지역에 걸쳐있는 토지의 경우에는 660제곱미터를 말한다고 규정하고 있다.
(가) 청구인은 사건 대지가 일반상업지역과 제3종일반주거지역에 걸쳐있으나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제84조제1항, 같은 법 시행령 제94조를 적용하여 전체 대지를 일반상업지역으로 보아, 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제6조제2항을 적용하여 공동주택과 오피스텔의 복합건축물 건축이 가능하다고 주장하면서, 사업 부지가 일반상업지역이므로 「주택법 시행령」 제15조제1항에 의한 사업승인대상이 아니라 건축법에 의한 건축허가대상이므로 건축 허가하여야 한다고 주장하는 반면,
피청구인은 사건 대지가 일반상업지역과 제3종일반주거지역에 걸쳐져 있어, 사건 대지의 용도지역을 일반상업지역으로 볼 수 없으므로, 주택건설사업계획 승인대상이고, 「주택건설기준 등에 관한 규정」제6조제2항 규정을 적용할 수 없으므로 공동주택과 오피스텔 건축은 불가하다고 주장한다.
(나) 청구인은 이 사건 대지의 용도지역을 일반상업지역으로 보아야 하고, 「주택법」규정에 따라 주택건설사업계획을 승인하여야 한다고 주장하면서도, 이 건은 주택건설사업계획 승인 대상이 아닌 건축법에 의한 건축허가대상이라는 모순된 주장을 하고 있으므로, 이 사건 건축물이 주택건설사업계획 승인대상인지 여부에 대하여 먼저 살펴보기로 한다.
「주택법」제16조제1항, 「주택법 시행령」제15조제1항 및 제2항에서는 공동주택(도시형 생활주택) 30세대 이상의 경우 주택건설사업계획 승인을 받아야 하나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 중 상업지역 또는 준주거지역에서 300세대 미만의 주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 주택건설사업계획 승인대상에서 제외한다고 규정하고 있어, 상업지역에 300세대 미만의 주택과 오피스텔의 복합건축물을 건축하는 경우에는 주택건설사업계획 승인 대상이 아닌 일반적인 건축허가 사항임을 알 수 있다.
그런데, 이 사건 대지는 일반상업지역과 제3종일반주거지역에 걸쳐져 있어, 그 용도지역을 일반상업지역으로 볼 수 있는가에 대한 청구인과 피청구인의 의견이 대립되고 있다.
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제84조제1항 및 같은 법 시행령 제94조에 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸치는 경우 그 대지 중 용도지역에 있는 부분의 규모가 330제곱미터 이하의 토지(다만, 도로변에 띠 모양으로 지정된 상업지역에 걸쳐있는 토지의 경우에는 660제곱미터 이하)에 대하여는 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역에 관한 규정을 적용한다고 규정하고 있는 바,
이 사건 대지는 둘 이상의 용도지역에 걸치고 있는 경우로서 일반상업지역(526㎡)이 제3종일반주거지역(515㎡)보다 더 넓고, 토지이용계획확인서에서 이 사건 대지가 도로변에 띠 모양으로 지정된 일반상업지역에 걸쳐져 있는 것으로 보여 지며, 또한 일반상업지역의 면적이 660㎡ 이하이므로, 이 사건 대지는 일반상업지역에 관한 규정이 적용된다고 볼 수 있다.
그렇다면 이 사건 건축물의 건축은 일반상업지역에 300세대 미만의 공동주택과 오피스텔을 동일건축물로 건축하는 경우에 해당하여 주택건설사업계획 승인대상이 아니라고 할 수 있다.
(다) 그러나, 청구인은 주택건설사업계획 승인대상이 아닌 사건 건축물에 대하여 피청구인에게 주택건설사업계획 승인을 신청하였으므로 이를 「주택법」에 따라 승인할 수는 없다 할 것이므로 결과적으로 피청구인의 불가처분은 타당한 처분으로 보이고, 이 건 심판청구에서 청구인은 위 주택건설사업계획 승인신청서를 건축계로 전환하여 건축허가를 승인하라고 하나, 위 사업계획 승인신청은 「주택법」에서 정한 기준에 따라 각종 서류 등을 갖추어 신청한 것으로, 「건축법」에서 정한 건축허가 적법요건을 갖춘 신청이라고 볼 객관적인 근거가 없으므로, 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
