【재결요지】 피청구인의 약국개설등록 불가처분은 약사법 제20조제5항제3호 의미를 합리적으로 해석시, ‘현재 의료기관으로 사용되고 있는 시설 또는 부지의 일부를 직접 분할하여 그 분할된 장소에 약국을 개설하는 경우’는 물론 ‘의료기관의 시설 또는 부지의 일부가 과거에 분할되어 그 분할된 장소가 의료기관 이외의 용도로 사용되어 왔다고 하더라도, 약국개설등록신청이나 약국등록사항변경신고 당시 그 분할된 부분을 제외한 나머지 부분이 여전히 의료기관의 용도로 사용되고 있어서 사실상 의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 직접 분할하는 경우와 동일시 할 수 있는 경우’도 제한사유에 해당하는 것으로 봄이 상당하므로 적법ㆍ타당하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 1. 29. 청구인에 대하여 한 약국개설등록불가처분은 이를 취소하고, 약국개설등록신청 허가처분을 이행하라.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2013. 1. 24. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○○로 428번길 10상의 1층 건물(이하 “사건 약국개설예정지”라 한다)에 ‘○○약국’이라는 상호의 약국 개설등록 신청을 하였고, 피청구인은 2013. 1. 28. 현장조사를 거쳐 2013. 1. 29. 청구인에게 사건 약국개설예정지는 ○○○○○병원이 임대차계약에 의해 일정기간 주차장으로 사용했던 장소로, 이는 「약사법」 제20조제5항제3호 “의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 분할ㆍ변경 또는 개수하여 약국을 개설하는 경우”에 해당된다는 이유로 약국개설등록 불가(이하 “이 사건 처분”이라 한다)처분하였다.
2. 청구인 주장요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 「약사법」 제20조제5항 규정에 의거 약국개설 장소를 제한하는 것은 의약분업의 원칙과 의료기관과 약국 간의 구조적ㆍ기능적ㆍ공간적ㆍ경제적 독립을 두어 의료기관과 약국의 담합행위를 근원적으로 차단하는데 입법취지가 있으며,
나. 약국을 개설코자 하는 장소가 ‘의료기관의 시설 안 또는 구내인 경우’, ‘의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 분할ㆍ변경 또는 개수하여 약국을 개설하는 경우’, ‘의료기관과 약국 사이에 전용의 복도, 계단, 승강기 또는 구름다리 등의 통로가 설치되어 있거나 이를 설치하는 경우’에는 약국개설등록을 받지 않도록 명문화되어 있다.
다. 피청구인은 이 사건 약국개설예정지가 과거 병원의 주차장이었다는 이유로 청구인의 약국개설등록신청에 대하여 거부처분을 하였으나, 이 사건 약국개설예정지는 현재 ○○○○○병원 주차장으로 사용되지 않고 있다. 「약사법」 제5항제3호는 약국개설등록 당시 의료기관의 시설 또는 부지의 일부로 실제 사용되고 있는 경우에 한하여 적용되어야 할 것이므로 청구인의 약국개설등록은 허용되어야 할 것이다.
라. 또한, 사건 건물은 ○○○○○병원의 소유가 아니고 청구 외 김○○의 소유임에도 과거 ○○○○○병원의 주차장으로 사용되었음을 이유로 약국개설을 제한한다면, 이는 건물 소유자의 재산권 행사를 지나치게 제한하는 것이 될 것이다.
마. 피청구인은 ○○○○○병원이 이 사건 약국개설예정지를 임대차계약에 의해 일정 기간 주차장으로 사용하였다고 하나, 그 임대차 기간을 구체적으로 적시하지 않고 있으며, 병원의 임대기간이 짧거나, 최근의 일이 아니라고 한다면 입법취지 상 약사법을 적용하여 청구인의 약국개설등록을 거부할 근거가 될 수 없다고 할 것이므로 피청구인은 ○○○○○병원의 주차장 사용기간을 구체적으로 입증하여 자신의 주장을 뒷받침할 수 있어야 할 것이다.
바. 또한, 이 사건 건물에 약국개설을 허용하더라도 청구인과 의료기관이 담합행위를 하여 의약분업의 원칙을 해할 우려는 없고, 앞서 본 바와 같이 피청구인의 거부 처분은 위법하다고 할 것이므로 피청구인의 약국개설등록 거부처분은 취소되어야 할 것이다.
[보충서면]
가. 사건 약국개설예정지는 더 이상 병원 주차장으로 사용되고 있지 않고, 당초 병원의 소유도 아니었으므로 사건 약국개설예정지는 ‘의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 분할ㆍ변경 또는 개수하여 약국을 개설하는 경우’에 해당하지 않는다 할 것이다.
나. 한편, ‘의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 분할, 변경 또는 개수’한다는 것에는 의료기관에서 사용하던 시설이나 부지의 일부를 용도변경하여 타인에게 임대, 매매한 후 해당시설이나 부지에 약국을 개설하도록 하는 것이 포함될 수는 있어도, 처음부터 타인 소유 부지를 임차하여 주차장으로 이용하다가 그 임대차계약이 만료하여 주차장으로 사용되지 않던 중, 그 부지 소유자가 약국을 개설하는 경우는 포함되지 않는다고 할 것이다. 즉, 분할ㆍ변경ㆍ개수의 주체는 의료기관에 한정되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인이 약국개설등록을 신청한 토지 및 건물은 2004. 11. 3. 개설한 ○○○○○○○병원에서 2005. 10. 17.부터 임차하여 주차장으로 사용하던 ○○동 595-44번지의 일부로, 2010. 7. 6. ○○○○○병원의 전 행정부장 전○○이 분할 매입하여 건축물을 신축하고 2011. 6. 27. 약국개설등록을 신청하였던 부지로,
나. 2005. 10. 17. ○○○○○병원과 ○○동 595-44번지 토지소유자의 부동산임대차 계약서상에 임대기간이 「임차인 잔금일로부터 3년으로 하며 그 후 쌍방 합의하에 연장계약 한다.」, 「3년 후 매매가 되지 않을 경우에는 2년씩 연장하는 것으로 한다.」라고 명시하고 있으며, 2011년 이 사건 부지에 건축물 신축 시까지 약 6년간 의료기관의 시설(주차장)로 사용되었음이 명백한데 임대기간이 짧고 최근의 일이 아니라는 청구인의 주장은 합당하지 않으며,
다. 또한, 이 사건 건물의 소유자가 ○○○○○병원이 아니라고는 하나 일반인으로 하여금 ○○○○○병원의 주차장 일부로 간주할 소지가 상당한 상태에 있으며,
라. 관련 질의에 대한 보건복지부의 회신에서도 ‘의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 분할, 변경 또는 개수’라 함은 의료기관에서 사용하던 시설 또는 부지의 일부를 용도 변경하여 타인에게 임대, 매매한 후 해당 시설이나 부지에 약국을 개설하는 경우를 포함한다고 규정하고 있어,
마. ○○○○○병원에서 주차장으로 사용하였던 이 사건 부지에서 약국을 개설하는 것은 의료기관에서 사용하던 시설 또는 부지의 일부를 분할 변경하여 약국을 개설하는 행위에 해당하므로 피청구인이 행한 약국개설등록 불가처분은 적법한 처분이라 할 것이다.
바. 약사법 제20조제5항제3호에서 규정한 약국개설등록 제한은 의료기관과 약국간의 담합 행위를 금지하고 의료기관과 약국 간의 공간적ㆍ기능적 독립성을 유지하는데 입법 취지가 있는바, ○○○○○병원에서 임차하여 주차장으로 사용하던 부지를 일부 분할, 용도 변경하여 약국 개설 등록을 하려는 행위는 의료기관과 약국 간 담합을 조장하고 의약분업의 원칙과 정신을 훼손하여 국민보건의 근간을 흔드는 행위로,
사. 청구인의 주장이 인용된다면 행정의 실효성은 무너지고 약국개설등록 행위는 법적 기능을 상실하게 될 것이므로 이 사건의 적법한 약국개설등록 불가처분에 대한 청구인의 행정심판 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○「약사법」 제20조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 약국개설등록신청서, 부동산임대차계약서, 등기부등본, 일반건축물대장, 행정처분 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2013. 1. 24. 피청구인에게 약국개설예정지 1층 27.54㎡에 ‘자모약국’이라는 상호의 약국개설등록신청서를 제출하였다.
(나) 피청구인은 2013. 1. 28. 현장확인을 거쳐 2013. 1. 29. 청구인에게「약사법」제20조제5항제3호 규정에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대,「약사법」제20조제2항에 약국을 개설하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 개설등록을 하여야 하고, 같은 조 제5항제3호에 “의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 분할ㆍ변경 또는 개수하여 약국을 개설하는 경우”에는 개설등록을 받지 아니한다고 규정되어 있다.
(가) 청구인은 사건 약국개설예정지는 현재 ○○○○○병원 주차장으로 사용되지 않고 있으며, 「약사법」 제20조제5항제3호는 약국개설등록 당시 의료기관의 시설 또는 부지의 일부로 실제 사용되고 있는 경우에 한하여 적용되어야 할 것이므로 청구인의 약국개설등록은 허용되어야 하며, 사건 약국개설예정지는 ○○○○○병원의 소유가 아니고 청구 외 김○○의 소유임에도 과거 ○○○○○병원의 주차장으로 사용되었음을 이유로 약국개설을 제한한다면, 이는 토지 소유자의 재산권 행사를 지나치게 제한하는 것이므로 위법하여 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하나,
(나) 약사법 제20조제5항제3호 소정의 ‘의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 분할하여 약국을 개설하는 경우’의 의미를 합리적으로 해석하여 보면, ‘현재 의료기관으로 사용되고 있는 시설 또는 부지의 일부를 직접 분할하여 그 분할된 장소에 약국을 개설하는 경우’는 물론 ‘의료기관의 시설 또는 부지의 일부가 과거에 분할되어 그 분할된 장소가 의료기관 이외의 용도로 사용되어 왔다고 하더라도, 약국개설등록신청이나 약국등록사항변경신고 당시 그 분할된 부분을 제외한 나머지 부분이 여전히 의료기관의 용도로 사용되고 있어서 사실상 의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 직접 분할하는 경우와 동일시 할 수 있는 경우’도 위 제한사유에 해당하는 것으로 봄이 상당하다.
(다) 또한, 사건 약국개설예정지는 2010. 7. 6. ○○○○○병원의 전 행정부장 청구 외 전○○이 분할 매입하여 건축물을 신축하고 2011. 6. 27. 약국개설등록을 신청하였던 부지로 분할된 토지의 형상, 위치 등을 종합적으로 판단해 보면 이러한 일련의 과정은 약국개설을 목적으로 행해졌다고 보이고, 분할 전 토지의 일부는 여전히 ○○○○○병원의 주차장으로 사용되고 있는 점, 사건 약국개설예정지의 소유자가 ○○○○○병원이 아니라 하더라도 일반인으로 하여금 ○○○○○병원의 주차장 일부로 간주할 소지가 있어 보이는 점 등으로 볼 때 청구인의 약국개설등록 신청은 약사법 제20조제5항제3호에서 정한 ‘의료기관의 시설 또는 부지의 일부를 분할하여 약국을 개설하는 경우’에 해당한다고 봄이 상당하므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 달리 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
