【재결요지】 청구인이 영업자가 아닌 자가 제조ㆍ가공ㆍ소분한 고춧가루를 사용하여 제품을 생산한 사실은 인정된다 할 것이므로 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이나, 청구인이 약 10년간 예천상회에서 매입한 고추를 ○○에서 소분하였다는 진술과 일치하는 참고인의 진술, 청구인이 영업신고를 하지 아니한 예천상회에서 소분한 것을 알면서도 조리에 사용하였다고 보기 어려운 점, 2회 납품받아 사용하여 그 위반 횟수가 비교적 적은 점, 부산지방검찰청으로부터 혐의없음(증거불충분) 처분을 받은 점 등을 보면, 이 사건 처분 중 ①과징금 4,800만원 부과처분은 심히 가혹하고, ②해당제품 폐기처분에 대한 취소청구는 이유 없다 할 것이므로, 과징금 4,800만원 부과처분은 취소하고, 해당제품 폐기처분은 기각한다.
【주문】 피청구인이 2013. 1. 7. 청구인에 대하여 한 영업정지 1개월 처분에 갈음한 ①과징금 4,800만원 부과처분은 이를 취소하고, ②해당제품 폐기처분은 이를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 1. 7. 청구인에 대하여 한 영업정지 1개월 처분에 갈음한 ①과징금 4,800만원 부과 및 ②해당제품 폐기처분은 이를 모두 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 1994. 11. 7. 부산광역시 ○○구 ○○로 83번길 34에 “○○○○”이라는 상호의 일반음식점(이하 “사건업소”라 한다)을 영업 신고하여 사건업소를 운영하던 중 2012. 12. 10. 영업자가 아닌 자가 제조ㆍ가공ㆍ소분한 고춧가루를 사용하여 조미건어포류 제품 “매콤한 ○○○○○○” 외 3개 제품을 생산한 사실이 부산광역시청 소속 직원에게 적발되어 부산광역시장이 2012. 10. 12. 위 적발사실을 피청구인에게 통보함에 따라 피청구인은 2012. 10. 19. 청구인에게 처분사전통지를 하였고 2012. 11. 2. 청구인으로부터 의견을 제출받아 2013. 1. 7. 청구인에게 영업자가 아닌 자가 제조ㆍ가공ㆍ소분한 고춧가루를 사용하여 제품 생산(1차 위반)은 영업정지 2개월이나 검찰의 혐의없음 처분을 반영하여 영업정지 1개월 처분에 갈음한 ①과징금 4,800만원 부과와 ②해당제품 폐기처분(이하 ①,②를 통틀어 “이 사건 처분”이라 한다) 하였다.
2. 청구인 주장요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 제품을 생산함에 완제품 고춧가루의 품질을 믿을 수가 없어 청구인과 청구인의 처는 직접 시장조사를 하였고 고춧 품질이 좋은 예천상회에서 10여 년 전부터 고추를 구입하여 인부에게 품삯을 주고 고추 꼭지를 딴 다음 ○○○○에서 고추를 빻아 사용하였다. 2012년 봄에 청구인의 처가 몸이 아파서 예천상회에 전화해서 고추를 골라 ○○○○에 가서 빻아다 줄 수 있느냐고 부탁을 하여 고춧가루를 납품받았다. 청구인과 청구인의 처는 당연히 예천상회의 사장이 ○○○○에 가서 고추를 빻아다 주는 것으로만 알고 있었다.
나. 그러던 중 2012년 10월에 시청에서 위생단속 과정에서 예천상회에서 고추분쇄기를 설치하여 ○○○○에 부탁하지 않고 직접 고추를 빻아서 납품한 것을 알게 되었다.
다. 검찰은 ‘피의자가 영업신고를 하지 아니한 위 예천상회에서 소분한 것을 알면서도 조리에 사용하였다고 보기 어렵고 달리 피의사실은 인정할만한 증거 발견할 수 없다.’ 고하여 혐의없음(증거불충분) 결정을 내렸다.
라. 청구인은 고추를 영업신고 하지 아니한 예천상회에서 소분한 것을 알면서도 조리에 사용한 것이 아니다.
마. 청구인은 검찰 처분 결과에도 불구하고 행정처분을 한 피청구인의 조치를 납득하기 어려워 부산시내 다수 구청에 대하여 2010년부터 2012년까지 3년간 검찰로부터 ‘혐의없음’ 처분을 받은 식품위생법 위반 사건에 대한 행정처분 내역에 대해 정보공개 청구를 해본 결과 ○○○구, ○○구 등에서 검찰로부터 혐의없음 처분을 받은 사안에 대해서는 모두 행정처분 면제 결정을 해온 것을 확인하였다.
바. 따라서 청구인에 대한 식품위생법 위반 사건에서 검찰로부터 혐의없음 처분을 받아 처분사유가 부존재 함에도 과징금 등의 처분을 한 것은 위법 부당하다고 할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인과 청구인의 처는 10여 년 전부터 예천상회에서 고추를 구입하여 직접 그 옆 ○○○○로 가져가 빻은 고춧가루를 원재료로 사용해왔으며 2012년 초 청구인의 처가 몸이 아파 예천상회에 전화하여 고추를 ○○○○에 가서 빻아다 달라고 부탁하여 납품을 받았는데 청구인은 당연히 예전처럼 ○○○○에서 빻아온 것으로 생각했으며 예천상회에서 직접 고춧가루를 빻은 사실은 몰랐다고 주장하고 있으나 이는 제품의 안전성에 직접적인 영향을 미치는 원재료를 철저하게 검수하여야 하는 식품제조가공업 영업자로서 준수하여야 할 의무를 소홀히 한 것이며
나. 본 사건에 대하여 검찰이 영업자가 아닌 자가 소분한 고춧가루를 사용하여 제품을 생산한 사실은 인정되지만, 해당 업소 영업자가 영업신고를 하지 아니한 업소에서 소분한 것을 알면서도 조리에 사용하였다고 보기 어렵고 해당 사실을 인정할만한 증거를 발견할 수 없으므로 혐의없음(증거불충분) 처분함에 따라
다. 피청구인은 행정처분에 신중을 기하기 위하여 본 사건에 대한 행정처분 가능 여부에 대하여 질의를 하였고 보건복지부에서 “영업자가 아닌 자가 제조ㆍ소분한 고춧가루를 사용하여 제품을 생산한 사실이 확인되는 경우 행정처분이 가능할 것으로 판단되며 불기소처분은 기소유예 및 선고유예의 기준을 준용하여 경감처분이 가능할 것으로 판단된다.”고 회신하여
라. 피청구인은 청구인이 영업자가 아닌 자(○○○○)가 제조ㆍ가공한 고춧가루를 구입 후 ‘○○○○○○’ 등 3개 제품(11,539㎏)을 생산한 사실이 확인됨에 따라 식품위생법 시행규칙 제89조 별표 23의 Ⅰ. 일반기준 15. 바. 항목에 따라 영업정지 2개월 처분을 2분의 1로 경감하여 영업정지 1개월로 처분하고자 하였으나 청구인이 영업정지 대신 과징금 처분을 원한다는 의견을 제출하여 영업정지 1개월에 갈음한 과징금 4,800만원 부과 및 해당제품 폐기 처분을 하였다.
마. 식품위생법 제4조제7항에 ‘누구든지 영업자가 아닌 자가 제조ㆍ가공ㆍ소분한 식품 등을 판매하거나 판매할 목적으로 채취ㆍ제조ㆍ수입ㆍ가공ㆍ사용ㆍ조리ㆍ저장ㆍ운반ㆍ또는 진열하여서는 아니 된다.’라고 되어있으며 청구인은 예천상회에서 고춧가루를 제조ㆍ소분한 것을 알지 못했다고 주장하고 있으나 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자에게 고의성이 없더라도 영업자가 아닌 자가 제조 가공한 고춧가루를 사용하여 제품을 생산한 청구인의 명백한 위반행위에 대한 처분은 정당한 처분이며
바. 만약 청구인의 청구가 인용된다면 법의 존엄성이 무시당하는 결과를 가져올 수 있어 법규의 엄격한 적용으로 기대되는 법적 효과는 청구인 개인의 불이익보다 훨씬 크다 할 것이므로 본 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○「식품위생법」 제4조, 제75조, 제82조
○「식품위생법 시행령」 제53조 [별표 1]
○「식품위생법 시행규칙」 제89조 [별표 23]
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 부산광역시장의 위반업소 적발통보서, 청구인 확인서, 청구 외 김○○ 확인서, 처분사전통지서, 의견제출서, 부산지방검찰청장의 처분결과 통지서, 행정처분 통보서, 식품제조가공업 영업허가(신고) 관리대장 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 1994. 11. 7. 사건업소를 영업 신고하여 운영하던 중 2012. 10. 10. 영업자가 아닌 자가 제조ㆍ가공ㆍ소분한 고춧가루를 사용하여 제품을 생산한 사실이 부산광역시 소속 직원에게 적발되었다.
(나) 부산광역시장이 위 적발사실을 2012. 10. 12. 피청구인에게 통보함에 따라 피청구인은 2012. 10. 19. 청구인에게 처분사전통지를 하였다.
(다) 청구인은 2012. 11. 2. 피청구인에게 “좋은 제품을 만들기 위해 시중에 유통되고 있는 불량 고춧가루를 쓰지 않고 직접 고추를 빻아 쓰기 위한 게 결과적으로 감당하기 힘든 처벌을 받도록 한 점에 대해서 적극 해명하도록 하겠으며, 검찰의 최종 판결이 있기까지 행정처분을 유보해주기 바란다.”는 내용의 의견을 제출하였으며 피청구인은 2013. 1. 7. 청구인에게 영업자가 아닌 자가 제조ㆍ가공ㆍ소분한 고춧가루를 사용하여 제품을 생산(1차 위반)하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「식품위생법」 제4조에 영업자가 아닌 자가 제조ㆍ가공한 것을 판매하거나 판매할 목적으로 가공ㆍ조리하여서는 아니 된다고 규정되어 있고, 같은 법 제75조, 같은 법 시행규칙 제89조 [별표 23] Ⅱ. 개별기준. 1. 식품제조가공업등, 제1호 사목 영업자가 아닌 자가 제조ㆍ가공ㆍ소분한 것을 판매하거나 판매할 목적으로 사용ㆍ조리한 경우 1차 위반 시 “영업정지 2개월과 해당제품 폐기” 토록 규정하고 있으며, 같은 별표 Ⅰ. 일반기준. 15. 바에 해당 위반사항에 관하여 검사로부터 기소유예 처분을 받은 경우 영업정지 처분기간의 2분의 1이하의 범위에서 그 처분을 경감할 수 있으며, 같은 법 제82조 및 같은 법 시행령 제53조에 식품의약품안전청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업자가 법 제75조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지 처분에 갈음하여 과징금 처분을 할 수 있으며 과징금 산정기준에 의하면 연간 매출액이 6,700백만원을 초과하고 7,500백만원 이하인 경우 영업정지 1일에 해당하는 과징금액을 160만원으로 정하고 있다.
(가) 청구인은 약 10년 전부터 고추도매상인 예천상회에서 고추를 구입하여 즉석판매제조가공업소인 인근 ○○○○에서 고춧가루를 소분하여 사용하던 중, 2012년 2월경 청구인의 처가 몸이 아파 예천상회 대표 청구 외 김○○에게 예천상회의 고추를 ○○○○에서 소분하여 줄 것을 요구하여 2012년 5월경까지 2회는 ○○○○에서 소분한 고춧가루를 납품하였고, 2012년 7월과 9월에는 영업신고를 하지 아니한 예천상회가 자체 설치한 고추분쇄기를 이용 소분한 고춧가루를 납품한 것으로 청구인은 전혀 이러한 사실을 알지 못하였고, 부산지방검찰청으로부터 혐의없음 처분을 받았음에도 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 주장하나
(나) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 영업주의 주의 의무를 탓할 수 없는 정당한 사유 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과할 수 있다 할 것이고, 청구인이 영업자가 아닌 자가 제조ㆍ가공ㆍ소분한 고춧가루를 사용하여 제품을 생산한 사실은 인정된다 할 것이므로 피청구인이 식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해를 방지하고 식품에 관한 올바른 정보를 제공하여 국민보건의 증진에 이바지함을 목적으로 하는 식품위생법의 입법취지에 근거하여 한 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
(다) 그러나, 청구인 확인서, 청구 외 김승호 확인서, 부산지방검찰청 불기소이유 통지서 등에 따르면 ○○○○ 관리인도 한양식품에서 예천상회에서 매입한 고추를 약 10년간 소분하여 주고 대금을 현금으로 받아오다가 2012년 5월경 이후에는 소분해 준 적이 없다고 진술하여 청구인 주장과 일치하는 점, 청구인이 영업신고를 하지 아니한 예천상회에서 소분한 것을 알면서도 조리에 사용하였다고 보기 어려운 점, 영업자가 아닌 자가 생산한 고춧가루를 2회 납품받아 사용하여 그 위반 횟수가 비교적 적은 점, 부산지방검찰청으로부터 ‘영업자가 아닌 자가 제조ㆍ가공ㆍ소분한 고춧가루를 사용하여 제품을 생산하여 식품위생법을 위반하였다.’라는 혐의에 대해 증거가 부족하다는 사유로 혐의없음 처분을 받은 점 등을 종합하여 보면 피청구인의 이 사건 처분 중 ①과징금 4,800만원 부과처분은 청구인에게 심히 가혹하다고 판단되고, ②해당제품 폐기처분에 대한 취소청구는 이유 없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구 중 ①과징금 4,800만원 부과처분은 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하고, ②해당제품 폐기처분은 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
