【재결요지】 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제2조제24호에 “지목이란 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말한다.”고 규정되어 있는바, 이 사건 토지의 현상이 임야보다는 도로의 용도로 보이므로 사건 토지의 주된 용도인 현재의 지목을 유지하는 것이 타당하다고 보여지고, 과거 당초 임야였다가 도로로 잘못 지목 변경되었다는 사정은 이 사건 청구에서 판단할 사항은 아니므로, 이 사건 처분은 관련법규에 따른 것으로 적법ㆍ타당하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인은 청구인이 2012. 11. 6. 피청구인에 대하여 한 지목변경신청 수리를 이행하라.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 421-9번지 소재 면적 97㎡, 지목이 도로인 토지(이하 “사건 토지”라 한다)를 2011. 9. 21. 공유물분할을 위한 경매로 인한 매각을 원인으로 취득한 소유자로서 2012. 11. 6. 피청구인에게 정보공개통지서와 현황사진을 첨부하여 사건 토지의 지목을 도로에서 임야로 변경하는 지목변경 신청을 하였으나, 피청구인은 2012. 11. 12. 청구인에게 사건 토지는 “모라동 421번지 외 2필지상의 주택건설 사업계획 승인(1990. 8. 16)시의 승인조건 제24항에 따라 단지와 접한 B=4m도로는 준공 시까지 도로로 지적 분할 및 지목 변경할 것으로 명시되어 1993. 11. 13. 주택건설사업 준공에 따라 사업시행자인 토지소유자 (주식회사 ○○○○)의 신청에 의하여 1993. 11. 17자로 지목변경(임야⇒도로)되었음으로 현재로서는 지목변경 대상이 아니며, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조 및 같은 법 시행령 제67조제1항, 같은 법 시행규칙 제84조제1항의 규정에 의거 해당토지의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류사본을 첨부하여 신청하시기 바랍니다.”하며 지목신청 반려처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 사건 토지인 ○○구○○동 421-9번지가 주택건설 사업계획승인에 따라 진입 도로개설이 되었어야 하나 도로개설 없이도 아파트 준공허가를 내어 주었기 때문에 진입 도로개설이 필요 없는 토지로 보아 원래대로 지목을 변경하여야 하며,
나. 사건 토지의 지목변경이 안된다면 주택건설사업계획 승인조건인 진입도로 개설 없이 불법적으로 아파트 준공을 허가한 것이므로 해당 토지의 진입도로를 개설하여야 할 것이다.
다. 사건 토지가 도로로 사용되고 있다면 도로를 사용하는 아파트 입주민에 대하여 도로 사용료를 징구할 수 있지만 현재 주간선도로 옆으로 높은 옹벽이 설치되어 있어 일반 주민의 통행 및 자동차가 진입할 수 없는 비포장 상태로 있기 때문에 사용료를 징구할 수 없는 입장이며, 지금까지 재산세가 부가되어 온 사실에 비추어 보더라도 실제 도로가 아니라 용도가 변경되었음을 알 수 있으므로 사건 토지의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류인 정보공개결정통지서(도로지정공고사항 및 도로대장 없음)를 첨부하여 지목변경 신청하였으나 피 청구인이 인정하지 않고 있으며, 사건 토지가 도로라면 당연히 도로대장 등이 있어야 할 것이며, 사건 토지가 도로라면 아파트입주민에게 도로사용료를 징구할 수 있지만 현재 주간선도로 옆으로 높은 옹벽이 설치되어 있어 일반 주민의 통행 및 자동차가 진입할 수 없는 비포장 상태로 사용료를 징구할 수 없는 입장이다. 따라서 이 건 처분은 위법 부당하므로 취소되어야 한다.
라. 1993년경 백양터널 확장공사로 모라동 421-15번지가 간선도로로 편입되었고 간선도로를 따라 3M 옹벽이 설치됨으로 인해 사건 토지는 진입도로를 개설할 수 없는 상태로 분할되어 지금까지 20년 넘게 장기미집행시설로 방치되어 있는 상황이며, 사건 토지가 1990. 8. 16. 주택건설사업계획 승인 시 아파트 진입인 도로로 지정되었다 하더라도, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조에 따라 도시ㆍ군계획시설 결정은 그 고시일로부터 20년이 되는 날의 다음 날에 효력을 잃게 됨으로 사건 토지는 주택건설사업계획 승인일은 1990. 8. 16. 이후 20년이 초과되었기에 지목이 원상 복구되어야 한다.
마. 또한 1990. 8. 16. 주택건설사업계획 승인내역 별첨 24항, 25항을 보면 6M, 4M, 도로를 각각 개설하고 준공검사 신청 시까지 신청토지에 대한 합필, 분할, 등록전환 등을 위한 지적측량성과도 및 건물현황 측량도를 제출하여야 한다고 되어 있다. 따라서 사건 토지가 형질변경으로 도로로 준공되었음을 증명하는 서류의 사본이 있어야 한다.
바. 사건 토지는 현재 아파트대지와 맞닿은 비포장 상태의 토지로 아파트 주민들의 주차장 부지로 사용(주 간선도로 사이에 옹벽이 설치되어 있어 아파트로 진출입할 수 없음)되고 있는 현황 잡종지로 건축법상 도로는 보행 및 자동차 통행이 가능한 4M이상의 도로이므로 사도라는 주장은 잘못된 것이다.
사. 피청구인은 사건 토지의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류사본을 첨부하여야 지목변경이 가능하다고 주장하나 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙」제84조제3항제3호에 각 호의 어느 하나에 해당하는 서류를 해당지적관청 소관이 관리하는 경우에는 지적소관청의 확인으로 그 서류의 제출을 갈음할 수 있다고 되어 있어 청구인은 사건 토지가 현황도로가 아님을 확인하는 지적소관청의 확인서류인 정보공개결정통지서를 첨부하여 지목변경 신청하였기에 피청구인의 주장은 잘못되었다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인이 2011. 11. 23. 공유물분할을 위한 경매로 인한 매각을 원인으로 취득한 사건 토지는 ○○동 421번지 외 2필지 상의 주택건설 사업계획승인(1990. 8. 16)시의 승인조건 제24항에 따라 단지와 접한 B=4m도로는 준공 시까지 도로로 지적 분할 및 지목변경 할 것으로 명시되어 1993.11.13 주택건설사업 준공에 따라 사업시행자인 토지소유자(주식회사 ○○○○)의 신청에 의하여 1993. 11. 17.자로 적법하게 지목변경(임야→도로)되었고, 현재 차량 및 주민의 통행로로 사용되고 있어 지목변경 대상이 아니며,「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조 및 같은 법 시행령 제67조제1항, 같은 법 시행규칙 제84조제1항의 규정에 의거 해당토지의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류 사본을 첨부하여야 지목변경 가능할 것이다.
나. 또한, 지방세법 시행령 제108조 제1항 제1호의 규정에 의거 ‘「도로법」에 따른 도로와 그 밖의 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사도’에 대하여 비과세하는 것으로 규정하고 있으므로 사건 토지는 학산그린아파트(모라○○동 421번지) 울타리내의 인접한 개인소유의 토지로서, 공부상 지목은 “도로”로 되어 있으며, 현장 조사 결과 또한 아파트 내의 보행통로 및 차량통행로로 제공되고 있으므로, 위 조항에 의거 재산세 비과세 대상에 해당된다고 판단되어, 2012. 9월중 모라동 421-9, 421-10번지에 부과, 납부된 토지분 재산세 155,380원 중 ○○동 421-9번지에 부과된 69,660원을 2012. 10. 30.일자로 부과 취소하고 납세자인 청구인에게 2012. 10. 31.일자로 환급조치 하였다. 따라서 청구인의 사건 토지의 지목변경 신청을 이행하라는 청구는 이유 없음으로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
다. 청구인은 이 사건 토지가 1990. 8. 16. 주택건설사업계획 승인 시 도로개설을 목적으로 하였으나, 지금은 토지수용으로 분할된 도로를 개설하지 않고 장기간 방치된 장기미집행 도시계획시설이라고 주장하고 있으나, 사건 토지는 현재 도시계획시설(도로)로 결정되어 있지 않으며, 모라동 421-15번지는 백양산 터널 접속도로 축조공사구간 중 당감삼거리∼백양로 구간의 공사가 완료되어 부산광역시(도로과)의 신청을 받아 1998. 9. 4. 분할되었으며, 이 사건 토지는 1993. 11. 17. 건축 준공으로 지목변경 되었고, 설령 이 사건 토지가 장기미집행 도시계획시설이라 하더라도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 부칙 제16조(도시계획시설결정 및 매수청구 및 실효기산일에관한 경과조치)제1항 제1호에 의거 2000. 7. 1. 이전에 결정ㆍ고시된 도시계획시설의 기산일은 2000. 7. 1.이므로 도시계획시설 실효일은 2020. 7. 1.이 된다.
라. 또한, 이 사건 토지는 아파트부지에 인접한 토지로서 통과도로로 이용되고 있지는 않으나, 현재 토지의 대부분이 아스팔트로 포장되어 있고 주민 및 차량의 통행이 가능하며 일부는 아파트 주차장으로 이용 중이므로 사건 토지가 자동차 및 통행을 할 수 없는 막다른 토지라는 청구인의 주장은 사실과 다르며
마. 청구인이 제출한 정보(공개)결정 통지서는 도시계획시설(도로)의 도로지정 공고 및 도로대장에 관한 사항으로 해당토지의 지목변경 사항과는 무관하며, 이 사건 토지는 모라동 421번지 외 2필지 상의 주택건설 사업계획승인(1990. 8. 16)시의 승인조건 제24항에 따라 단지와 접한 B=4m도로는 준공시까지 도로로 지적분할 및 지목변경 할 것으로 명시되어 1993.11.13 주택건설사업 준공에 따라 사업시행자인 토지소유자(주식회사 ○○○○)의 신청에 의하여 1993. 11. 17자로 적법하게 지목변경(임야→도로)되었음으로 건축법 제2조 제15항의 나목에 의한 도로로 보아야 할 것이므로 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조
○「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제67조
○「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행규칙」제84조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 준비서면, 피청구인의 답변서, 항공사진, 지적도면, 내용증명(2012. 9. 7.접수), 민원에 대한 회신서(2012. 9. 12), 내용증명(2012. 10. 5. 접수), 민원에 대한 회신(2012. 10. 12), 토지이동신청서, 현황사진, 지목변경 신청 반려 공문 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2011. 9. 21. 공유물분할을 위한 경매로 인한 매각을 원인으로 2011. 11. 23. 사건 토지를 소유권 이전 취득하였다.
(나) 청구인이 2012. 9. 7. 피청구인에게 사건 토지는 원래 지목이 임야였으나 421-15번지를 도로로 수용하면서 수용되지 않은 사건 토지도 지목을 도로로 변경되었기에 부당하므로 지목변경을 요청한다는 민원을 제기하자, 피청구인은 2012. 9. 12. 청구인에게 사건 토지는 1990. 8. 16. 모라동 421번지 주택건설사업계획(○○그린타운)승인 시 도로로 지정되어 1993.11.13. 주택건설사업 준공에 따라 토지소유자의 신청을 받아 적법하게 도로로 지목 변경(1993. 11. 17)되었으므로 지목변경 대상이 아니며, 사건 토지가 현재 도로 기능이 상실되었다면 관련규정에 의거 도로폐지 절차를 이행한 후 지목변경이 가능하다는 회신을 하였다.
(다) 청구인은 다시 2012. 10. 5. 피청구인에게 사건 토지는 도로대장 및 도로지정 공고가 없었고, 현행도로가 아니며 도로로 지정되지 않았기 때문에 도로폐지 절차에 의한 지목변경사항은 아니며, 피청구인이 당초 주택건설사업계획대로가 아닌 다른 곳에 진입로가 개설되었는데도 준공검사 및 사용승인을 하였으므로 사건 토지를 원상태로 지목 변경하여야 하며, 만약 지목변경을 해줄 수 없다면 피청구인이 기존진입로를 폐쇄하고 당초 사업계획대로 사건 토지에 도로를 개설하여야 하며, 사건 토지에 도로사용료도 받지 못하는데 재산세까지 납부하고 있으므로 지목변경이 이루어져야 한다는 민원을 제기하였다.
(라) 피청구인은 2012. 10. 12. 청구인에게 사건 토지는 도로법에 따른 도로대장 및 도로지정 공고사항은 없으나 주택법에 의한 기반시설물(도로)부지로 모라동 421번외 2필지 상 주택건설사업계획 승인 시(1990. 8. 16) 승인조건에 도로로 지적 분할 및 지목 변경할 것으로 명시되어 있는 사항으로 1993.11.13. 주택건설사업 준공에 따라 사업시행자인 토지소유자(주식회사 ○○○○)의 신청에 의하여 1993. 11. 17. 지목변경(임야→도로)되었으며, 현재 지목인 도로의 지목변경은 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조 등에 의거 해당토지의 용도변경을 증명하는 서류사본 첨부 신청할 수 있고, 기존진입로를 폐쇄하고 주택건설사업계획대로 사건 토지를 도로로 개설하는 내용은 건축과 문의하기 바라며, 사건 토지가 지목이 도로이고 현장조사결과 아파트 내 보행통로 및 차량통로로 제공되고 있어 「지방세법시행령」제108조제1항제1호에 의한 재산세 비과세대상인 도로에 해당되는 것으로 판단되니 세무과로 문의 바란다고 회신하였다.
(마) 청구인은 2012. 11. 6. 피청구인에게 정보공개통지서와 현황사진을 첨부하여 사건 토지의 지목을 도로에서 임야로 변경하는 지목변경 신청을 하였고, 피청구인은 2012. 11. 12. 청구인에게 사건 토지는 “모라동 421번지 외 2필지상의 주택건설 사업계획 승인(1990. 8. 16)시의 승인조건 제24항에 따라 단지와 접한 B=4m도로는 준공 시까지 도로로 지적 분할 및 지목 변경할 것으로 명시되어 1993. 11. 13. 주택건설사업 준공에 따라 사업시행자인 토지소유자 (주식회사 ○○○○)의 신청에 의하여 1993. 11. 17자로 지목변경(임야⇒도로)되었음으로 현재로서는 지목변경 대상이 아니며, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조 및 같은 법 시행령 제67조제1항, 같은 법 시행규칙 제84조제1항의 규정에 의거 해당토지의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류사본을 첨부하여 신청하시기 바랍니다.”하며 이 사건 처분 하였다.
(2) 살피건대, 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제81조, 같은 법 시행령 제67조제1항제2호 및 같은 법 시행규칙 제84조제1항제3호에 의하면 토지소유자는 토지의 용도가 변경된 경우 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여 용도변경이 된 날부터 60일 이내에 지적소관청에 신청하여야 한다고 규정하고 있는 바,
(가) 피청구인이 제출한 사건 토지의 토지대장을 보면 1993. 11. 17. 사건토지의 지목이 임야에서 도로로 변경됨을 알 수 있고, 청구인과 피청구인의 제출한 증거자료에 의하면 1993. 11. 17. 이후 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령」제67조제1항제1호에서 정한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경의 공사도 없는 것으로 보인다. 또한 피청구인의 항공사진, 청구인의 현황사진을 보면 사건 토지는 주차장과 아파트 내 통행로로 보이며 임야로는 보기 어렵다.
(나) 이 사건 토지의 현상이 임야보다는 도로의 용도로 보이므로「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」제2조제24호에 “지목이란 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말한다.”는 규정에 따라 사건 토지의 주된 용도인 현재의 지목을 유지하는 것이 타당하게 보인다.
(다) 청구인은 이 사건 토지가 당초 임야였다가 도로로 지목 변경되었고, 이는 1993년 주택건설사업계획 준공 검사 시 피청구인의 잘못에 기인한 것이므로 원래의 지목인 임야로 원상 복구되어야 한다고 주장하나, 이 건 심판청구는 청구인의 지목 변경 신청에 따른 피청구인의 불이행 처분을 다투는 심판 청구여서 피청구인의 이 사건 처분이전의 지목 변경 처분과는 별개의 사안이므로 이 건 청구에서 판단할 사항은 아니다. 따라서 피청구인이 관련법규에 따라 한 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
