【재결요지】 사건업소의 영업시설물이 전부 철거됨으로써 일반음식점 시설기준을 위반하였다는 이유로 피청구인이 이 사건 처분을 할 당시, 불복방법 등의 고지를 하지 않아「행정절차법」제26조를 위반한 점은 있으나, 청구인이「행정심판법」에서 정한 청구기간 내에 심판청구를 하여 행정심판 청구권이 침해되었다고 보기 어려우므로 절차적 하자는 치유되었다고 할 것이다. 또한, 청구인이 영업권 확보를 위하여 사건건물 관리자와 협의 중에 있는 것이 사실이라 할지라도 이는 사인간의 분쟁이므로, 이 사건 처분을 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없어 청구를 기각한다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 4. 20. 청구인에 대하여 한 영업소 폐쇄 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2009. 4. 30. 부산광역시 ○○구 ○○동 40번지 (구)○○○○○○ 건물에 “○○○○○”라는 상호의 일반음식점(이하 “사건업소”라 한다)을 피청구인에게 영업신고를 하고 운영하던 중, 피청구인은 민원인의 신고를 받고 2012. 2. 28. 사건업소를 방문한 결과 사건업소 영업장 내에 영업을 위한 시설물이 전부 철거되었음을 확인하였고, 이에 피청구인은 2012. 3. 14. 청구인에게 처분사전통지 및 청문실시통지를 하고 2012. 4. 2. 청문을 거쳐, 2012. 4. 20. 청구인에 대하여 영업시설물이 전부 철거됨으로써 일반음식점 시설기준을 위반(1차) 하였다는 이유로 영업소 폐쇄 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
1. 이 건 처분에 이르게 된 경위
가. 청구인은 ○○동 40번지 소재 (구)○○○○○(現 ○○백화점, 이하 “사건건물”이라 한다) ○○층 ○○○○호(이하 “사건영업장”이라 한다)에서 2009. 3. 16.부터 ‘○○○○○커피’라는 프랜차이즈 커피전문점을 운영해왔다.
나. 사건건물은 ○○대학교로부터 BTO방식으로 위탁을 받은 (주)○○이앤씨에 의해 운영되어 온 건물로서, 청구인은 (주)○○이앤씨로부터 사건영업장을 분양받은 심판외 장○○씨로부터 2009. 3. 16.부터 5년간의 임대차 기간을 계약상 보장 받고 커피숍운영을 하고 있었다.
다. 사건건물은 운영 초기부터 2011년 상반기까지 지하층부터 지상 4층까지 비어있는 매장이 절반이 넘었으며 입주 중이던 매장들도 (주)○○이앤씨의 잘못된 운영으로 인하여 경영상의 어려움을 겪고 있었다. 그러던 2011년 5월말경 (주)○○이앤씨가 곧 부도가 난다는 등의 소문이 사건건물 임차매장 영업주들 사이에 돌았고 이즈음 (주)○○이앤씨로부터 위탁을 받은 (주)○○○리테일에서 사건건물을 경영하게 되었으며 사건건물은 아울렛 매장으로 바뀌게 되었다. 그리고 2011. 9. 1.자로 (주)○○○리테일에 의해 재단장하여 새로이 영업 재개를 할 예정이니, 이를 위한 내부 인테리어 MD재구성을 위하여 기존 임차매장 입주 영업주들은 2011. 6. 10.까지만 영업을 하고 잠깐 동안 영업을 중지해야 하는데, 이를 위해서는 입주 매장 영업주 100%의 동의가 필요하다. 이에 따라 ①위에 대한 동의를 하는 영업주에 대해서는 기존 영업을 계속할 수 있도록 보장하며, ②MD필요상 불가피하게 매장을 이동해야 할 경우 기존 영업 매장과 동등한 면적을 제공하며, 이동 위치는 사전에 영업주 측과 합의해야 하고 ③새로운 인테리어 비용은 전액 (주)○○이앤씨와 (구)○○굿플러스의 운영을 인수하는 (주)○○○리테일에서 부담한다는 조건으로 위 MD 변경을 위한 동의를 해준 사실이 있고,(첨부서류 ②약정서 사본) 이에 청구인은 MD 재구성을 위하여 사건영업장의 인테리어 공사 등을 위해 기존 영업공간에 대한 (주)○○이앤씨의 사용을 2011. 6. 11.부터 2011. 8. 31.까지 허락한 적이 있다.
라. 그러나 내부 인테리어 재구성을 위한 공사가 (주)○○이앤씨와 (주)○○○리테일의 아무런 설명 없이 완료기일이 차일피일 늦어지더니, 동의서 작성시 (주)○○○○이앤씨와 (주)○○○리테일 측에서 설명한 아울렛 매장이 아니고 아무런 설명 없이 ○○백화점으로 바뀌게 되었고, 청구인으로 하여금 2012년 2월말경 당초 약정과는 달리 기존 영업 업종이 아닌 (주)○○○리테일과 계열관계인 ○○○ 그룹의 자체 브랜드 의류 매장으로 업종 변경을 하라고 (주)○○이앤씨와 (주)○○○리테일 ○○백화점 측은 강요하였다.
마. (주)○○이앤씨와 (주)○○○리테일 측은 위 기재 사실처럼 ○○○그룹 계열 브랜드의 의류매장 등으로 업종변경을 하고, 이를 위해서는 청구인에게 수천만 원의 돈을 더 내라고 하였을 뿐 아니라, 이를 거부하고 당초 약정처럼 기존 ‘○○○○○커피숍’ 영업을 계속하는 것을 고수할 경우 자신들은 약정 이행을 못하겠으니 법적으로 하든지 알아서 하라는 일방적 통보만을 받게 되었다.
바. 이렇듯 청구인은 기존 영업을 계속할 의사에서 잠시 사건영업장을 비워준 것이며, 청구인과 (주)○○○리테일 ○○백화점과 이를 대리한 (주)○○이앤씨 사이에 맺어진 당초 약정과는 달리, 청구인의 의지와도 상관없이 대기업의 횡포에 의해 사건영업장의 인테리어 영업시설물이 불법 철거되게 된 것이다.(첨부서류 ⑥증거사진 사본)
사. 그리하여 청구인에게 사건영업장을 임대한 심판외 장○○씨와 청구인은 이에 대한 영업계속 등 권리구제를 위하여 민사소송을 진행하는 과정 중에 있다.
아. 그러나 위와 같은 분쟁 과정 중에 피청구인으로부터 2012. 4. 20.자로 영업장폐쇄 처분을 받게 되었고, 이에 대하여 청구인은 2012. 3. 15. ○○구청에서의 청문회에서 영업장폐쇄처분이 위 기재사실과 같은 이유로 부당함을 적극 호소하였으나, 청구인의 위와 같은 주장이 전혀 반영되지 않았고 대기업이자 민원인인 (주)○○○리테일과 (주)○○이앤씨 측의 입장만을 고려한 이 사건 처분이 이루어지게 되었다. (첨부서류 ④의견서 사본 ⑤2012. 4. 20. 행정처분통지서 사본)
2. 이 건 처분의 위법 ㆍ 부당성
가. 이 건 처분의 위법성
이 사건 처분과 관련한, 행정처분절차 진행 중 청구인은 피청구인으로부터 위 영업장폐쇄처분에 대한 이의제기나 불복방법 등에 대하여 고지 받은 바가 없으며 또한 피청구인의 행정처분통지서에서도 불복여부 및 청구절차, 청구기간 기타 필요한 사항에 대한 기재가 전혀 없었다. 따라서 이는 행정처분과 관련한 중대한 절차상 하자에 해당된다고 사료되는 바 이 사건 처분은 위법하다.
나. 이 건 처분의 부당성
청구인이 피땀 흘려 모은 전 재산을 투자하여 사건영업장을 운영하여 왔고, 또한 당초 심판외 임대인과의 계약에서 최소 5년간의 영업기간을 보장 받고 이에 따라 인테리어 시설비 등 거액을 투자하여 커피숍 운영을 계속하던 중, 현재 (주)○○○리테일○○백화점으로 바뀐 (구)○○○플러스의 운영 정상화를 위하여 도움을 준다는 선의로 잠시 청구인이 운영하던 매장의 점유를 비우준 것뿐인데, 현재 해당 점포를 점유하고 있는 (주)○○○리테일 ○○백화점과 (주)○○이앤씨 측의 약정불이행과 이에 따른 불법 점유의 현상만을 보고 내린 피청구인의 영업장폐쇄처분은, 대기업이자 민원인인 현재 점유자(주식회사 ○○○리테일○○백화점)만을 배려하고 정당한 영업권자인 청구인의 입장은 전혀 고려하지 않은 가혹한 처사에 해당한다고 생각된다. 대기업의 횡포 때문에 전 재산을 투입한 커피숍 운영도 계속하지 못하고 어느 곳 하나에도 억울한 사정을 호소할 길이 없는 힘없는 소시민인 청구인의 형편을 행정심판위원회에서 굽어 살펴주시어 청구인이 원래대로 사건영업장에 대한 정당한 영업허가권을 가지고 운영을 계속 할 수 있도록 피청구인의 영업장폐쇄처분을 취소하여 주시기를 간절히 호소 드린다.
3. 결론
따라서 이 사건 처분은 처분 당시 불복방법의 고지 등을 하지 않은 절차상의 심각한 하자가 있고, 해당 영업장소의 실제적인 법률ㆍ사실관계를 고려하지 아니하여 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 2012. 2. 28. ‘전 영업주가 사용하던 시설물이 현재 완전 소멸되었으니 원활한 영업을 위하여 시설물 멸실 처분을 해 달라’는 민원의 신고가 있었고, 피청구인이 현장을 확인한 결과 기존 영업시설물이 완전 철거되고 ○○클럽이라는 판매업체가 입주하여 영업 준비 중에 있음을 확인하였으며, 이에 청구인으로부터 사건영업장의 영업시설물이 완전 멸실된 사실에 대해 확인서를 징구하고 ○○점장에게 시설물 멸실에 대한 진술서를 확보하였다.
나. 피청구인은 청구인의 영업장 시설물이 완전 멸실되어 영업을 계속할 수 없고 영업의 실효성이 상실되었다고 판단되었으며, 이는「식품위생법」제36조 시설기준 사항을 위반한 사실이 명백하므로, 같은 법 시행규칙 제89조 [별표 23]에 따라 이 사건 처분을 하였다.
다.「식품위생법」에서 영업장 폐쇄처분은 영업시설의 전부를 철거한 경우로 현재 영업 시설물에 대한 존재여부 상태를 논한다고 할 것인바, 청구인의 경우 비록 건물관리업체와 각 이해관계인끼리의 복잡한 다툼에 의하여 청구인의 기존 영업장에 설치된 시설물이 완전 철거ㆍ멸실 되었으나, 현재 타 시설(업종)이 사건 영업장을 점유하여 영업 중인 사실은 명백하다.
라.「식품위생법」제36조(시설기준)에 따라 식품접객업을 하려는 자는 보건복지부령에서 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어야 하고, 동법 제75조(허가취소등) 제1항 제6호 위반을 한 경우 ‘영업소의 폐쇄를 명할 수 있다’라고 되어 있으므로 피청구인은 이 사건 처분을 한 것이다. 청구인은 이 사건 처분을 위법ㆍ부당한 처분이라고 주장하지만 청구인의 영업장은 시설물이 멸실되어 실질적인 영업행위가 이루어지지 않고 있으므로 영업에 대한 실효성이 상실되었고, 현실적으로 영업을 진행할 수 없으므로 이에 대한 행정처분은 정당한 것이다.
마. 아울러 청구인에 대해 피청구인 역시 안타까운 사정은 이해 못할 바는 아니나, 건물관리에 대한 3사 업체 및 건물 임대인간의 영업에 대한 계약관계 및 진행 중인 각 민사소송 건은 피청구인과는 별건으로 행정청이 관여할 수가 없으며, 청구인은 영업장폐쇄처분에 대한 이의제기 불복방법을 고지한 바가 없다는 이유로 처분을 취소하여 주기를 원하나, 청구인의 사정을 해소하기 위해서는 청구인은 영업장을 임대한 장○○과 현 건물관리업체와 민사소송으로 해결해야 할 사안이며, 또한 청구인은 피청구인이 처분에 대해 불복방법 고지를 하지 않았다는 이유로 행정심판을 청구하여 영업장의 운영을 추구하고자 하나 사건 영업장은 당초 신고한 커피점 시설물이 완전 철거되고, 현재 다른 용도(시설)로 사용하고 있어 영업을 할 수 없는 상태이므로 청구인은 이 사건 청구로 인하여 영업장 운영의 목적을 달성할 수 없다고 할 것이다.
바. 청구인의 청구대로 이 사건 처분이 취소된다면 행정의 형평성, 일관성, 신뢰성이 상실되어 행정업무의 공백이 크다 할 것이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「식품위생법」제36조, 제75조
○「식품위생법 시행규칙」제36조 [별표 14], 제89조 [별표 23]
○「행정절차법」제26조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2009. 4. 30. 피청구인에게 일반음식점 영업신고를 하고 사건업소를 운영하던 자이다.
(나) 피청구인은 2012년 2월경 민원인의 신고를 받고 2012. 2. 28. 사건업소를 방문한 결과 사건업소 영업장 내에 영업을 위한 시설물이 전부 철거되었음을 확인하였다.
(다) 피청구인은 2012. 3. 14. 청구인에게 처분사전통지 및 청문실시통지를 하고 2012. 4. 2. 청문을 실시한바, 청구인은 건물 운영자가 바뀌면서 영업보장을 해 주지 않고 있어 협의 중에 있으므로 처분의 유예를 바란다는 의견을 진술하였다.
(다) 피청구인은 2012. 4. 20. 청구인에 대하여 영업시설물이 전부 철거됨으로써 일반음식점 시설기준을 위반(1차) 하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대,「식품위생법」제36조에 의하면 식품접객업을 하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 시설을 갖추어야 하고 같은 법 시행규칙 제36조 [별표 14]에는 식품접객업의 공통시설기준을 비롯하여 일반음식점 시설기준 등을 정하고 있으며, 같은 법 제75조제1항제6호 및 같은 법 시행규칙 제89조 [별표 23] Ⅱ. 개별기준 3. 식품접객업 제8호나목1)에는「식품위생법」제36조에서 정한 시설기준을 위반한 경우로서 영업시설의 전부를 철거한 경우 1차 위반 시 영업소 폐쇄 처분을 규정하고 있다. 한편「행정절차법」제26조는 “행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 기타 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 기타 필요한 사항을 알려야 한다.”라고 규정하고 있다.
(가) 청구인의 주장은, 이 사건 처분은 처분 당시 불복방법의 고지 등을 하지 않은 절차상의 심각한 하자가 있고 해당 영업장소의 실제적인 법률ㆍ사실관계를 고려하지 아니한 처분으로서 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다는 것이다.
(나) 청구인의 주장처럼 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 불복방법 등의 고지를 하지 않았으므로 이는「행정절차법」제26조를 위반한 처분이라 할 것이다. 그러나 행정행위에 있어서 하자의 치유는 법치주의의 관점에서 볼 때 원칙적으로는 허용될 수 없으나 행정행위의 무용한 반복을 피하고 법적 안정성을 보호하기 위하여 당사자의 권리와 이익을 침해하지 아니하는 범위 내에서 구체적인 사정에 따라 예외적으로 허용될 수 있다고 할 것인바, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 비록 행정심판 청구가능 여부, 청구절차 및 청구기간 등을 알리지 않았던 것이 사실이라 할지라도 청구인은「행정심판법」에서 정한 청구기간 내에 이 사건 심판청구를 하였으므로 청구인의 행정심판 청구권이 침해되었다고 보기 어렵다 할 것이고, 따라서 이 사건 처분과 관련한 절차적 하자는 치유되었다고 봄이 상당하다 할 것이다.
(다) 청구인의 업소가 입점해 있던 사건건물의 관리자가 바뀌면서 청구인의 영업권을 보장을 해 주지 않고 있어 영업권 확보를 위하여 청구인이 사건건물 관리자와 협의 중에 있는 것이 사실이라 할지라도, 청구인이 말하는 영업권은 사인간의 법률관계이고 그에 관한 분쟁은 법원의 판단으로 해결해야 할 사인간의 분쟁이라 할 것이며 당사자간의 분쟁이 여하히 해결됨은 별론으로 하더라도, 제출된 자료에 의하면 사건업소 영업장 내에 영업을 위한 시설물이 전부 철거된 것은 사실이고, 현실적으로 청구인이 사건업소의 영업권을 행사할 수 없는 상황에 있음을 알 수 있는바, 관계법령에 따라 사건업소의 영업시설물이 전부 철거되었다는 이유로 피청구인이 하였던 이 사건 처분을 위법ㆍ부당하다고 할 수는 없다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
