【재결요지】 전용통로인 경우 개설등록을 제한하는 「약사법」의 입법취지 및 「약사법」 제21조제1항에서 약사가 개설할 수 있는 약국의 수를 1개소로 제한하고 있는 취지에 비춰, 사건약국은 하나의 약국으로 보기 어렵다 할 것이므로 피청구인의 약국등록사항변경불가 처분은 적법ㆍ타당하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 5. 18. 청구인에 대하여 한 약국등록사항변경불가 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2011. 3. 18. 부산광역시 ○○○구 ○○로 81에 “ ○○ ○○○약국”이라는 상호의 약국(이하 “사건약국”이라 한다)을 개설 등록하여 운영하던 중 2012. 5. 14. 영업장을 지하 1층까지 확장하기 위하여 의료기관 부지에 접한 지하 1층에 출입구를 설치하고 약국등록사항 변경신청서를 피청구인에게 제출하였고 피청구인은 2012. 5. 18. 청구인에게 지하 1층 출입구가 의료기관과 약국의 전용통로에 해당하고 출입구를 달리하여 지하 1층과 지상 1층에 동일한 약국 업무가 이루어지는 경우이므로 하나의 약국이 아닌 별개의 약국으로 보아야 하며 이는 약사법 위반이라는 이유로 약국등록사상변경불가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다) 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 해당 통로가 오래전부터 사용하던 통로로써 지하 1층 출입문의 위치가 의료기관과 가까워졌다고 ‘전용통로’로 에 해당한다고 함은 납득할 수 없으며, 또한 약국 공간이 협소하여 지상 1층의 약국 업무를 반지하로 확장하려는 것뿐이며
나. 반지하층과 지상1층은 조제실이 없는 바 각각의 독립적인 약국기능을 하지 못하고 3개 층(반지하층, 지상1층ㆍ2층)을 모두 합쳤을 때 약국 기능을 온전히 하므로 약국 건물 반지하층과 지상 1층은 별개의 약국이 아니므로 약국등록사항 변경에 약사법 규정을 어기지 않았고 인근에 유사한 형태의 약국과도 형평성에 어긋남으로 약국등록사항 변경 신청 불가처분은 부당하므로 취소되어야 할 것이다.
[보충서면]
가. 약사는 하나의 약국만을 개설할 수 있다는 해석은 약사가 1개소의 약국만을 개설할 수 있다는 규정이지 개설약사가 조제 및 환자응대, 투약 등 약사의 행위 전부를 담당해야 한다는 뜻은 아니다. 즉, 개설약사가 약을 조제하여 이동하고 투약하는 행위들을 모두 해야 한다는 표현은 아니다. 청구인의 약국 경우에는 다수의 약사가 근무하고 있으며 조제실(2층)에 약사가 상주하며 조제하고 있고 지상 1층에도 약사가 상담 및 투약을 하고 있으며 지하 1층 역시 확장 영업 시 당연히 약사가 관리하게 될 것이다.
나. 하나의 약국으로 보기 어렵다는 표현 또한 별개의 약국등록이 가능하다는 표현이지 한 개의 약국으로 사용할 수 없다는 표현은 아니다. 즉, 두 개로 볼 수 있다는 내용과 한 개로 사용한다는 것은 분명 다른 사안이다. 두 개로 사용하든지 한 개로 사용하든지 사용자의 선택적 용처가 우선되어야 할 것이므로 일정 기준을 하회하는 경우가 아닌 상회하는 기준은 제한될 수 없는 것이라 생각한다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 약국은 의료기관 주 출입구 오른편에 있고, 약국건물 좌측은 의료기관 시설 내 보행자 통로와 담장 없이 접하고 있으며 일반 도로변에 접하는 약국건물 전면에는 지상 1층의 환자 처방전 접수 및 대기 등이 이루어지는 약국 주출입문(오른쪽)과 지상 2층의 약국 조제실 및 그 밖의 건물 3~4층(사무실 및 주택)을 이용할 수 있는 왼쪽 출입문이 있다.
나. 청구인은 기존에 설치되어 있던 건물 전면의 이 두 출입문 외에 약국 영업장을 반지하층의 공간으로 확장 변경하기 위해서 약국의 반지하층(접수 및 대기실 설치)과 외부를 연결하는 출입문을 약국건물 좌측 벽에 설치하고, 이 반지하층 공간을 약국 운영 중인 지상 1층과 동일한 약국업무(환자의 처방전 접수, 대기, 투약 등)를 수행하는 공간으로 사용하기 위해 실내 인테리어 하고 약국등록사항에 대한 변경신청(약국의 영업면적 변경)을 하였으나, 이 반지하층 출입문은 의료기관 부지와 2.95m 사이에 두고 의료기관 시설 내 보행자 통로와 바로 접하며 외부 출입문만 있고 기존에 개설된 지상 1층, 2층 약국과는 내부 연결통로가 전혀 없다.
다. 이처럼 약국 공간 확장 희망지인 반지하층의 출입구는 의료기관 부지(차량 진입로 및 이용자들의 보행자 통로)와 접하여 약국과 의료기관이 출입구를 동일하게 사용하는 구조로써 의료기관 이용자들이 의료기관 보행자 통로를 통하여 반지하층 약국으로 바로 출입할 수밖에 없는 구조인 바, 이 반지하층이 약국시설로 될 경우 의료기관 이용자들이 해당 의료기관 보행자 통로를 통해 반지하층 약국의 주된 이용자가 될 수 있어 전용통로(보행자 통로)에 해당하는 것이다.
라. 청구인은 “지하1층 바로 앞의 통로(도로)는 의료기관과 전용통로로 사용하기 위해 금번 지하1층 확장공사와 더불어 없던 통로를 새로이 만든 것이 아니고 이미 오래전부터 보행자들이 편리하게 이용하던 통로입니다.”라고 주장하나
마. 특정의료기관의 이용자가 특정약국의 주된 이용자가 되는 것을 방지하고자 하는 입법 취지를 고려할 때 전용통로 설치 목적으로 반지하층의 출입구를 의료기관 보행자 통로 쪽으로 낸 것이 아니라고 하더라도 결과적으로 의료기관 이용자가 당해 통로를 통해 약국 확장 희망지인 반지하층 약국의 주된 이용자가 될 수 있는 구조가 되어 약사법 제20조 제5항 제4호의 규정에 따른 전용통로에 해당하는 것이다.
바. 이 사건 관련 의료기관 입구의 보행자 통로는 4개(정문 3, 후문 1)이며, 이 중 3개 통로 인근에 5개 약국이 있으나, 의료기관 부지와 접한 약국은 청구인의 약국과 청구인이 언급한 인근 약국뿐이며, 청구인이 언급한 인근 약국은 청구인의 약국보다 의료기관 부지와 가깝지만, 의료기관 부지 쪽에 출입구를 낼 경우 의료기관과 약국 간의 ‘전용통로’에 해당하기 때문에 일반도로 쪽에 출입구를 설치하여 개설등록 하였으며, 이는 의료기관의 처방전을 소지한 환자가 일반도로로 나온 후 이용할 약국을 선택하게 함으로써 약사법 제20조 제5항에 저촉되지 않으며, 인근 약국에서도 의료기관 부지와 접하는 곳에 출입구를 설치한다면 의료기관 시설물인 ○○○(청구인은 이 시설물에 대해 의료기관과 인근 약국 사이에 관련성이 있는 시설물로 언급하였으나, 의료기관에서 설치한 시설물이며 현황 사진을 보면 알 수 있듯이 의료기관 부지 내에만 설치된 시설물임)를 통해 우천 시에도 환자들이 우산을 이용하는 불편함이 없이 약국을 이용할 수 있게 하며 또한 타 약국으로의 처방전 유출 또한 확연하게 줄일 수 있음을 알고 있지만, 의료기관 부지 쪽으로 출입문을 설치하는 경우 ‘전용통로’에 해당하여 약사법 제76조 및 같은 법 시행규칙 제96조 별표8 행정처분의 기준 Ⅱ. 개별기준 제7호에 의거 약국개설등록 취소사유에 해당하기 때문에 의료기관 부지 쪽으로 출입문을 설치하지 못하고 있는 것이다.
사. 즉, 인근 약국은 의료기관의 처방전을 소지한 환자가 의료기관을 벗어나서 일반도로를 거쳐 어느 약국을 이용할지를 선택하게 되지만 청구인의 반지하층 출입문은 의료기관 부지와 접하여 이 사건 약국이 있는 보행자통로를 이용하는 환자는 의료기관 외부를 통하지 않고 보행자 통로 옆의 약국을 배타적으로 이용할 수 있게 하므로 약국등록사항 변경이 불가한 것이며, 이 사건 처분은 약사법 제20조제5항제4호 규정에 따른 적법한 처분이다.
아. 이 사건 건물은 반지하층, 지상 1층, 2층이 각각 외부출입구만 있을 뿐 내부 출입통로가 없고, 지상 2층 조제실과는 처방전 및 조제 약품만이 오갈 수 있는 연결 통로(승강기)가 있는 상태에서 반지하층을 지상 1층과 동일하게 환자의 처방전 접수, 대기, 투약 등 용도로 이용한다면, 지상 2층의 조제실 하나에 출입구를 달리하는 2개 층(반지하층 및 지상 1층)에 동일한 약국 업무가 내부 연결 없이 공간적으로 분리된 장소에서 이루어지는 것으로, 하나의 약국이 아닌 지하 1층과 지상 1층의 약국을 별개의 약국으로 보아야 할 것이다.
자. 보건복지부 질의 회신을 보면 ‘약국의 공간을 지하 1층으로 확장하여 지상 1층과 함께 환자 처방전 접수, 대기, 투약 등을 위한 공간으로 사용하는 것은 무리가 없어 보이나, 내부 연결통로가 없이 처방전 및 조제 약품만이 오갈 수 있는 연결통로(승강기)만으로는 하나의 약국이라 하기는 어려울 것이라 판단된다.(보건복지부 의약품정책과- ○○ ○○(2012.6.22)호)’ 라고 하고 있어 이 사건 약국의 반지하층 및 지상 1층ㆍ지상 2층은 하나의 약국이 아닌 별개의 약국이라는 사실에 재론의 여지가 없다 하겠으며, 또한 청구인은 약국 지하 1층과 지상 1층에는 조제실이 없고 지상 2층은 조제실만 있어 각 층을 모두 합쳐야만 약국 기능을 온전히 할 수 있다고 하였으나, 기 개설 등록된 지상 1층(환자의 처방전 접수, 대기, 투약 등) 및 지상 2층(조제실)은 지금 상태대로 온전한 약국 기능을 하고 있다.
차. 이 사건 처분은 의약분업이라는 공익상 목적 달성을 위한 적법한 처분이라고 할 것이며, 이 사건 처분으로 청구인에게 다소 경제적 불이익이 발생한다 하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익목적이 더욱 크다 할 것이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○「약사법」 제20조, 제21조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 약국등록사항변경신청서, 보건복지부질의회신공문, 위치도 및 현황사진 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2011. 3. 18. 사건약국을 개설 등록하여 사건약국을 운영하던 중 2012. 5. 14. 피청구인에게 영업장을 지하 1층까지 확장하기 위하여 의료기관 부지에 접한 지하 1층에 출입구를 설치하고 약국등록사항 변경신청서를 제출하였다.
(나) 피청구인은 2012. 5. 18. 청구인에게 지하 1층 출입구가 의료기관과 약국의 전용통로에 해당되고 출입구를 달리하여 지하 1층과 지상 1층에 동일한 약국 업무가 이루어지는 경우이므로 하나의 약국이 아닌 별개의 약국으로 보아야 하며 이는 약사법 위반이라는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「약사법」 제20조 및 제21조에 의료기관과 약국 사이에 전용복도ㆍ계단ㆍ승강기 또는 구름다리 등의 통로가 설치되어 있거나 이를 설치한 경우에는 개설등록을 받지 아니하고, 약사 또는 한약사는 하나의 약국만을 개설할 수 있다고 규정되어 있다.
(가) 청구인은 확장하려는 지하 1층 바로 앞의 통로는 의료기관과 전용통로로 사용하기 위해 없던 통로를 새로이 만든 것이 아니고 이미 오래전부터 보행자들이 편리하게 이용하던 통로이고, 해당 의료기관 이용자들이 출입구 현관문을 나오면 사건약국 쪽으로만 독점적으로 이동하는 것이 아니라 반대편 방향으로 더 많은 이용자들이 이동하고 있어 전용통로가 아니며, 약사가 하나의 약국만을 개설할 수 있다는 의미는 일반인이 약국을 개설하여 의약품을 판매하고 조제하는 것을 막으며 개설약사가 본인의 약국에 집중하여 책임지도록 하고자 하는데 목적이 있는바, 청구인은 각 층마다 책임약사를 두어 개설자로써 책임과 의무를 다할 것인데 이를 별개의 약국으로 보고 약국등록사항변경 불가 처분한 것은 부당하다고 주장하나
(나) 전용통로인 경우 개설등록을 제한하는 「약사법」의 입법취지는 의료기관과 약국 사이의 장소적 관련성이 긴밀하면 의료기관과 약국이 담합할 가능성이 현저히 높은 반면, 일반적인 행정감독으로는 양자 사이의 구체적인 담합행위를 적발해 내기가 매우 어려운 점을 감안하여 의료기관과 약국 사이에 일정한 장소적 관련성이 있는 경우 그곳에 약국을 개설하지 못하도록 함으로써 의약분업의 시행에 의료기관과 약국의 담합행위를 근원적으로 방지하는데 있다 할 것인바, 청구인이 전용통로 설치 목적으로 반지하층의 출입구를 의료기관 보행자 통로 쪽으로 낸 것이 아니라 하더라도 결과적으로 의료기관 이용자가 의료기관 부지와 접하는 지하 1층 출입구로 바로 이동할 수 있어 약국의 주된 이용자가 될 수 있는 구조로도 보일 수 있고, 「약사법」 제21조제1항에서 약사가 개설할 수 있는 약국의 수를 1개소로 제한하고 있는 법의 취지는 약사가 의약품에 대한 조제ㆍ판매의 업무를 직접 수행할 수 있는 장소적 범위 내에서만 약국개설을 허용함으로써 약사 아닌 자에 의하여 약국이 관리되는 것을 그 개설단계에서부터 미리 방지하기 위한 데에 있다 할 것인바, 사건약국은 지하 1층과 지상 1층의 외부 출입구만 있을 뿐 내부 연결통로가 없어 처방전 및 조제 약품만이 오갈 수 있는 연결통로만으로는 하나의 약국으로 보기 어렵다 할 것이므로 피청구인이 관련법령에 근거하여 청구인에 대하여 한 이 사건 처분에 달리 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
