【재결요지】 사건토지의 개발행위 목적은 제1종 근린생활시설(소매점) 신축부지 조성을 위하여 개발행위 허가한 사항으로 사건토지에 건축물이나 공작물의 설치여부는 별론으로 하더라도 소매점 건축 시 진입로를 이용하는 차량과 골재선별ㆍ파쇄업을 할 때 진입로를 이용하는 차량을 비교하면 피청구인이 이제 진입로를 문제 삼는 것은 논리에 맞지 않다는 주장은 받아들이기 어렵고, 본 위원회 현장 확인 결과 대형화물 트럭이 진입로를 교행하기에는 도로가 협소하고 급커브구간이 있어 차량 안전사고의 위험성이 있어 보이며, 또한 사건토지 인근에 정관신도시가 위치하여 주거지의 기능이 강화되고 있지만, 피청구인 관내 폐기물처리업체 42개 업체 중 31개 업체가 정관면 일대에 위치하고 있어 먼지 등이 밖으로 배출되기 어려운 분지형인 지역 특성상 대형 골재운반차량의 통행에 따른 소음, 분진 등으로부터 인근 주민의 생활환경에 추가적인 악영향을 미칠 가능성을 사전에 예방할 필요가 있다고 판단되며, 비록 이 사건 처분으로 청구인이 이 사건 사업을 준비하는 과정에서 들인 비용의 회수가 어려울 수 있는 사정, 사건토지 인근에 폐기물처리업체들이 허가받아 운영 중인 점 등을 감안하더라도, 이 사건 처분으로 청구인이 입게 될 불이익보다는 이 사건 처분으로 달성하려고 하는 공익상 필요의 정도가 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분이 공익과 사익을 비교 형량함에 있어 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라거나 청구인의 주장과 같은 평등원칙 위배 등의 위법은 없다 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 3. 27. 청구인에 대하여 한 골재선별파쇄신고수리불가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2012. 3. 21. 피청구인에게 부산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 203-4외 1필지 6,364㎡(이하 “사건토지”라 한다.) 일원에 골재선별파쇄업을 하기 위하여 골재선별파쇄신고서를 접수하였으나 피청구인은 2012. 3. 27. 청구인에게 사건토지는 당초 자연녹지지역 임야를 제1종 근린생활시설(소매점) 부지조성을 목적으로 개발행위허가를 받아 준공된 토지로서 골재선별파쇄 및 야적장으로 사용은 토지이용목적에 맞지 않으며, 사업장 진입로 폭이 협소하고 종단경사도 16.8%의 급경사로서 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」에 부합하지 않는 급커브 도로로 차량 안전사고 우려 및 차량통행에 지장이 있다는 이유로 골재선별파쇄신고수리 불가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다) 하였다.
2. 청구인 주장요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 사건토지를 선정할 때 주변여건 및 상황이 본 사업단지 내 음식물 처리공장과 사건토지 8m 도로 앞 건설폐기물 처리 파쇄공장 (주)○○○○이 허가를 받아서 사업하고 있기에 청구인 사업은 주변공장들보다 친환경적인 사업이며 인허가 사항도 현행법상 문제가 없다고 판단되어서 어렵게 많은 금융대출까지 받아서 본 사건토지를 구매하였다.
나. 청구인은 사업목적이 합당하고 현행법상 하자가 없다고 해도 사업장 지역주민이 동의하지 않으면 인허가 및 사업을 할 수 없다는 것이 관례라는 것을 알고 ○○리 주민 대표들에게 본 사업장의 사업목적과 지역주민에게 아무런 피해가 발생하지 않는다는 것을 설명한 결과 지역주민 대표들이 수용하여 동의서까지 받았다.
다. 피청구인은 신고수리 불가사유로 사건토지는 자연녹지 임야를 제1종 근린생활시설 부지조성을 목적으로 개발행위허가를 받아 2011. 8. 22. 준공된 토지로서 골재 선별파쇄 및 야적장으로 사용은 불부합된다고 하였으나 피청구인의 반려 공문처럼 본 사건토지는 2011. 8. 22. 개발 준공된 토지로 지목 변경된 자연녹지 대지이며 토지이용계획확인서처럼 이미 대지화 되어 있으며 골재 야적선별 파쇄업은 대지 및 잡종지에 사업할 수 있게 되어 있고, 또한, 주변에는 민가가 없고 같은 필지 내 해당 사업부지 바로 앞에는 (주)○○○○이란 건축폐기물 파쇄장이 허가를 받아 가동 중이며
라. 아래는 정관산업단지와 붙어 있는데 청구인 사업부지와 같은 토지 지목 내에 건축폐기물 파쇄공장 및 음식물처리공장 등이 산재해 있는데 피청구인은 합당한 법적인 근거 제시 없이 토지 이용 목적에 불부합하다며 불가처분한 것은 민원처리에 현장 및 현실 중시 행정이 배제된 잘못된 행정이라 생각한다.
마. 또한, 해당 사업장 진입로가 폭 6~8m로 협소하고 종단경사로가 16.8% 경사로서 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」(기준 16%, 최대 17%)에 맞지 않으며 급커브 도로로서 골재운반용 대형트럭의 통행 시 차량 안전사고 및 해당 도로를 이용하는 차량통행 소통에 상당한 지장이 우려된다고 하나
바. 본 사업부지는 피청구인의 공문대로 2011. 8. 22. 피청구인이 적법한 법절차에 의해 개발행위허가를 받아 준공시켜준 대지인데 지금에 준공검사를 해준 해당 관청이 국가소유의 도로가 문제 된다는 것은 논리에 맞지 않는 행정이며, 본 사업부지 앞의 건축폐기물 처리공장의 화물트럭 등은 현재 아무 문제없이 운행하고 있으며 본 도로의 폭이 최대 8m가 되어 대형 화물트럭 2대가 지나갈 수 있는 도로이고 본 사업부지 뒤편에는 도로가 없고 높은 산이 있어 다른 부지나 시설이 없다.
사. 본 사업부지 인근 주민도 본 사업은 폐기물이나 공해사업이 아니기에 전부 동의하며 장려한다고 했는데 피청구인의 이해부족으로 청구인 중소기업이 파산 위기에 처하게 되었다. 이에 피청구인의 골재 파쇄신고수리를 반려한 처분의 취소를 구한다.
[보충서면]
가. 청구인의 골재선별ㆍ파쇄업 신고에 대한 피청구인의 신고수리 불가처분 사유는 ①구조물 설치 장소로 신청한 토지는 당초 자연녹지지역 임야를 제1종 근린생활시설 부지조성을 목적으로 개발행위허가를 받아 2011. 8. 22. 준공된 토지로서 골재선별ㆍ파쇄 및 야적장으로의 사용은 개발행위허가의 토지이용목적에 불부합 한다는 점, ② 해당 사업장 진입로가 폭 6~8m로 협소하고 종단경사도 16.8%의 급경사로서 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」에 부합되지 않는 급커브 도로로서 골재운반용 대형트럭 통행 시 차량 대형안전사고 우려 및 해당 도로를 이용하는 차량 소통에 상당한 지장이 우려될 것이라는 점 등 두 가지이다.
나. 사건토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 자연녹지지역으로 지정되어 있기는 하나, 청구인이 소유권을 취득하기 이전인 2011. 8. 22. 개발행위허가(제1종 근린생활시설, 소매점)를 얻었고, 그 지목도 임야에서 대지로 변경되었다.
다. 청구인은 이 사건 토지에서 영위하고자 하는 사업을 위해서 따로 건축물이나 공작물을 설치하지 않을 것이므로 이 건 사업을 위한 토지의 사용은 위 개발행위허가 상의 토지이용목적에 포함된다고 볼 수 있을 것이고, 따라서 당초의 개발행위허가를 근거로 한 골재선별ㆍ파쇄 및 야적장으로서의 사용이 개발행위허가의 토지이용목적에 불부합 한다는 사유로 신고수리를 거부한 것은 위법할 뿐만 아니라 재량권의 일탈 남용에 해당한다 할 것이다.
라. 피청구인은 종단경사도가 급경사라고 주장하나 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」에 의하더라도 종단경사도의 최대치는 17%지만 이 사건 토지의 진입로 경사도는 16.8% 정도로서 종단경사도의 법적 허용치 이내이다. 현재도 이 사건 토지의 인근에서 영업 중인 청구 외 선진환경(주)의 음식물쓰레기장, 대성리싸이클링의 폐목처리장, 우성수지의 폐종이 수집장, 청하환경의 건설폐기물중간처리업장 등의 사업장을 출입하는 차량이 이용하고 있는데 피청구인의 처분 사유가 정당하다면 위 업체들도 그 사업장 허가가 나지 않았어야 할 것이고, 또 위 업체들의 진입도로 사용도 당연히 금지되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건토지는 2011. 8. 22. 개발행위준공을 득한바, 당시 개발행위목적은 개발 행위면적 6,364㎡(약 2,000평)에 제1종 근린생활시설 75㎡[(약 23평, 즉 건폐율(용적률) 1.18%에 불과] 건립으로 개발행위허가를 득한 것으로 당초 개발행위 목적과는 전혀 다른 골재선별 파쇄 및 야적장으로 이용은 토지의 형질변경 및 개발행위 목적에 불부합 된다.
나. 본 부지현장을 실측한바 청구인이 주장한 도로 폭 8m와는 달리 사업장 진입로는 도로 폭 최대가 6.9m, 최소가 5.9m로서 대형 화물차량 통행도로로서는 그 기능에 많은 문제점을 안고 있고 앞으로 주변여건의 변화를 고려할 때 본 사업장 진출입로를 이용할 차량이 많아질 것으로 예상한다.
다. 또한, 도로의 종단 경사도가 청구인의 주장과는 달리 「도로법」 제37조 및 국토해양부령 제456호 「도로의 구조?시설기준에 관한 규칙」 제25조의 규정에 따른 도로의 종단 경사도 최대 기준치 17%를 훨씬 초과하는 급경사지 및 급커브구간이 있어 당장 대형화물 차량통행은 물론 교행이 불가할 정도로 취약한 도로로서 각종 안전사고를 심각히 고민해야 하는 진출입로이다.
라. 위와 같이 청구인이 주장하는 이 사건부지의 당초 개발행위 목적과 불부합하며, 도로의 폭 8m는 현장 실측을 통하여 조사한바 청구인의 주장과 다르며 대형화물 차량에 무거운 골재를 싣고 운행한다면 인명사고 등 교통안전을 담보할 수 없는 실정으로서 이 사건 사업 신고를 불가 처리한 것은 당연하며 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
[보충서면]
가. 청구인은 도로폭이 최대 8m라고 주장하나 사업장 진입로는 청구인의 주장과는 달리 도로폭 최대가 6.9m, 최소가 5.9m로서 대형화물 차량 통행도로로서는 그 기능에 많은 문제점을 안고 있고 당장 대형화물 차량통행은 물론 교행이 불가할 정도로 취약적인 도로로서 각종 안전사고를 심각히 고민해야 하는 진출입로이다.
나. 또한 피청구인 관내 건설폐기물처리업 등 환경오염 배출업체 42개 업체 중 31개 업체가 정관면에 집중되어 주민들이 고질적으로 민원을 제기하고 있고 입주민은 물론 입주계획 주민들의 민원 또한 빈번한 실정으로 특정지역에만 집중되는 환경유해시설 설립은 주민이 누려야 할 행복추구권에 반하는 것으로 청구인의 주장은 이유 없어 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○ 구「골재채취법」(2007. 5. 17. 법률 제8479호로 개정되기 전의 것) 제30조, 제32조
○ 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」 제25조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 골재선별파쇄신고서, 골재채취업등록증, 건축물대장, 토지이용계획확인서, 등기부등본 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 사건토지 일원에서 골재선별파쇄업을 하기 위하여 2012. 3. 21. 피청구인게 골재선별파쇄신고서를 접수하였다.
(나) 피청구인은 2012. 3. 27. 청구인에게 사건토지는 당초 자연녹지인 임야를 제1종 근린생활시설(소매점) 부지조성을 목적으로 개발행위허가를 받은 토지로 토지이용목적에 맞지 않고, 사업장 진입로가 협소하고 종단경사도 16.8%의 급경사로 대형트럭 통행 시 차량 대형안전사고 우려 및 차량통행에 지장이 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 구「골재채취법」(2007. 5. 17. 법률 제8479호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제32조에 대통령령이 정하는 규모 이상의 골재를 선별ㆍ세척 또는 파쇄하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 하고, 같은 법 제30조에 시장ㆍ군수 또는 구청장은 자연환경 훼손, 수질오염 기타의 재해로 인하여 공중에게 위해가 발행할 우려가 있을 경우, 사정의 변경으로 인하여 골재채취를 계속하는 경우 현저히 공익을 해칠 우려가 있을 경우, 이 법 또는 이 법에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우에는 골재채취 허가를 받은 자에게 골재채취구역 변경, 채취 중지, 시설물 이전, 기타 필요한 조치를 명할 수 있고 골재의 선별ㆍ세척 또는 파쇄의 신고를 한 자에 대하여도 이를 준용한다고 규정되어 있으며, 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」 제25조에 차도의 종단경사는 도로의 구분, 지형 상황과 설계속도에 따라 국지도로 산지등의 경사도는 16%로 규정되어 있으며 다만, 지형상황, 주변 지장물 및 경제성을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 정해진 비율에 1퍼센트를 더한 값 이하로 할 수 있다고 규정되어 있다.
(가) 먼저, 골재선별파쇄 신고의 법적성격에 대하여 살펴보면, 구 골재채취법 제32조제1항에서 ‘대통령령이 정하는 규모 이상의 골재를 선별ㆍ세척 또는 파쇄하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.’고 규정되어 있는바, 1991. 12. 14. 법률 제4428호로 제정된 골재채취법에서는 골재의 선별ㆍ세척ㆍ파쇄ㆍ채취 업무는 ‘허가’ 대상이었으나, 1999. 4. 15. 법률 제5966호로 골재채취법이 개정되면서 연간 1,000㎡ 이상의 골재를 선별ㆍ세척ㆍ파쇄하는 업무는 ‘신고’ 대상으로 변경되었고 골재채취 허가신청서와 골재선별ㆍ세척ㆍ파쇄신고서의 첨부서류를 비교하여 보면 선별ㆍ세척ㆍ파쇄신고의 경우에도 채취업무에 고유하게 수반하는 서류 등을 제외하고 있을 뿐 허가신청서와 동일한 서류를 필요적 첨부서류로 정하고 있어, 비록 선별ㆍ세척ㆍ파쇄 업무가 허가제에서 신고제로 완화된 사정이 있다고 하여도 골재채취법은 선별ㆍ세척ㆍ파쇄신고에 있어서도 여전히 채취허가 심사에 준하는 실직적인 검토를 요구하고 있다고 보이며, 같은 법 제30조에 시장ㆍ군수 또는 구청장은 ‘1. 자연환경훼손ㆍ수질오염 기타의 재해로 인하여 공중에게 위해가 발생할 우려가 있는 경우 2. 사정의 변경으로 인하여 골재채취를 계속하는 경우 현저히 공익을 해칠 우려가 있을 경우 3. 이 법 또는 이법에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우’에는 골재채취의 허가를 받은 자에 대하여 골재채취구역의 변경, 채취의 중지, 시설물의 이전 기타 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제32조제3항에서 ‘제30조의 규정은 골재의 선별ㆍ세척 또는 파쇄의 신고를 한 자에 대하여 이를 준용한다.’고 규정되어 있는바, 골재선별ㆍ세척 또는 파쇄의 신고를 한 자에 대하여 사후적으로 필요한 조치를 명할 수 있다는 것이기는 하나, 신고 당시에 이미 그와 같은 사유가 있다면 신고단계에서 이를 심사하도록 함으로써 불필요한 행정력의 낭비 및 신청인의 불이익을 줄일 수 있다는 점 등에 비추어 보면, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 골재선별ㆍ세척 또는 파쇄 신고에 대하여 실직적인 요건을 심사하여 신고를 수리하거나 거부할 수 있다고 할 것이다. (대법원 2009. 6. 11. 선고 2008두 18021 판결 참조)
(나) 청구인은 사건토지에 따로 건축물이나 공작물을 설치하지 않을 것이므로 사건토지의 사용은 개발행위 허가상의 토지이용목적에 포함된다고 볼 수 있을 것이므로 토지이용목적에 불부합 한다는 사유로 신고수리를 거부한 것은 위법할 뿐만 아니라 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하고, 적법한 절차에 의해 개발행위허가를 하고 준공검사를 한 피청구인이 이제 진입로가 문제 된다는 것은 논리에 맞지 않는 행정이며, 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」에 의하더라도 종단경사도의 최대치는 17%지만 이 사건토지 진입로의 경사도는 16.8%로서 종단경사도의 법적 허용치 이내이며 도로의 폭이 8m가 되어 대형 화물트럭 2대가 지나갈 수 있는 도로라고 주장하나,
(다) 사건토지의 개발행위 목적은 제1종 근린생활시설(소매점) 신축부지 조성을 위하여 개발행위 허가한 사항으로 사건토지에 건축물이나 공작물의 설치여부는 별론으로 하더라도 소매점 건축 시 진입로를 이용하는 차량과 골재선별ㆍ파쇄업을 할 때 진입로를 이용하는 차량을 비교하면 피청구인이 이제 진입로를 문제 삼는 것은 논리에 맞지 않다는 주장은 받아들이기 어렵고, 본 위원회 현장 확인 결과 대형화물 트럭이 진입로를 교행하기에는 도로가 협소하고 급커브구간이 있어 차량 안전사고의 위험성이 있어 보이며, 또한 사건토지 인근에 정관신도시가 위치하여 주거지의 기능이 강화되고 있지만, 피청구인 관내 폐기물처리업체 42개 업체 중 31개 업체가 정관면 일대에 위치하고 있어 먼지 등이 밖으로 배출되기 어려운 분지형인 지역 특성상 대형 골재운반차량의 통행에 따른 소음, 분진 등으로부터 인근 주민의 생활환경에 추가적인 악영향을 미칠 가능성을 사전에 예방할 필요가 있다고 판단되며, 비록 이 사건 처분으로 청구인이 이 사건 사업을 준비하는 과정에서 들인 비용의 회수가 어려울 수 있는 사정, 사건토지 인근에 폐기물처리업체들이 허가받아 운영 중인 점 등을 감안하더라도, 이 사건 처분으로 청구인이 입게 될 불이익보다는 이 사건 처분으로 달성하려고 하는 공익상 필요의 정도가 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분이 공익과 사익을 비교 형량함에 있어 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라거나 청구인의 주장과 같은 평등원칙 위배 등의 위법은 없다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
