【재결요지】 국토계획법 제57조 및 제58조 규정의 형식이나 문언 등에 비추어 보면, 형질변경의 허가가 신청된 당해 토지의 합리적인 이용 등을 위하여 부관을 붙일 필요의 유무나 그 내용 등을 판단함에 있어서 행정청에 재량의 여지가 있으므로, 그 판단이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것인바, 최초 형질변경허가 시 이 사건 기부채납 대상지를 포함한 계획도로를 개설하여 피청구인에게 무상귀속할 것을 조건으로 하였다가 이후 청구인이 본인 소유부지만 분리하여 토지형질변경 변경허가를 신청하자, 피청구인이 기존 허가조건의 계획도로 부분 중 청구인 소유부지인 이 사건 기부채납 대상지에 대하여 착공전 기부채납할 것을 조건으로 부가한 피청구인의 판단에 구체성과 합리성이 결여되었다고 보기는 어렵다 할 것인바, 이 사건 조건이 재량권의 일탈이나 남용에 해당하여 위법하다거나 심히 부당하다고 볼 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 12. 5. 청구인에 대하여 한 토지형질변경 변경허가조건 중 “구평동 427-23(임)번지 중 계획도로에 편입된 토지(A=357㎡)를 착공전 기부채납하여야 하며, 계획도로는 「도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규정」에 의거 공사완료하여 토지형질변경 준공전까지 개설 후 도로시설물의 종류를 무상귀속하여야 한다.” 부분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 부산광역시 ○○구 ○○동 422-8외 11필지 24,768㎡(부지:21,009㎡, 도로:3,759㎡)에 대하여 청구인과 주식회사 ○○(이하 “모든”이라 한다)이 공동으로 공장부지를 조성하고자 토지형질변경허가 신청을 하여 피청구인은 2001. 11. 3. 계획도로 개설 후 무상귀속을 조건으로 최초 토지형질변경 허가를 하였으며, 그간 수차례의 사업기간 연장허가를 하였으나 사업이 진척되지 않았다.
나. 모든은 2011. 9. 30, 청구인은 2011. 10. 10. 양사 각자 사업지 분할하여 토지형질변경 변경허가를 신청하여, 피청구인은, 모든에게 구평동 422-3외 8필지 13,159㎡(부지:9,731㎡, 도로:3,428㎡)에 대한 토지형질변경 변경허가를 하면서 계획도로(중로1-126호선)부지 3,428㎡를 착공전 기부채납하고 토지형질변경 준공 전까지 개설 후 도로시설물을 피청구인에게 무상귀속하는 조건을 부가하여 2011. 12. 5. 허가하였고,
다. 청구인에게는 ○○동 422번지외 4필지 11,343㎡(이하 “이 사건 신청토지”라 한다) 토지형질변경 변경허가를 하면서 계획도로(중로1-126호선)부지 357㎡(이하 “이 사건 기부채납 대상지”라 한다)에 대하여 모든과 같은 내용의 기부채납 및 무상귀속 조건(이하 “이 사건 조건”이라 한다)을 부가하여 2011. 12. 5. 변경허가를 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 대법원은, 구 도시계획법 제4조제2항에 의하면 행정청은 개발행위 허가를 함에 있어서 필요하다고 인정되는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 개발행위에 따른 공공시설의 설치, 위해방지, 환경오염 방지, 조경등의 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다고 규정하고 있으므로 행정청이 도시계획시설(도로)로 예정된 토지의 기부채납을 당사자가 신청한 형질변경허가의 조건으로 하기 위하여는 기부채납의 대상이 된 토지에 공공시설을 설치할 필요가 있고 그 기부채납의 정도가 공익상 불가피한 범위와 형질변경의 이익범위 내에서 이루어져야 한다는 점 외에도 그러한 공공시설 설치의 필요성이 당해 토지에 대한 형질변경에 따른 것이어야 한다고 되어 있고, 기부채납할 인접토지에 도로를 설치하여 형질변경허가신청 토지의 진입로를 확보할 필요가 없고, 인접토지에 도로가 설치되는 것만으로는 신청토지의 효율적인 이용에 이바지할 것으로 기대하기 어려우며 신청토지에 대한 형질변경 후의 건축으로 곧바로 도로설치 또는 확충의 필요가 생긴다고 보기도 어려운 사정에 비추어 인접토지에 대한 도로설치의 필요성이 신청토지에 대한 형질변경에 따른 것이라고 보기 어렵다고 판시하였는바(대법원 2005. 6. 24. 선고 2003두9367호 판결 참조),
나. 이 사건 기부채납 대상지와 맞닿아 북쪽으로 왕복 6차선의 감천항 배후도로가 조성되어 있어 이 사건 신청토지의 진입로를 확보할 필요가 없고, 이 사건 기부채납 대상지에 도로를 설치한다 하여 이 사건 신청토지의 효율적인 이용에 이바지할 것으로 기대하기도 어려우며, 이 사건 신청토지에 대한 형질변경후의 건축으로 곧 바로 도로설치 또는 확충의 필요가 생긴다고 보기도 어려운 사정 등에 비추어보면 인접토지에 대한 도로설치의 필요성이 이 사건 신청토지에 대한 형질변경에 따른 것이라고 볼 수도 없으므로,
다. 이 사건 조건은 그 사유가 존재하지 아니할 뿐 아니라 사유재산의 부당한 침해이며, 재량권의 일탈 내지 남용으로 위법하거나 심히 부당하여 마땅히 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건 조건은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조, 제58조, 제65조 등에 따라 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 한 것이며, 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되어야 하는 법규에 따라 조건을 부여한 것이다. 이미 최초 허가시 신청 면적에도 포함되어 있으며 준공시 무상귀속 하도록 한 사항으로 이는 관련법에 근거한 정당한 처분이다.
나. 이 사건 신청토지는 임야로서 지반고가 최저 19m에서 최고 65m의 볼록한 형태(계획도로가 산정상임)의 지형으로 되어있으며, 2001. 11. 3. 최초 토지형질변경 허가를 받아 현재 토공작업은 거의 마무리된 상태에서 피허가자 상호간에 의견 불일치로 사업이 추진되지 않고 있어, 수차례에 걸쳐 사업재개 촉구하였으나 현재까지 진행이 되지 않고 있는 실정이며, 양사의 신청에 따라 2011. 12. 5. 변경허가시 전문가 자문 결과 각각 분리하여 변경허가 하는 것이 행정목적 달성과 사업추진이 원활할 것으로 판단하여 허가조건을 부여하여 허가한 것이다.
다. 공동개발자인 모든은 계획도로 부지 (A=3,428㎡)를 착공전 기부채납하는 조건을 수용하여 현재 관련 절차 이행중이며, 청구인에게 부여한 계획도로가 미개설 될 경우 도로이용에 심각한 지장을 초래하는 등 문제가 발생할 수 있다.
라. 상기와 같이 청구인에게 무상귀속토록 조건을 부여하여 허가한 사항은 관련 법령에 의거 적법하며 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 한다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조, 제65조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 2001년 토지형질변경허가증, 2002년~2009년의 토지형질변경 허가기간 연장 알림 공문, 2011년 토지형질변경 변경허가 신청서, 토지형질변경 변경허가사항 알림 공문 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 부산광역시 사하구 구평동 422-8외 11필지 24,768㎡(부지:21,009㎡, 도로:3,759㎡)에 대하여 청구인과 모든이 공동으로 공장부지를 조성하고자 토지형질변경허가 신청을 하여 피청구인은 2001. 11. 3. 계획도로 개설 후 무상귀속을 조건으로 최초 토지형질변경 허가를 하였으며, 그간 수차례의 사업기간 연장허가를 하였으나 사업이 진척되지 않았다.
(나) 모든과 청구인이 2011년 각자 사업지 분할하여 토지형질변경 변경허가를 신청하여, 피청구인은 청구인에게 이 사건 신청토지 토지형질변경 변경허가를 하면서 이 사건 조건을 부가하여 2011. 12. 5. 변경허가를 하였다.
(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)제57조제4항에 의하면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있고, 같은 법 제65조제2항에서 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속된다고 규정되어 있다.
(가) 국토계획법 제57조 및 제58조에서 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있고, 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다 라고 규정하고 있는바, 이들 규정의 형식이나 문언 등에 비추어 볼 때, 형질변경의 허가가 신청된 당해 토지의 합리적인 이용 등을 위하여 부관을 붙일 필요의 유무나 그 내용 등을 판단함에 있어서 행정청에 재량의 여지가 있으므로, 그 판단이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다.
(나) 청구인은 이 사건 기부채납 대상지와 맞닿아 북쪽으로 왕복 6차선의 감천항 배후도로가 조성되어 있어 이 사건 신청토지의 진입로를 확보할 필요가 없는 등 이 사건 조건은 그 사유가 존재하지 아니할 뿐 아니라 사유재산의 부당한 침해라 주장하나,
(다) 증거자료에 의하면 2001년 최초 형질변경허가 시 이 사건 기부채납 대상지를 포함한 계획도로를 개설하여 피청구인에게 무상귀속할 것을 조건으로 하였던 점, 이후 수차례 형질변경 허가기간을 연장하여 현재까지 이르게 된 경위를 볼 때 청구인이 위 조건을 수용한 것으로 봄이 상당한 점, 청구인이 본인 소유부지만 분리하여 토지형질변경 변경허가를 신청한 본 사안에서 피청구인은 기존 허가조건의 계획도로 부분 중 청구인 소유부지인 이 사건 기부채납 대상지에 대하여 착공전 기부채납할 것을 조건(계획도로 나머지 부분은 모든에게 기부채납 조건부 허가하였고, 모든은 위 조건을 수용한 것으로 확인됨)으로 이 사건 변경허가를 하였는데, 청구인의 이 사건 기부채납 대상지만 계획도로가 미개설될 경우 전체 도로 이용에 심각한 지장을 초래할 것으로 짐작되는 점 등 제반사실에 비추어 보면, 이 사건 조건을 부가한 피청구인의 판단에 구체성과 합리성이 결여되었다고 보기는 어렵다 할 것인바, 이 사건 조건이 재량권의 일탈이나 남용에 해당하여 위법하다거나 심히 부당하다고 볼 수는 없다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
