【재결요지】 피청구인의 소공원 조성계획은 기존 불허가처분에 대한 위원회의 인용재결(2011. 11. 8.)이 있고 그에 따른 청구인의 건축허가 신청(2011. 11. 22.)이 있은 후인 2011. 12. 2. 피청구인 내부 방침을 받아 수립된 사실을 알 수 있고, 행정처분의 적법 여부는 행정처분이 행하여진 때의 법령과 사실관계를 기준으로 판단하는 것이라 할 것인데, 이 사건 처분 당시에는 소공원 조성을 위한 기초 단계인 도시관리계획 입안 용역을 준비 중인 단계로서(실제 용역 계획수립은 이 사건 처분 이후인 2012. 1. 10. 있었고 그 착수는 2012. 1. 26.인 것으로 확인된다) 구체적인 도시관리계획결정이나 실시계획조차 나와 있지 아니한 반면, 청구인은 이 사건 신청지를 그 소유자들로부터 금 20억원에 매수하는 매매계약을 체결(2011. 1. 11.)하여 계약금 등 일부 금액을 지불한 상태로 확인되는 등 이 사건 처분이 유지될 경우 청구인이 입을 피해는 보다 구체적이고 현실적이라 보이는바, 피청구인이 주장하는 소공원 조성계획을 통한 공공복리의 요청이 그로 인하여 침해될 수 있는 청구인의 사익을 정당화할 정도로 크다고 보기는 어렵다 할 것이므로, 이 사건 처분은 구체적이고 합리적인 사유 없이 청구인의 권익을 과도하게 제한하여 위법ㆍ부당함으로 그 취소를 면할 수 없다 할 것이나, 청구인의 이 사건 청구취지 중 피청구인과 위원회에 허가를 이행할 것을 구하는 부분(청구취지②③)에 대하여 보면,
이 사건 처분 이후 위원회의 본 사건 재결이 있기까지 소공원 조성 용역이 완료되어 도시관리계획(소공원) 결정 제안이 남구 도시계획위원회 심의결과 원안가결(2012. 5. 11.)된 사실이 확인되고, 국토계획법 제58조제1항에서 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니하고 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정되어 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분을 취소함으로써 피청구인에게 청구인과의 일정 부분 협의를 통하여 합리적으로 재처분하도록 의무를 부과하는 것이 바람직하다 할 것이고, 이를 넘어 현 재결 시점에서 피청구인에게 허가 자체를 이행하도록 의무를 부과하기는 어렵다 할 것이며, 그와 마찬가지로 위원회의 직접허가처분을 구하는 청구인의 청구 역시 받아들이기 어렵다 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2011. 12. 15. 청구인에 대하여 한 건축불허가 처분은 이를 취소하고, 청구인의 나머지 청구는 이를 모두 기각한다.
【청구취지】 ①피청구인이 2011. 12. 15. 청구인에 대하여 한 건축불허가처분은 이를 취소한다.
②피청구인은 청구인의 2011. 11. 22.자 건축허가 신청에 대하여 허가를 이행하라.
③부산광역시행정심판위원회는 청구인의 피청구인에 대한 2011. 11. 22.자 건축허가 신청에 대하여 이를 허가한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인이 2011. 6. 28. 부산광역시 ○구 ○○동 243-10번지, 임야, 제2종일반주거지역(이하 “이 사건 신청지”라 한다)에 제1,2종 근린생활시설을 신축할 목적으로 피청구인에게 개발행위허가를 포함한 건축허가를 신청(대지면적 2,327㎡, 건축면적 851.6㎡, 연면적 2,592.4㎡, 철근콘크리트조, 지하 1층 지상 3층 1개동)하여, 피청구인이 관련부서 협의결과, 피청구인 건설과에서 이 사건 신청지는 수목이 양호한 도심속의 녹지공간으로 개발시 자연환경 훼손 및 도시경관 저해가 예상되어 현 상태대로 보전함이 타당하여 개발행위 불가하다는 회신을 받아 2011. 7. 19. 청구인에게 같은 사유로 건축불허가처분(이하 “기존 불허가처분”이라 한다)을 하였다.
나. 청구인이 2011. 8. 19. 위 불허가처분 취소심판을 제기하여 부산광역시행정심판위원회(이하 “위원회”라 한다)가 2011. 11. 8. ‘인용’ 재결 하였다.
다. 인용재결 이후인 2011. 11. 22. 청구인이 당초 신청내용과 동일한 건축허가를 신청하여, 피청구인이 관련부서 협의결과, 피청구인 지역경제과에서 해당부지 일대를 주민들의 휴게공간인 소공원 조성계획을 수립하여 공원으로 조성코자 하는 도시계획절차 이행계획이 있다는 회신을 받아 2011. 12. 15. 청구인에게 같은 사유로 건축불허가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 위원회는 피청구인의 기존 불허가처분이 위법함을 천명하면서 동 처분을 취소한다는 재결을 하였고, 이에 근거하여 청구인은 기존 건축허가 신청과 동일한 내용의 이 사건 건축허가 및 이에 의제한 개발행위허가신청을 한 것인바, 그렇다면 피청구인은 당연히 재결의 기속력에 따라 동 신청을 받아들여 허가를 해야 함에도 불구하고 또 다시 청구인의 신청을 불허하는 이 사건 처분을 하였는바, 이는 위원회의 재결 및 재결의 기속력을 규정한 「행정심판법」제49조제1항#콤마# 제2항을 명백히 위반한 것이다.
나. 피청구인은 이 사건 처분사유로 ‘소공원 조성계획’을 들고 있는데, 위 사유는 기존 불허가처분 취소심판에서 전혀 주장되지 않았던 사유이며, 관계법령 어디에도 허가기준으로 나타나 있지 않다. 만약 이 사건 신청지가 이미 도시관리계획에 의하여 도시자연공원구역으로 지정되었다면 이를 근거로 이 사건 처분하는 것이 가능할 지도 모르나, 피청구인이 주장하는 ‘소공원 조성계획’은 단지 그러한 행위를 할 계획만 가지고 있다는 것에 불과하며, 동 계획이 현실화되기 위해서는 이에 관한 도시관리계획이 결정되어야 하는 등 상당한 시일이 필요한바, 현재까지 확정되지도 않았고 향후 확정될지 여부도 정확히 알 수 없는 계획을 불허가 사유로 내세운 것은 피청구인의 불법적인 의사를 그대로 반영한 것이다.
다. 위와 같이 피청구인은 위원회의 재결취지에 따라 허가를 하여야 함에도 불구하고 계속해서 다른 사유를 내세우며 이 사건 처분을 하였는바 청구인의 신청을 허가해 줄 의사가 전혀 없는 상태이다. 따라서 「행정심판법」제43조제5항에 따라 위원회가 청구인의 이 사건 건축허가 및 이에 의제한 개발행위허가신청을 직접 허가하는 처분을 내려주기 바란다.
<보충서면>
가. 거부처분에 대하여 국민은 취소심판과 의무이행심판 중 어느 하나를 선택하여 청구할 수 있는바, 그 심판 형식에도 불구하고 국민이 원하는 바는 동일하다 할 것으로써, 국민이 거부처분에 대하여 의무이행심판이 아닌 취소심판을 제기하여 취소재결을 받은 이상, 행정청은 의무이행재결과 마찬가지로 재결 취지에 따른 재처분의무를 부담한다 할 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 기존 불허가처분 취소심판에서는 전혀 주장하지 않아 취소재결에도 나타나지 않은 ‘소공원 조성계획’이라는 새로운 주장을 하면서 이 사건 처분이 기존 불허가처분과 별개의 처분이라는 주장을 하고 있는바 이는 부당하다. 피청구인은 위원회의 인용재결(2011. 11. 8.) 이후 비로소 소공원 조성계획을 세웠음(2011. 12. 2.)을 알 수 있는바, 이는 피청구인이 위 재결 내용에 기속됨을 알면서도 의도적으로 위원회의 결정을 따르지 않겠다는 불법적인 의사를 드러낸 것이다.
나. 피청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)제58조제1항제3호를 근거로 이 사건 처분이 적법하다고 주장하는 듯하나, 위 제3호는 개발행위가 이미 지정, 고시된 도시관리계획 내용에 어긋나지 않을 것을 요건으로 하는 것인데 이 사건 피청구인이 주장하는 ‘소공원 조성계획’과 관련된 도시관리계획은 존재하지 않고 단지 그 입안을 위한 용역단계에 있는 것에 불과한바, 피청구인의 주장은 그 자체로 이유 없다 할 것이다.
다. 피청구인은 ‘소공원 조성계획’이 부산광역시가 추진 중인 ‘그린부산 추진계획’의 일환인 것처럼 주장하나, ‘그린부산 추진계획’은 기존 불허가처분 취소심판 당시에 이미 존재했던 사유임에도 피청구인은 이를 언급하지 않았고, 세부계획 수립 만료일인 2011년 9월경까지 아무런 계획도 수립하지 않다가 위원회의 인용재결 후 이에 근거한 청구인의 허가신청이 있자 그제서야 ‘소공원 조성계획’을 이유로 또다시 불허가한 것이다.
라. ‘대동골 문화센터 건립’도 단지 계획에 불과하며, 그에 대한 부지ㆍ예산확보와 관련해서는 아무것도 구체화된 것이 없다. 그에 반해 청구인은 이 사건 신청지를 그 소유자들로부터 금20억원에 매수한 상태인바, 만약 이 사건 처분이 유지된다면 청구인이 입을 재산상 손해 내지 그로 인해 발생할 법적 분쟁을 피할 수 없음이 명백하다.
마. 청구인이 문제삼는 것은 거부처분에 대한 재결의 기속력인바, 피청구인이 언급한 판례(대법원 96누13972 판결)와는 그 사례가 전혀 다른 것이다.
3. 피청구인 주장 요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인의 2011.11.22. 이 사건 신청지상 건축허가 신청은 관련부서 협의 결과 주민들의 휴게공간인 소공원 조성계획을 수립하여 공원으로 조성코자하는 도시계획 절차가 이행 중에 있어 불허가 처분한 사항으로 2011.11.8.자 위원회의 인용재결과는 별개의 처분이다.
나. 부산광역시는 올해 총 735억원을 투입해 2014년까지 제2차 부산그린사업을 추진, 생활권내 공원녹지를 대폭 확대하여 특화된 명품공원과 기능적 산림조성으로 부산을 품격 있는 명품도시로 만들어 나갈 계획으로 녹지ㆍ산림분야의 질적인 성장과 관리기반 확충에 중점을 두고 있다. 이에 피청구인은 그린부산 추진계획과 관련하여 12개소 138,151㎡에 대하여 도시녹화사업 등을 추진 중에 있다.
다. 또한 이 사건 신청지가 위치한 대동골은 아파트단지 건립 등으로 최근 거주 주민수가 증가하고, 황령산 터널 위라는 지역여건상 교통편의 불편 등으로 타 문화시설 이용에 제약을 받고 있으며 문화기반시설도 부족한 곳이다. 이에 남구는 이 사건 신청지 인근 ○○○동 245-170외 2필지 1,110㎡(335평)에 「○○○문화센터」를 건립 중에 있으나 공원시설을 설치할 부지가 없어 맞은편 이 사건 신청지에 소공원 조성이 필요한 상황이다. 이 일대는 여러 아파트가 밀집하고 이 사건 신청지 여건상 중앙에 위치하여 아파트 입주민 간의 소통공간이 될 수 있으며, 등산이 어려운 노약자 등의 휴식 공간으로 활용하기에 좋은 조건으로 공원조성의 타당성이 있다고 판단된다. 소공원 추진과 관련하여 인근 아파트 주민들에 대한 여론을 수렴코자 수차례 간담회를 개최한 결과, 청구ㆍ삼익 등 대부분 아파트 주민들이 공원조성을 찬성하였다.
라. 이와 같이 소공원 조성에 대한 주민들의 의견, 그린부산사업을 통한 공원녹지의 확대와 기능적 산림조성으로 품격 있는 명품도시를 만들어 나가기 위해 도시관리계획(소공원) 입안을 위한 용역을 수행 중에 있는바, 피청구인의 이 사건 처분은 관련법령에 따른 적법한 처분으로 청구인의 주장은 이유 없으며, 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
<보충서면에 대한 답변>
가. 행정심판청구에 대한 재결이 행정청과 그 밖의 관계 행정청을 기속하는 효력은 당해 처분에 관하여 재결주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단에만 미치고 이와 직접 관계가 없는 다른 처분에 대하여는 미치지 아니한다고 할 것이다(대법원 1998. 2. 27. 선고 96누13972 판결 참조). 이 사건 처분은 기존 불허가처분과는 그 이유를 달리하는 별개의 처분이며 ‘소공원 조성’이라는 공익을 위하여 행해진 것일 뿐 위원회의 결정을 따르지 않겠다는 불법적 의사가 아니다.
나. 제2기 부산그린사업은 2011년~2014년 생활권내 공원녹지를 대폭 확대하여 특화된 명품공원과 기능적 산림조성으로 부산을 품격 있는 명품도시로 만들어 나갈 계획으로 녹지ㆍ산림분야의 질적 성장과 관리기반 확충에 중점을 두고 추진하는 사업이며, 각 자치구에서 추진하고 있는 소공원ㆍ도시숲 조성, 도시녹화사업 등도 그린부산계획 연관 사업이다. ○○○ 문화센터 건립계획의 결재일이 2011. 11. 4.이고 기존 불허가처분에 대한 재결일이 2011. 11. 8.이며 소공원조성계획의 결재일은 2011. 12. 2.이다. 이 사건 신청지 인근 ○○○ 문화센터 건립계획 관련 총사업비 3,273백만원 중 875백만원(부지매입비 및 실시설계비)의 예산을 확보하였으며, 총 부지(1,110㎡)중 재무부 부지(660㎡)는 매입협의 완료되었고 산림청 부지(400㎡)는 매각가능 회신을 받아 심의절차 진행 중에 있으며, 사유지(50㎡)는 가격협의 중에 있다. 그러나 주민 편의 제공을 위한 공원시설을 설치할 부지가 없어 맞은편인 이 사건 신청지에 소공원 조성 필요성이 대두되어 이 사건 불허가 처분을 하게 된 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「행정심판법」제49조
○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제38조의2, 제56조, 제58조
○「부산광역시 도시공원 및 녹지 등에 관한 조례」제21조 [별표 2]
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축허가 신청서, 건축허가 신청 협의에 따른 의견 회신, 소공원 조성(안) 계획 보고서, 건축불허가 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2011. 6. 28. 이 사건 신청지에 제1,2종 근린생활시설을 신축할 목적으로 피청구인에게 개발행위허가를 포함한 건축허가를 신청하였다.
(나) 피청구인이 관련부서 협의결과 2011. 7. 18. 이 사건 신청지는 수목이 양호한 도심속의 녹지공간으로 개발시 자연환경 훼손 및 도시경관 저해가 예상되어 현 상태대로 보전함이 타당하여 개발행위 불가하다는 회신을 받아 2011. 7. 19. 청구인에 대하여 같은 사유로 기존 불허가처분을 하였다.
(다) 청구인이 2011. 8. 19. 위 불허가처분 취소심판을 제기하여 위원회가 2011. 11. 8. ‘인용’ 재결 하였다.
(라) 인용재결 이후인 2011. 11. 22. 청구인이 당초 신청내용과 동일한 건축허가를 신청하여, 피청구인이 관련부서 협의결과, 피청구인 지역경제과에서 해당부지 일대를 주민들의 휴게공간인 소공원 조성계획을 수립하여 공원으로 조성코자 하는 도시계획절차 이행계획이 있다는 회신을 받아 2011. 12. 15. 청구인에게 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 국토계획법 제56조제1항제2호에 의하면 토지의 형질변경을 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 하고, 같은 법 제58조제1항에서 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니하고 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것 등의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 하며, 같은 법 제38조의2제1항에 따르면 시ㆍ도지사는 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생(植生)이 양호한 산지(山地)의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정할 수 있도록 하여,「부산광역시 도시공원 및 녹지 등에 관한 조례」제21조 [별표 2]에서는 시장이 소공원 조성계획의 입안ㆍ결정 등 사무를 구청장에게 위임하고 있다. 한편,「행정심판법」제49조제1항에서 심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속(羈束)한다고 규정되어 있다.
(가) 우선, 청구인은, 피청구인이 위원회의 기존 불허가처분 취소심판 인용재결의 기속력에 따라 청구인의 신청을 받아들여 건축허가를 해야 함에도 불구하고 또 다시 이 사건 처분을 하는 것은 재결의 기속력을 규정한「행정심판법」제49조를 명백히 위반한 것이라 주장하는바 이에 대하여 본다.
당사자의 신청을 거부하는 처분을 취소하는 재결이 있는 경우에는 행정청은 그 재결의 취지에 따라 이전의 신청에 대하여 재처분할 의무가 있다 할 것이나, 재결의 기속력은 재결의 주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단, 즉 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 판단에만 미친다고 할 것이고, 종전 처분이 재결에 의하여 취소되었다 하더라도 종전 처분시와는 다른 사유를 들어서 처분을 하는 것은 기속력에 저촉되지 않는다고 할 것인바, 이 사건 처분 사유는 이 사건 신청지에 소공원 조성을 위한 도시계획절차 이행계획이 있다는 것으로써 기존 불허가처분 사유인 이 사건 신청지 개발시 자연환경 훼손 및 도시경관 저해가 예상되어 현 상태대로 보전함이 타당하다는 내용과는 별개의 다른 사유라고 봄이 상당하다 할 것이므로, 이 사건 처분이 재결의 기속력에 반한다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.
(나) 한편, 위와 같이 이 사건 처분이 재결의 기속력에는 반하지 않는다 하더라도 그 처분 자체의 내용이 정당한지 여부는 별개로 판단되어야 하는바 이에 대하여 본다.
피청구인은, 이 사건 신청지 소공원 조성계획이 부산광역시의 제2차 그린부산 추진계획과 연관된 사업으로써 현재 소공원 조성을 위한 도시관리계획 입안 용역이 진행 중에 있는 점, 문화기반시설 확보를 위해 이 사건 신청지 인근에 대동골 문화센터 건립을 추진중인데 주민 편의 제공을 위한 공원시설을 설치할 부지가 없어 맞은편인 이 사건 신청지에 소공원 조성이 필요한 상황 등 공익을 이유로 이 사건 처분한 것으로 보인다.
그러나, 피청구인의 소공원 조성계획은 기존 불허가처분에 대한 위원회의 인용재결(2011. 11. 8.)이 있고 그에 따른 청구인의 건축허가 신청(2011. 11. 22.)이 있은 후인 2011. 12. 2. 피청구인 내부 방침을 받아 수립된 사실을 알 수 있고, 행정처분의 적법 여부는 행정처분이 행하여진 때의 법령과 사실관계를 기준으로 판단하는 것이라 할 것인데, 이 사건 처분 당시에는 소공원 조성을 위한 기초 단계인 도시관리계획 입안 용역을 준비 중인 단계로서(실제 용역 계획수립은 이 사건 처분 이후인 2012. 1. 10. 있었고 그 착수는 2012. 1. 26.인 것으로 확인된다) 구체적인 도시관리계획결정이나 실시계획조차 나와 있지 아니한 반면, 청구인은 이 사건 신청지를 그 소유자들로부터 금 20억원에 매수하는 매매계약을 체결(2011. 1. 11.)하여 계약금 등 일부 금액을 지불한 상태로 확인되는 등 이 사건 처분이 유지될 경우 청구인이 입을 피해는 보다 구체적이고 현실적이라 보이는바, 피청구인이 주장하는 소공원 조성계획을 통한 공공복리의 요청이 그로 인하여 침해될 수 있는 청구인의 사익을 정당화할 정도로 크다고 보기는 어렵다 할 것이므로, 이 사건 처분은 구체적이고 합리적인 사유 없이 청구인의 권익을 과도하게 제한하여 위법ㆍ부당함을 면할 수 없다 할 것이다.
한편, 피청구인은, 이 사건 신청지 소공원 조성계획이 인근의 대동골 문화센터 건립계획과 서로 연관된 것으로 위 대동골 문화센터 건립계획은 예산확보 및 부지매입이 어느 정도 진행된 보다 구체화된 사업임을 주장하고 있으나, 문화기반시설 확보를 목적으로 한 대동골 문화센터 건립과 주민 휴게공간 제공을 위한 공원시설 설치사업을 두고 위 두 계획이 직접적, 실제적 연관성을 가진다고 볼 만한 상당한 근거를 찾을 수 없는바, 피청구인의 위 주장은 받아들이기 어렵다.
(다) 이 사건 처분은 위와 같은 위법ㆍ부당함으로 그 취소를 면할 수 없다 할 것이나, 청구인의 이 사건 청구취지 중 피청구인과 위원회에 허가를 이행할 것을 구하는 부분(청구취지②③)에 대하여 보면,
이 사건 처분 이후 위원회의 본 사건 재결이 있기까지 소공원 조성 용역이 완료되어 도시관리계획(소공원) 결정 제안이 남구 도시계획위원회 심의결과 원안가결(2012. 5. 11.)된 사실이 확인되고, 국토계획법 제58조제1항에서 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니하고 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하도록 규정되어 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분을 취소함으로써 피청구인에게 청구인과의 일정 부분 협의를 통하여 합리적으로 재처분하도록 의무를 부과하는 것이 바람직하다 할 것이고, 이를 넘어 현 재결 시점에서 피청구인에게 허가 자체를 이행하도록 의무를 부과하기는 어렵다 할 것이며, 그와 마찬가지로 위원회의 직접허가처분을 구하는 청구인의 청구 역시 받아들이기 어렵다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구 중 ①피청구인이 2011. 12. 15. 청구인에 대하여 한 건축불허가처분 취소청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하고, 나머지 ②③청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 각각 주문과 같이 재결한다.
