【재결요지】 「아동복지법」에 따른 지역아동센터설치 신고를 하면 각종 보조와 혜택이 주어지는 점 등을 감안해 볼 때, 피청구인이 관련법령과 보건복지부의 지침에 따라 그 신고의 수리여부를 결정할 수 있다 할 것이며, 보건복지부의 「2010년도 아동ㆍ청소년사업 안내」지침에 따르면 지역아동센터를 설치할 수 있는 용도별 건축물에 노유자시설이 포함되어 있지 않으므로 청구인이 차후에 건축물의 용도를 지침에 적법하게 용도변경을 하는 것은 별론으로 하더라도, 청구인이 이 사건 신청을 할 당시의 건축물의 용도가 적합하지 않고, ○○동이라는 지역적 특성을 감안하더라도 이미 설치하고자 지역 인근에 두 곳의 지역아동센터가 존재하고, 아동복지시설을 이용하는 아동의 안전을 위해 지하나 반지하, 5층 이상의 건물에 시설의 설치를 지양하고 있는 점 등을 감안하면 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 아동복지시설(지역아동센터)설치신고 반려처분에 위법ㆍ부당이나 재량권의 일탈ㆍ남용은 없으므로 청구인의 청구를 기각한다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2010. 3. 5. 청구인에 대하여 한 아동복지시설(지역아동센터)설치신고 반려처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2010. 3. 2. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 874-1번지 지1층 164.83㎡에 ‘◇◇’라는 상호의 지역아동센터(이하 “사건아동센터”라 한다) 설치 신고를 하였고, 피청구인은 2010. 3. 3. 현장 확인을 한 후 2010. 3. 5. 청구인에게 ①건축물 용도가 노유자시설로 부적합,②설치하고자 하는 장소가 기존 ◇◇ 유치원 건물의 지하1층으로 부적합, ③기존 지역아동센터 2곳과 각 반경 100미터, 150미터내의 초근접거리 내에 위치하여 부적합하다는 이유로 지역아동센터설치신고 반려처분((이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인은 사건건물의 건축물용도가 노유자시설인 점, 등기부등본 상 지하라는 점, 인근에 있는 지역아동센터와의 거리가 100미터 및 150미터 내에 있다는 것을 이유로 이 사건 처분을 하였으나, 지역아동센터 신고의 경우 최초에는 건축물용도가 노유자시설이었고 현재는 단독주택, 공동주택, 제1종근린생활시설로 된 것으로 노유자시설은 건축허가 시에 가장 규제나 제재가 많은 용도임에도 불구하고 이를 이유로 이 사건 처분을 한 것은 피청구인이 확대해석을 잘못 해석한 것이라 할 것이며, 청구인이 사건건물의 건축물용도를 변경하는 것에는 아무런 하자도 없다 할 것이고, 지하라는 점에 대해서는 지역아동센터 지침서에도 있듯이 사건건물이 등기부등본 상 지하라도 사실상 1층일 경우에는 1층으로 보는 것이 지역아동센터 뿐만 아니라 어린이집 인가 시에도 적용되고 있는 것이며, 인접해 있는 지역아동센터와 800미터 거리제한은 형평성을 유지를 위하여 담당공무원이 이를 유도하라는 지침이지 법이 아닌 것이 명백함에도 이를 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 재량권을 남용한 처분이라 할 것이다.
나. 지침에서 거리제한을 두고 있는 이유는 인접하고 있는 지역아동센터의 아동모집 등에 미칠 운영상 우려를 대비한 것으로 청구인의 경우 인접해 있는 ◎◎지역아동센터와 □□지역아동센터의 정원은 각각 15명과 49명으로 이미 모두 정원이 차서 더 이용하고자 하는 아동이 있어도 이를 이용하지 못하고 있는 ○○동(저소득밀집지역인 특구의 대상지역임)의 특징을 이해하지 못하고 오직 지침서의 글자에만 의존하여 한 부당한 처분이라 할 것이다.
다. 이 사건 처분이 지침서에 따른 것이라고 하더라도 신고는 반려할 수 없는 것으로 알고 있는데 피청구인이 반려를 한 것은 신고와 인가에 대한 해석을 잘못한 것이라 할 것이며, 건축물의 용도변경은 청구인이 이를 적법하게 하면 된다 할 것이고, 위에서 언급한 바와 같이 지역아동센터간의 거리제한은 법적인 효력이 발생되지 않는다 할 것이므로 피청구인의 청구인의 신고를 수리하여야 함에도 이를 반려한 것은 위법ㆍ부당하다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 「건축법 시행령」제3조의4 〔별표 1〕에 따르면 용도별 건축물의 종류에 “지역아동센터”를 명시하고 있는 건축물의 용도는 ① 단독주택, ②공동주택, ③제1종 근린생활시설 세 가지 유형이 전부이고, 청구인이 신청한 사건건물의 지하 1층은 건축물의 용도가 “노유자시설”로서 위 세 가지에 해당되지 않아 시설기준에 부적합하며 이는 청구인이 주장하는 확대해석 또는 오해해석에 해당되지 않는다 할 것이다.
나. 청구인은 등기부등본 상 지하 1층이라도 사실상 1층일 경우 1층으로 본다고 규정되어 있다고 주장하나, 2010년 지역아동센터 운영지침에는 그런 규정이 전혀 없으며, 게다가 청구인은 이런 규정이 어린이집인가와 마찬가지로 적용된다고 하지만 지역아동센터는 어린이집과는 별도의 법과 지침이 적용되는 아동복지시설로서 어린이집 인가에 관한 사항이 지역아동센터에 그대로 적용된다고 볼 수 없다 할 것이다. 「지역아동센터 운영에 관한 2010년 보건복지가족부 지침」 및 「지역아동센터 운영 매뉴얼」에 따르면 아동들의 안전을 위하여 지하나 반지하, 5층 이상 등에는 지역아동센터 설치를 지양하고 있고, 청구인이 신고한 시설은 ◇◇유치원의 지하 1층으로 피청구인이 현장을 확인할 결과 입구 쪽만 1층으로 보일뿐 건물 뒤편에서 보면 완전한 지하층에 해당하므로 아동들의 안전 및 편의를 고려할 때도 시설기준에 부적합하다 할 것이다.
다. 청구인은 기존 시설과 반경 800미터 이상 규정은 지침일 뿐 법이 아닌 것을 이유로 이 사건 처분을 재량권 남용이라고 주장하나, 중앙부처에서 법령의 규정을 보완하기 위하여 만들어 각 지방자치단체에 시달한 지침이 대국민적 기속력이 있는지 여부는 별론으로 하더라도 법령을 집행하는 공무원은 중앙부처의 지침을 반드시 준수할 수밖에 없다 할 것으로 「지역아동센터 운영에 관한 2010년 보건복지가족부 지침」 및 「지역아동센터 운영 매뉴얼」에 의한 시ㆍ군ㆍ구 검토사항 중 “기존 시설과 반경 800미터 이상에 설치ㆍ유도함으로써 지역사회 내 센터의 균형 있는 설치 및 재원의 효율적인 배분 등을 모색”하도록 되어 있어 이를 적용한 것이 담당공무원의 임의적 해석이나 재량권 남용이라고는 볼 수 없다 할 것이다.
라. 피청구인은 ○○의 지역의 특성 등을 고려하여 이미 ○○구내 신고ㆍ설치된 지역아동센터 20개소 중 8개소에 대하여 신고 수리하고 운영을 지원하고 있는 상황으로 사건건물은 기존 지역아동 센터 2곳(□□ 및 ◎◎지역아동센터)과 각 반경 100미터, 150미터 이내의 매우 근접한 거리에 위치하고 있어 지역사회 내 지역아동센터의 균형 있는 설치 및 재원의 효율적인 배분 등을 위하여 이 사건 처분을 한 것으로 이는 위법ㆍ부당함이 없는 정당한 처분으로 달리 재량권의 남용ㆍ일탈 또한 없다 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○ 「아동복지법」제14조, 제16조
○ 「아동복지법 시행규칙」제10조, 제11조〔별표 2〕
○ 「건축법 시행령」제3조의4〔별표 1〕
○ 「2010 지역아동센터 운영매뉴얼」
○ 「2010년도 아동ㆍ청소년사업 안내」
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건물 등기부등본, 일반건축물대장, 아동복지시설설치신고서 등 관련 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2010. 3. 2. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 874-1번지 지1층 164.83㎡에 ‘◇◇’라는 상호의 아동복지시설(지역아동센터) 설치신고를 하였다.
(나) 피청구인은 2010. 3. 3. 현장 확인을 한 후 2010. 3. 5. 청구인에게 ①건축물 용도가 노유자시설로 부적합,②설치하고자 하는 장소가 기존 ◇◇유치원 건물의 지하1층으로 부적합, ③기존 지역아동센터 2곳과 각 반경 100미터, 150미터내의 초근접거리 내에 위치하여 부적합하다는 이유로 지역아동센터 설치신고를 반려하였다.
(2) 살피건대, 「아동복지법」제14조 및 제16조에서 국가 또는 지방자치단체외의 자는 관할 구청장에게 신고하고 아동복지시설을 설치할 수 있으며, 아동복지시설의 종류에는 아동양육시설, 아동일시보호시설, 아동보호치료시설, 아동직업훈련시설, 자립지원시설, 아동단기보호시설, 아동상담소, 아동전용시설, 아동복지관, 공동생활가정, 지역아동센터가 있으며, 지역아동센터란 “지역사회 아동의 보호ㆍ교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사회의 연계 등 아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 시설”을 말하며, 같은 법 시행규칙 제11조 [별표 2] 1. 공통시설 기준 가. 시설의 입지조건에서 아동복지시설은 보건ㆍ위생ㆍ급수ㆍ안전ㆍ환경 및 교통편의 등을 충분히 고려하여 쾌적한 환경의 부지를 선정하도록 규정되어 있고, 보건복지부의 「2010년도 아동ㆍ청소년사업 안내」의 지역아동센터 운영 5. 시설신고 기준 및 절차에 따르면 지역아동센터를 설치할 수 있는 용도별 건축물의 종류는 「건축법시행령」제3조의 4 〔별표 1〕의 단독주택, 공동주택, 제1종 근린생활시설에 설치할 수 있으며, 아동복지시설 설치신고를 받은 구청장은 신고를 심사함에 있어 지역적 특성, 아동수요, 입지 조건, 관련규정 등을 충분히 고려하여 가급적 기존시설과 반경 800미터 이상에 설치ㆍ유도함으로써 지역사회내 센터의 균형있는 설치 및 재원의 효율적인 배분 등을 모색하고, 신고대상 시설의 설치가 지하나 반지하, 5층 이상 등에는 아동의 안전을 위해 시설설치를 지양하도록 규정되어 있는바, 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 등기부등본 등 각종 증거자료에 따르면 청구인은 피청구인이 사건건물의 용도가 노유자시설로 지하에 위치하고, 인근에 이미 지역아동센터가 설치되어 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였으나 이는 피청구인이 「건축법 시행령」상의 용도별 건축물의 용도를 잘못 해석한 것이라 할 것이며, 지역아동센터간 거리제한과 지하에 설치를 지양해라는 것은 지침상의 규정으로 피청구인이 저소득밀집지역인 지역의 특징을 이해하지 못하고 한 처분으로 재량권을 남용한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이며, 또한 신고는 반려할 수 없음에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 신고와 인가에 대한 해석을 잘못한 위법ㆍ부당한 처분이라고 주장하나, 이에 먼저 신고는 반려할 수 없다는 청구인의 주장에 대하여 살펴보면, “구 노인복지법(2005. 3. 31. 법률 제7452호로 개정되기 전의 것)의 목적과 노인주거복지시설의 설치에 관한 법령의 각 규정들 및 노인복지시설에 대하여 각종 보조와 혜택이 주어지는 점 등을 종합하여 보면, (중략)노인복지시설을 건축한다는 이유로 건축부지 취득에 관한 조세를 감면받고 일반 공동주택에 비하여 완화된 부대시설 설치기준을 적용받아 건축허가를 받은 자로서는 당연히 그 노인복지시설에 관한 설치신고 당시에도 당해 시설이 노인복지시설로 운영될 수 있도록 조치하여야 할 의무가 있고, 따라서 같은 법 제33조제2항에 의한 유료노인복지주택의 설치신고를 받은 행정관청으로서는 그 유료노인복지주택의 시설 및 운영기준이 위 법령에 부합하는 지와 아울러 그 유로노인복지주택이 적법한 입소대상자에게 분양되었는지와 설치신고 당시 부적격자들이 입소하고 있는지 않은지 여부까지 심사하여 그 신고의 수리여부를 결정할 수 있다(대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두14537 판결 참조).”고 한 바와 같이 「아동복지법」에 따른 지역아동센터설치 신고를 하면 각종 보조와 혜택이 주어지는 점 등을 감안하면 피청구인이 관련법령과 보건복지부의 지침에 따라 그 신고의 수리여부를 결정할 수 있다 할 것이며, 한편, 보건복지부의 「2010년도 아동ㆍ청소년사업 안내」지침에 따르면 지역아동센터를 설치할 수 있는 용도별 건축물에 노유자시설이 포함되어 있지 않으므로 청구인이 차후에 건축물의 용도를 지침에 적법하게 용도변경을 하는 것은 별론으로 하더라도, 청구인이 이 사건 신청을 할 당시의 건축물의 용도가 적합하지 않고, ○○동이라는 지역적 특성을 감안하더라도 이미 설치하고자 지역 인근에 두 곳의 지역아동센터가 존재하고, 아동복지시설을 이용하는 아동의 안전을 위해 지하나 반지하, 5층 이상의 건물에 시설의 설치를 지양하고 있는 점 등을 감안하면 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법ㆍ부당이나 재량권의 일탈ㆍ남용은 없다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
