【재결요지】 「부산광역시○○구 폐기물 관리 및 수수료 등에 관한 조례」에 따라 생활폐기물배출자가 목요일에 배출할 수 있는 것은 일반쓰레기와 음식물쓰레기 임에도 청구인이 재활용쓰레기를 같은 날 수거를 한 것은 사실이며, 관련법령에 의하면 법 제25조제5항제1호에 해당하는 폐기물 수집ㆍ운반업의 허가를 받은 자가 적재 능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재 능력이 큰 차량으로 옮겨 실어야 할 필요가 있을 때 환경부령으로 정하는 경우 이외에는 해당 폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소 외의 장소로 운반하지 아니하도록 규정되어 있음에도 청구인이 재활용쓰레기를 사건업체 차고지에 보관한 사실은 관련법령 등에서 정하고 있는 폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ보관ㆍ처리 기준 및 방법을 지키지 아니한 경우에 해당된다 할 것이므로 피청구인이 관련법령에 따라 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다. 다만, 청구인이 동종의 위반 전력이 없는 점과 이 사건의 발생 요인이 사건지역 주민들이 조례에서 정하고 있는 배출요일을 준수하지 않고 생활폐기물을 배출하여 발생한 것으로 이에 대하여 피청구인 또한 생활폐기물배출자가 조례 제14조에 따라 폐기물을 적절하게 배출하도록 조치할 의무가 있는 점 등을 감안하면 피청구인이 이 사건 처분을 통하여 얻고자 하는 공익에 비하여 청구인이 입게 될 불이익이 다소 크다 할 것으로 피청구인이 청구인에 대하여 한 과징금 20,000,000원 부과처분은 이를 과징금 10,000,000원 부과처분으로 변경한다.
【주문】 피청구인이 2009. 12. 7. 청구인에 대하여 한 과징금 20,000,000원 부과처분은 이를 과징금 10,000,000원 부과처분으로 변경한다.
【청구취지】 피청구인이 2009. 12. 7. 청구인에 대하여 한 과징금 20,000,000원 부과처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2004. 4. 30. 부산광역시 ○○구 ○○동 673-4번지에 “◇◇”이라는 상호의 폐기물수집ㆍ운반업(이하 ‘사건업체’라 한다) 허가를 받아 운영하던 중, 피청구인이 2009. 10. 16. 03:10분경 실시한 점검에서 사건업체 소속 차량(부산90가 ○○67)이 폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ기준을 위반하는 것을 현장에서 적발하고 2009. 10. 22. 청구인에게 처분사전통지를 하고 2009. 11. 3. 청구인으로부터 의견을 제출받아 2009. 12. 7. 청구인에게 폐기물의 종류와 성질ㆍ상태별로 재활용 가능성 여부, 가연성이나 불연성 여부 등에 따라 구분하여 수집ㆍ운반하지 않은 행위(1차 위반) 등을 이유로 영업정지 1개월에 갈음한 과징금 20,000,000원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 피청구인이 2009. 6. 22.자로 피청구인 관내 청소구역을 전면 개편함에 따라 기존의 청소구역을 반납하고 피청구인이 정한 구역을 다시 배정받아 작업을 하게 되었으나 기존 업체가 오랜 기간동안 특히 공동주택의 경우와 소규모 빌라가 밀집한 구역에서는 주변사정 등을 감안하여 배출요일 구분 없이 수집 운반해 오다가 갑자기 청구인이 피청구인의 요구대로 주민들에게 배출일자에 따라 배출하여 줄 것을 요구하였으나 주민들이 배출요일 변경 등에 반발하고 민원이 발생하여 청구인은 당분간 정착될 때까지 일반쓰레기와 재활용쓰레기를 같은 날 수집ㆍ운반하게 되었다.
나. 특히, 단속구역은 일반쓰레기와 재활용쓰레기가 소량으로 배출되므로 청구인이 수거한 뒤 재활용은 일정 장소에 따로 모아 두었다가 일반쓰레기는 소각장에 반입하고 차고지로 돌아가는 길에 모아둔 재활용을 싣고 사건업체 차고지로 가져와 보관하고 반입장에 반입할 때 피청구인이 요구하는 배출기준에 맞게 반입을 하였기 때문에 지금까지는 아무런 문제없이 정상적으로 처리되었다.
다. 사건당일 사건업체 차량이 ◎◎동 소재 □□ 뒤편 작업장에서 작업을 하고 있는데 피청구인 소속 단속반이 빨간 봉투(구, 사업장봉투)를 차량에 싣는 것을 보았다며 확인을 요구하여 호퍼를 열어주었고 단속반은 빨간 양파망에 재활용쓰레기가 담겨 있는 것을 구 사업장봉투인 빨간 봉투로 혼돈한 것으로 청구인이 종량제 봉투와 혼합하여 수거한 것은 아니다. 단속반은 빨간 봉투가 구 사업장봉투가 아닌 사실을 확인하자 갑자기 말을 바꾸어 왜 호퍼에 일반쓰레기와 재활용쓰레기를 혼용하여 싣고 가냐고 하여, 재활용은 거점지역에 모아 두었다가 일반쓰레기를 소각장에 반입한 뒤 차고지로 이동할 때 다시 수거하여 차고지에 보관한다고 하였음에도 재활용 수거일이 아닌데 무슨 소리냐며 이유 없이 행정처분을 한다고 하였다.
라. 사건당일 청구인이 수거한 재활용쓰레기는 호퍼에 넣어 압축하지 아니하고 일반쓰레기와 재활용쓰레기를 엄격히 구분하여 수거지역에서 조금 떨어진 재활용 거점수집처로 옮겨놓기 위해 차량에 실은 것뿐으로 청구인이 수거한 위 쓰레기를 혼합하여 반입 장소에 반입하다 적발되었다면 이는 당연히 법을 위반한 것이 명백하다 할 것이지만 청구인은 사건당일 작업장에서 쓰레기를 수거한 것에 불과한데 피청구인이 일반쓰레기와 재활용쓰레기를 혼합하여 반입할 것으로 미리 유추 적용하여 단속한 것은 재량권을 남용한 것이 명백하다 할 것이다.
마. 이번 사건은 종전의 업체가 쓰레기배출량이 적어 자신들 편의대로 분리배출 구분 없이 쓰레기를 수거해오다 피청구인이 사업구역을 조정함에 따라 청구인이 주민들에게 분리배출에 대한 계도 중에 발생한 점과 청구인이 사건지역 주민의 건강과 위생을 위하여 단 하루라도 쓰레기 수거작업을 중단할 수 없는 점, 청구인이 동일한 사유로 행정처분을 받은 사실이 없는 점 등을 감안하면 피청구인의 이 사건 처분으로 청구인이 받은 불이익의 정도가 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하고자 하는 공공상의 필요보다 현저히 크다 할 것이므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분이라 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 기존 업체가 배출요일 구분 없이 수집ㆍ운반해왔던 관계로 주민들의 반발이 심해 당분간 어쩔 수 없이 일반쓰레기와 재활용쓰레기를 같은 날 수집ㆍ운반한 것이라고 주장하나, 피청구인은 청소대행업체 3개회사에 대한 회의 등에서 수시로 행정지도 및 회의 전달 교육을 하였고, 특히 배출방법ㆍ일자ㆍ시간ㆍ장소 및 대행업체의 수거방법 등은 2007. 7. 1.부터 “생활폐기물 수거 대행업체 주5일 근무시행”에 따라 배출요일ㆍ시간 및 요일별 배출품목 등 수거체계 변경 시에, 또한 2008년 3월 환경부의 “쓰레기 수수료 종량제 시행지침” 등의 사전교육 등이 있었음에도 청구인은 청소대행업체로서 아주 중대한 수거방법에 대한 위반사항에 대하여 반성의 뜻과 개선의 여지는 전혀 보이지 않고 이 사건 처분을 면탈하기 위한 주장이라 할 것으로, 「부산광역시 ○○구 폐기물 관리 및 수수료 등에 관한 조례」제15조, 제16조에 따르면 배출방법 등에 따라 배출되지 아니한 폐기물에 대해서는 수거하지 아니할 수 있도록 규정되어 있음에도 청구인이 배출요일을 지키지 않은 쓰레기를 유독 부산광역시 ○○구 ◎◎동 ⊙⊙에서만 예외로 하는 것은 형평성에도 맞지 않으며, 현재 쓰레기분리배출제도가 잘 정착되고 있는 것을 대행업체에서 임의로 수집ㆍ운반하는 것은 주민과의 신의를 저버리는 행위로 분리배출ㆍ수거 및 문전수거 운영체계를 혼란에 빠뜨리는 것으로 명백히 위법한 행위라 할 것이다.
나. 청구인은 소량의 재활용쓰레기 배출지역을 효율적으로 하기 위하여 일반쓰레기와 재활용쓰레기를 수거하여 재활용쓰레기는 일정 장소에 모았다가 처리함에도 청구인이 이를 혼합하여 반입할 것을 미리 짐작하여 단속하는 것은 재량권을 남용한 것이라 주장하나, 「폐기물관리법」등 관련규정에서 “폐기물의 종류와 성질ㆍ상태별로 재활용 가능성 여부, 가연성이나 불연성 여부 등에 따라 구분하여 수집ㆍ운반ㆍ보관할 것”이라고 규정하고 있음에도 청구인은 마치 폐기물을 폐기물처리시설에 반입할 때에만 폐기물을 성상에 따라 분리하면 법 위반이 아닌 것처럼 주장하고 있으나 관련법령에서는 이미 수집ㆍ운반 시부터 폐기물을 종류ㆍ성상에 따라 구분할 것을 규정하고 있으므로 추후 폐기물시설에 폐기물을 반입할 때 구분하여 반입하는지 여부에 관계없이 적발당시 청구인이 이를 구분하지 아니하고 폐기물을 수집한 것은 관련법령을 위반한 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다.
다. 청구인은 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라고 주장하나, 이 사건 처분은 관계법령 기준에 부합하며 또한 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 적정하게 처리하여 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하려는 공익을 달성하고자 하는 것으로 청구인이 이후 동종의 위반행위를 하지 않도록 하는 특별 예방적 효과와 유사업체에 대한 경각심을 일으키고자 하는 일반 예방적 효과가 있는바 이는 청구인이 입게 될 경제적 손실보다 작다고 단정 지을 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 비례의 원칙상 재량권을 일탈 또는 남용하였다는 주장은 맞지 않다 할 것이다.
라. 배출요일ㆍ시간, 분리수거 및 문전수거 등은 주민과의 약속으로 반드시 지켜야 할 사항임에도 사건당일 청구인 관할지역에서는 재활용쓰레기를 문전수거 할 수 있도록 내어 둔 곳이 없고 청구인의 직원이 건물에 들어가 종량제봉투 미사용 쓰레기 및 재활용쓰레기까지 많은 시간을 허비하면서 수거를 하였고, 또한, 피청구인은 사건지역에서 다수의 소규모음식점에서 사업장용 봉투를 사용한 것을 적발하였는데 사업장용 봉투는 사업장생활계 폐기물을 배출하는데 사용하는 것으로 폐기물을 1일 평균 300㎏ 이상 배출하는 사업장에만 사용할 수 있도록 되어 있고 사업자용 봉투는 대행업체를 통하여 판매하도록 되어 있으므로 청구인은 법령과 조례상 금지되어 있는 대상 사업장이 아닌 곳에 사업장용 봉투를 판매하여 부당이익까지 취해왔다.
마. 청구인은 지금까지 법령을 잘 준수해온 업체인 것처럼 주장하나 부산광역시장이 통보한 공문에 의하면 청소차량 운행 부적정(투입구 개방, 오수 누출 등)으로 적발되어 2009년도 벌점 및 행정처분을 받은 것이 7번이나 있으며, 사건당일 관련법령을 위반한 사실이 명백하므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법하다 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○「폐기물관리법」제13조, 제27조, 제28조 및 제60조
○「폐기물관리법 시행령」제7조 및 제11조 〔별표 61〕
○「폐기물관리법 시행규칙」제83조 〔별표 21〕
○「부산광역시○○구 폐기물 관리 및 수수료 등에 관한 조례」제14조, 제15조 및 제16조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 의견제출서, 생활폐기물 수거ㆍ운반 배출체계 개선 계획, 복명서, 폐기물 수집ㆍ운반업 허가증 등 각종 증거자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2004. 4. 30. 부산광역시 ○○구 ○○1동 673-4번지에 ‘◇◇’이라는 상호의 폐기물 수집ㆍ운반업 허가를 받아 운영하던 중, 2009. 10. 16. 03:10경 재활용쓰레기, 일반쓰레기, 사업장쓰레기 및 종량제봉투 미사용 쓰레기 등을 혼합하여 수거하였다 하여 피청구인 소속 직원에게 적발되었다.
(나) 피청구인은 2009. 10. 22. 청구인에게 폐기물 수집ㆍ운반ㆍ기준 위반을 이유로 처분사전통지를 하였고, 청구인은 2009. 11. 3. 피청구인에게 2009. 6. 22. 청소구역 변경에 따라 청구인 소속 차량 부산90가○○67이 △△동, ○○동, ◎◎동 구역을 담당하고 있으나, 청소구역 변경 전 기존의 청소대행업체가 성상별 배출 요일을 지키지 않아 청구인이 피청구인의 지시대로 요일을 변경하려고 하여도 주민들 반발로 인하여 일반쓰레기와 재활용이 같은 날 수거를 하고 있으며, 이처럼 같은 날 일반쓰레기와 재활용쓰레기를 동시에 처리하다 보니 사건당일 피청구인으로부터 오해를 받은 것 같다. 하지만, 청구인은 폐기물의 수집, 운반의 기준 위반을 한 적이 없으며 혼합쓰레기를 소각장으로 반입한 적도 없다. 이는 사건차량이 소각장이나 쓰레기 처리장으로부터 적발, 처분을 받은 사실이 없다는 것을 보면 알 수 있다 할 것이다. 청구인의 작업방식과 특수성 등을 고려하여 오해로 비롯한 이번 사건에 대하여 부디 선처하여 주기 바란다는 내용의 의견서를 제출하였다.
(다) 피청구인은 2009. 12. 7. 청구인에게 폐기물의 종류와 성질ㆍ상태별로 재활용 가능성 여부, 가연성이나 불연성 여부 등에 따라 구분하여 수집ㆍ운반하지 않은 행위 등을 이유로 영업정지 1개월 처분을 하였다.
(라) 피청구인은 2009. 12. 23. 청구인의 요청에 따라 영업정지 1개월 처분을 과징금 20,000,000원 부과 처분으로 변경하였다.
(2) 살피건대, 「폐기물관리법」제13조, 제72조, 제28조 및 같은 법 시행령 제7조에서 누구든지 폐기물을 수집ㆍ운반ㆍ보관ㆍ처리하려는 자는 폐기물의 종류와 성질ㆍ상태별로 재활용 가능성 여부, 가연성이나 불연성 여부 등에 따라 구분하여 수집ㆍ운반ㆍ보관하여야 하며, 해당 폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소 외의 장소로 운반하지 아니하되 다만, 법 제25조제5항제1호에 해당하는 폐기물 수집ㆍ운반업의 허가를 받은 자가 적재 능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재 능력이 큰 차량으로 옮겨 실어야 할 필요가 있을 때 환경부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니한다고 규정되어 있고, 같은 법 제27조, 제28조, 제60조 및 같은 법 시행령 제11조〔별표 61〕, 같은 법 시행규칙 제83조 〔별표 21〕2. 개별기준 가. 폐기물처리업자에 대한 행정처분 기준 제4)호 라)목에서 폐기물처리업자가 제13조를 위반하여 폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ보관ㆍ처리 기준 및 방법을 지키지 아니한 경우로 수집ㆍ운반 기준 및 방법을 위반한 경우 1차 위반 시에 영업정지 1개월 처분을 하도록 규정하면서, 해당 영업의 정지로 인하여 그 영업의 이용자가 폐기물을 위탁처리하지 못하여 폐기물이 사업장 안에 적체됨으로써 이용자의 사업 활동에 막대한 지장을 줄 우려가 있는 경우에는 영업정지 1개월에 갈음하여 과징금 2천만 원을 부과할 수 있도록 규정되어 있다. 한편, 「폐기물관리법」제15조 및 「부산광역시○○구 폐기물 관리 및 수수료 등에 관한 조례」제14조, 제15조에서 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자(이하 “생활폐기물배출자”라 한다)는 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 생활환경 보전 상 지장이 없는 방법으로 그 폐기물을 스스로 처리하거나 양을 줄여서 배출하여야 하며, 생활폐기물배출자는 조례로 정하는 바에 따라 제1항에 따라 스스로 처리할 수 없는 생활폐기물을 종류별, 성질ㆍ상태별로 분리하여 보관하여야 하며, 구청장은 폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ처리를 효율적으로 하기 위하여 종류별로 배출요일 및 시간을 정하여 운영할 수 있도록 규정되어 있는바, 청구인은 재활용쓰레기와 일반쓰레기를 같은 날 수거를 한 것은 사건지역을 담당했던 기존업체가 배출요일 구분 없이 수집ㆍ운반을 하였기에 청구인이 사건지역을 담당한 뒤 주민들에게 배출일자 준수를 요청하였으나 주민들이 이에 반발하고 민원을 야기하는 등 배출요일을 준수하지 않아 어쩔 수 없이 같은 날 수거를 한 것이지만, 청구인이 이를 수거한 뒤 재활용은 일정 장소에 따로 모아 두고 일반쓰레기만 소각장에 반입한 뒤 일정 장소에 모아두었던 재활용쓰레기는 사건업체 차고지로 가져와 보관하다 피청구인이 요구하는 배출기준에 맞게 반입을 하고 있기 때문에 아무런 문제도 없는데 피청구인이 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다고 주장하나, 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 생활폐기물 수거ㆍ운반 배출체계 개선 계획 등 각종 증거자료에 의하면「부산광역시○○구 폐기물 관리 및 수수료 등에 관한 조례」에 따라 사건지역에 주거하는 생활폐기물배출자가 목요일에 배출할 수 있는 것은 일반쓰레기와 음식물쓰레기 임에도 청구인이 재활용쓰레기를 같은 날 수거를 한 것은 사실이며, 또한, 관련법령에 의하면 법 제25조제5항제1호에 해당하는 폐기물 수집ㆍ운반업의 허가를 받은 자가 적재 능력이 작은 차량으로 폐기물을 수집하여 적재 능력이 큰 차량으로 옮겨 실어야 할 필요가 있을 때 환경부령으로 정하는 경우 이외에는 해당 폐기물을 적정하게 처리 또는 보관할 수 있는 장소 외의 장소로 운반하지 아니하도록 규정되어 있음에도 청구인이 재활용쓰레기를 사건업체 차고지에 보관한 사실은 관련법령 등에서 정하고 있는 폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ보관ㆍ처리 기준 및 방법을 지키지 아니한 경우에 해당된다 할 것이므로 피청구인이 관련법령에 따라 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다. 다만, 청구인이 동종의 위반 전력이 없는 점과 이 사건의 발생 요인이 사건지역 주민들이 조례에서 정하고 있는 배출요일을 준수하지 않고 생활폐기물을 배출하여 발생한 것으로 이에 대하여 피청구인 또한 생활폐기물배출자가 조례 제14조에 따라 폐기물을 적절하게 배출하도록 조치할 의무가 있는 점 등을 감안하면 피청구인이 이 사건 처분을 통하여 얻고자 하는 공익에 비하여 청구인이 입게 될 불이익이 다소 크다 할 것으로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 다소 가혹하다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 일부 이유 있다 할 것이므로 이를 변경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
참조 조문
○「폐기물관리법」제13조, 제27조, 제28조 및 제60조
○「폐기물관리법 시행령」제7조 및 제11조 〔별표 61〕
○「폐기물관리법 시행규칙」제83조 〔별표 21〕
○「부산광역시○○구 폐기물 관리 및 수수료 등에 관한 조례」제14조, 제15조 및 제16조
