【재결요지】 담배구내소매인 지정 제도는 일반소매인지정 시 거리제한에 따라 나타나는 불편함을 해소하기 위하여 예외적으로 도입된 제도로, 그 지정에 있어서 특정 건축물에 대한 이용객의 담배구입 불편 여부, 상주인원ㆍ이용인원 등에 대한 종합적인 고려가 선행되어야 할 것으로, 사건업소 옆 10미터 이내에 담배일반소매인이 위치하고 있어 담배구입에 불편이 없을 것으로 판단(한국담배판매인회 ○○조합장의 사실조사서에도 언급되어 있음)되며, 사건업소가 위치한 건물(지하 1층, 지상 4층)의 경우 지상 2층부터 지상 4층까지 주택으로 사용하고 있는 사실을 확인할 수 있고, 이 사건 신청지역 주변은 제2종일반주거지역으로 다세대주택이 밀집한 주택가에 해당되어 상주 및 이용인원이 많지 않음을 확인할 수 있다. 따라서 피청구인이 관련법과 담배구내소매인 제도 취지를 감안하여 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이고, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2009. 9. 24. 청구인에게 한 담배소매인지정불가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2006. 11. 22. 부산광역시 ○○구 ○○동 801-1번지에서 “◇◇”라는 상호의 슈퍼마켓(지하1층~지상1층의 복층구조, 이하 “사건업소”이라 한다)을 사업자등록하고 운영하고 있으며, 2009. 9. 22. 피청구인에게 담배구내소매인지정 신청(이하 “이 사건 신청”이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2009. 9. 23. 한국담배판매인회 ○○조합장에게 담배소매인지정 신청에 따른 사실조사를 의뢰하였으며, 한국담배판매인회 ○○조합장은 2009. 9. 24. 피청구인에게 사건업소는 지상1층과 지하 1층의 복층으로서 하나의 점포로 볼 것인지는 지정권자의 판단사항이라는 내용으로 사실조사에 대한 회신을 하였다. 이에 피청구인은 같은 날 청구인에게 “매장면적이 100제곱미터 이상인 하나의 소매점포이어야 하나, 사건업소 매장은 2개층으로 내부에 철재계단 구조물 설치로 연결되어 있어 하나의 매장으로 볼 수 없으며, 현장여건으로 볼 때 신청인의 건물 바로 옆 10미터 거리에 기존 일반소매인이 있어 이용고객이 담배구입 상 불편이 없는 것으로 판단하여 담배소매인 지정에 부적합하다.”는 내용으로 담배소매인지정불가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 사건업소 옆 10미터 거리에 기존 일반소매인이 있어 이용고객이 담배구입 상 불편이 없는 것으로 판단하여 이 사건 처분한 것은 위법하다. 청구인의 경우에는 건축물 또는 시설물의 구조ㆍ상주인원ㆍ이용인원 등의 종합적인 고려사항이 불필요함에도 이를 고려하여 이 사건 처분함은 위법이며, 청구인 점포의 출입구 위치, 점포 주변의 도로 여건 및 257명의 소매인지정 탄원서 등에서 소비자들의 불편을 알 수 있음에도 불편이 없다고 하는 것은 잘못된 판단이다.
나. 또한 지상 1층과 지하 1층을 연결하여 하나의 매장으로 사용하고 있으나, 피청구인이 이를 하나의 매장으로 볼 수 없다 하여 이 사건 처분한 것은 위법하다. 품목의 45%이상이 지하매장에 진열되어 있고, 손님이 직접 지하 매장에 가서 필요한 물품을 들고 오며, CCTV를 통해서 지하매장이 통제되는 등 누가 보아도 명백한 하나의 점포에 해당함에도 이를 인정하지 않은 것은 부당하다.
다. 건축물의 구조, 상주인원 등 지정권자의 종합적인 고려사항을 감안한다 하더라도 사건업소에 대한 이 사건 처분은 부당하다. 사건업소는 다른 지역과 비교하여 볼 때, 상주인원 대비 담배소매인 수가 부족하고, 이용인원도 많으며, 인근에 있는 기존의 일반소매인의 영세화에 미치는 영향도 미미한 실정이다. 대형마트의 출현 및 SSM(기업형슈퍼)의 골목진출로 인한 골목상권의 붕괴로 정부에서조차도 SSM에 경쟁할 수 있는 개인슈퍼를 만들기 위해 정책 및 지원책을 강구하고자 골머리를 앓고 있는 시점에서 소비자에게 보다 나은 편의 및 서비스를 제공하고자 경제적 관점에서 손해라는 것을 알면서도 2,000만원을 투자하여 이 사건 신청한 것이다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 재량권을 남용한 위법이 있으므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 담배소매인 지정은「담배사업법 시행규칙」제7조제2항에서 적법하게 건축된 점포에 한한다고 규정하고 있는바, 사건업소는 위반건축물에 해당되어 지정대상이 되지 않는다. 이 사건 처분이 있기 전 피청구인은 2009. 6. 17. 청구인에게 ‘무허가 건물철거 등 원상회복 조치가 선행되어야 한다.’는 내용으로 회신한바 있다.
나. 구내소매인 제도는 일반소매인 지정 시 거리제한에 따라 나타나는 불편함(일정 상가 및 대형소매점 상주인원과 이용객들의 담배구입 애로 등)을 해소하기 위하여 도입된 제도로서 그 지정에 있어서 특정 건축물 이용객의 담배구입 상 불편 여부, 상주인원ㆍ이용인원 등에 대한 종합적인 고려가 본질적으로 내재되어 있다고 볼 것이며,「담배사업법령 해설 및 관계법령집」(기획재정부, 2009. 6월 간행) 24쪽 ‘(8-2)일반소매인 점포 인근에 구내소매인 지정 시 고려요소’에도 제반여건을 고려하여 결정하도록 되어 있다. 또한 사건업소 10미터 옆에 일반소매인이 있어 고객이 담배를 구입하는데 불편을 느낀다고 보기 어려우며, 기존 일반소매인의 친절ㆍ불친절 여부 및 그로 인한 주민의 불편 여부는 별개로 다루어야 할 사안이다.
다. 또한「담배사업법 시행규칙」제7조제1항 [별표 2] 제2호6)에 의하면, 구내소매인 지정대상은 ‘한국표준산업분류표에 의한 종합소매업인 슈퍼마켓, 편의점 등으로서 매장 전용면적이 100제곱미터 이상인 하나의 소매점포’이어야 하나, 사건업소는 기존에 85제곱미터(지상 1층)로서 면적이 미달되는 것을 2009. 7월경에 지하층으로 통하는 기존 지하 계단이 있음에도 불구하고 내부에 철계단을 설치하여 지하면적까지 합하여 복층매장으로 신청한 것인바, 소비자가 굳이 지하1층 계단까지 내려와서 물건을 구입하는 불편을 감수해야 하는 등 분리된 공간이 직접 판매장소로 운영된다고 보기 어려워 ‘하나의 소매점포’에 해당된다고 보이지 않으며, 소매인 지정을 받고 나서 당초 영업목적과 달리 판매 공간이 아닌 창고 등으로 사용될 우려가 있다.
라. 청구인은 청구인의 건물 주변 50미터, 100미터 내에 사는 주민수를 조사하여 상주인원이 많다고 주장하고 있으나, 구내소매인 지정과 관련한 상주인원은 그 건물 내에 사는 상주인원을 말하는 것이므로, 일반주거지역으로서 사건업소 주변에는 상주인원이 많지 않으며, 청구인의 비교대상으로 삼고 있는 다른 지역과는 달리 이용인원이 한정되어 있다 할 것이다.
마. 마지막으로, 청구인이 언급한 바와 같이 대형마트의 출현 및 SSM(기업형슈퍼)의 골목진출로 인한 골목상권이 붕괴되고 있는 현 상황에서 거리 제한 없는 ‘100미터 이상인 하나의 소매점포’ 정책은 SSM(기업형슈퍼)의 난립으로 영세상인에게는 더욱 영세화를 초래하고, 소비자에게는 담배에 접할 기회를 넓혀 흡연으로 인한 국민건강의 저하를 초래하므로 폐지되어야 한다는 주장이 계속 제기되고 있으며, 부산광역시 차원에서도 이 문제의 개정을 논의하고 있는 상황이다.
바. 결론적으로「담배사업법 시행규칙」제7조에 의하면, 소매인지정 대상 점포는 적법한 건축물이어야 하나 사건업소는 일부 무단증축 된 위법건축물에 해당되고, 사건업소 10미터 옆에 일반소매인이 있어 이용고객이 특별히 불편을 느낀다고 볼 수 없으며, 사건업소 매장은 복층매장으로서 하나의 소매점포로 보기 어려우며, 구내소매인 제도의 취지에 따라 건축물이나 시설물의 구조, 상주인원 및 이용인원 등을 종합 검토하여 볼 때 지정 대상이 아니라고 할 것인바, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다고 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
○「담배사업법」제16조 및 제17조
○ 구「담배사업법 시행규칙」(2009. 7. 1. 기획재정부령 제90호로 개정되기 전의 것) 제7조 [별표 2]
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 보충서면, 사건지역 현장 조사서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2006. 11. 22. 부산광역시 ○○구 ○○동 801-1번지에서 “◇◇”라는 상호의 슈퍼마켓(지하1층, 지상2층)을 사업자 등록을 한 후 운영하고 있다.
(나) 청구인은 2009. 9. 22. 피청구인에게 사건업소에 담배구내소매인 지정 신청을 하였다.
(다) 피청구인은 2009. 9. 23. 한국담배판매인회 ○○조합장에게 신청지역에 대한 사실조사를 의뢰하였다.
(라) 한국담배판매인회 ○○조합장은 2009. 9. 24. 피청구인에게 ‘신청지역을 현장 조사한바 주택가로 인근 10미터 거리에 기존 담배일반소매인이 있어 담배구입에 불편은 없을 것으로 사료되며, 신청 장소가 단독주택으로 1층 매장면적이 약 20평 정도로 담배소매인 지정을 득하기 위하여 지하 1층 내부 통로를 설치하였으며, 지상 1층과 지하 1층을 하나의 점포로 볼 것인지는 지정권자가 판단하여 처리할 사항이다.’는 내용으로 의견회신을 하였다.
(마) 피청구인은 2009. 9. 24. 청구인에게 ① 담배구내소매인은 한국표준분류표에 의한 종합소매업인 슈퍼마켓ㆍ편의점 등으로서 매장면적이 100제곱미터 이상인 하나의 소매점포 이어야 하나, 신청지역은 지하 1층과 지상 1층을 내부 철재 계단 구조물을 설치하여 연결되어 있는 상황으로 하나의 매장으로 볼 수 없으며, ② 담배구내소매인 지정제도는「담배사업법」제16조와 같은 법 시행규칙 제7조에 의한 소매인간 거리제한 등 소매인 지정의 제한으로 인해 발생하는 일반소비자의 불편을 해소하고자 특정장소를 대상으로 운영되고 있는 것으로 일반담배소매인을 보충하여 소비자의 편의를 위하여 인정되는 사항이므로 현장여건으로 볼 때, 사건업소 바로 옆 10미터 거리에 기존 일반소매인이 있어 이용고객이 담배구입에 불편이 없는 것으로 판단하여 담배소매인 지정에 부적합하다는 내용으로 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「담배사업법」제16조, 구「담배사업법 시행규칙」(2009. 7. 1. 기획재정부령 제90호로 개정되기 전의 것) 제7조제1항 [별표 2] 등을 보면, 담배소매업을 하고자 하는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 하며, 일반소매인의 경우에는 군청, 읍ㆍ면사무소가 소재하는 리 또는 동지역에는 소매인 영업소간에 50미터 이상의 거리를 유지하도록 되어 있고, 그 외의 지역의 경우는 50호를 단위로 지정하되 소매인 영업소간에 100미터 이상의 거리를 유지하여야 하며 차량의 왕래가 빈번한 도로변 또는 독립부락은 50호 미만이라도 담배수급상 필요하다고 인정되는 경우에는 소매인을 지정할 수 있으며, 구내소매인의 영업소와 일반소매인의 영업소간에는 거리제한을 두지 아니한다고 되어 있다. 그리고 구내소매인의 경우에는 한국표준산업분류표에 의한 종합소매업인 슈퍼마켓ㆍ편의점 등으로서 매장면적이 100제곱미터 이상인 하나의 소매점포에 지정할 수 있고, 복층매장도 분리된 공간이 동일한 영업목적을 위하여 직접 판매장소로 사용되어질 경우 구매소매인으로 지정할 수 있도록 규정하고 있다.
청구인은 사건업소가 지상1층과 지하 1층을 연결하여 하나의 매장으로 사용하고 있으며 실제 품목의 45퍼센트 이상이 지하매장에 진열되어 있고 CCTV를 통하여 지하매장 물품구입 상황을 확인할 수 있는 등 명백한 하나의 점포에 해당됨에도 이를 인정하지 않는 것은 재량권을 남용한 위법이 있으며, 또한 신청지역 주변에는 상주인원 대비 담배소매인이 부족하고 이용인원도 지정받기에 충분하며, 인근에 있는 기존 일반소매인의 영세화에 미치는 영향도 미미한 상황임에도 피청구인은 이를 고려하지 않은 위법이 있다고 주장하고 있다.
청구인의 주장에 대하여 살펴보면, 사건업소에 대한 구내소매인 신청으로 일반소매인간 거리제한 적용을 받지 아니하고, 지상 1층과 지하 1층이 모두 건축법상 근린생활시설로 매장내부에 계단을 통하여 지상 1층과 지하 1층간 이동이 가능한 소매점포에 해당되며, 복층매장의 경우에도 분리된 공간이 동일한 영업목적을 위해 직접 판매장소로 사용될 시 구매소매인 지정이 가능하도록 규정되고 있는 상황임을 감안할 때 담배구내소매인 지정요건에는 해당된다 할 것이다. 그러나 담배구내소매인 지정 제도는 일반소매인지정 시 거리제한에 따라 나타나는 불편함을 해소하기 위하여 예외적으로 도입된 제도로, 그 지정에 있어서 특정 건축물에 대한 이용객의 담배구입 불편 여부, 상주인원ㆍ이용인원 등에 대한 종합적인 고려가 선행되어야 할 것으로, 사건업소 옆 10미터 이내에 담배일반소매인이 위치하고 있어 담배구입에 불편이 없을 것으로 판단(한국담배판매인회 ○○조합장의 사실조사서에도 언급되어 있음)되며, 사건업소가 위치한 건물(지하 1층, 지상 4층)의 경우 지상 2층부터 지상 4층까지 주택으로 사용하고 있는 사실을 확인할 수 있고, 이 사건 신청지역 주변은 제2종일반주거지역으로 다세대주택이 밀집한 주택가에 해당되어 상주 및 이용인원이 많지 않음을 확인할 수 있다. 따라서 피청구인이 관련법과 담배구내소매인 제도 취지를 감안하여 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이고, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다.
