【재결요지】 청구인의 이 사건 고용환경개선사업은 「2011년도 고용환경개선지원사업 시행지침」상 지원 제외 대상이나, 규제개선을 위해 「2014년도 고용환경개선지원사업 시행지침」의 지원요건에 사업주가 개선계획을 제출하기 이전 고용환경 개선을 시작한 경우에는 지원대상에서 제외되나 건축물 설계, 견적계약 또는 건축 인허가 등 고용환경개선을 추진하기 위한 3개월 이내에 사전 준비는 가능한 것으로 개정하여 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 청구인이 고용환경개선계획 제출하기 6일전에 건축허가변경을 신청하였다는 점만을 이유로 하여 청구인이 지급받은 지원금을 회수하는 것은 청구인의 정당한 신뢰를 위반하는 것으로서 신뢰보호원칙에 반한다 할 것이어서 이 사건 고용환경개선지원금 회수처분은 신뢰보호원칙에 반하여 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2015. 2. 3. 청구인에게 한 고용환경개선지원금 5,600만원의 회수처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2015. 2. 3. 청구인에게 한 고용환경개선지원금 5,600만원의 회수처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 경기도 ○○시 ○○읍에서 자동차부품, 강화 및 재생목재, 안전시설물설치 등을 제조하는 업체로, 2011. 1. 27. 피청구인에게 고용환경 개선시설로 기숙사, 식당, 체력단련실 등을 신축할 계획이라는 내용의 고용창출지원사업(고용환경개선) 신청서를 제출하여 같은 해 2. 25. 피청구인으로부터 이를 승인받고 2012. 3. 22. 개선공사를 완료한 뒤 2012. 6. 21. 피청구인에게 고용환경개선지원금(이하 ‘이 사건 지원금’이라 한다)을 신청하여 2012. 8. 28. 피청구인으로부터 지원금 5,600만원을 지급받았다.
나. 그러나 피청구인은 청구인이 2011. 1. 27. 고용환경개선계획 신고서를 제출하기 이전인 2011. 1. 21. ○○시장에게 고용환경개선 대상 시설물에 대한 건축허가변경을 신청하였다는 이유로 2015. 2. 3. 청구인에게 지급한 지원금 전액을 회수한다고 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 처분은 처분 당시의 법령(「2015년 고용창출지원사업 시행지침」)이 아닌 2011년도의 지침을 불리하게 소급 적용한 처분이므로 위법ㆍ부당하다.
나. 청구인이 2011. 1. 21. ○○시장에게 고용환경개선 대상 시설물에 대한 건축허가변경을 신청한 이후인 2011. 1. 27. 피청구인에게 고용환경개선계획 신고서를 제출하였으므로 신고 전에 잘못된 부분이 있으면 신고 자체를 불승인할 것이지, 청구인의 고용환경개선사업 단계 전반을 승인하여 높은 신뢰를 형성한 이후에야 애초 허가변경신청을 이유로 하여 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 어긋나는 중대한 위법ㆍ부당 행위이고, 피청구인 자신의 과실을 청구인의 책임으로 돌리기 위한 행위이다.
다. 청구인은 고용환경개선사업과 관련하여 피청구인에게 여러 차례 승인, 검토 등을 요청하였는데, 이러한 일련의 과정에서 피청구인은 회수와 관련된 어떠한 안내나 고지도 받지 못하였고, 청구인은 이 사건 지원금을 받는데 어떠한 거짓이나 그 밖에 부정이 없었음에도 피청구인은 「고용보험법」상 근거도 없는 이 사건 회수처분을 하고 있다.
라. 청구인은 고용환경을 개선한 후 근로자가 5명 증가되었고, 공사 착공일은 2011. 11. 22.으로 최초 고용환경개선 신청서를 제출한 이후이고 제출된 계획서에 따라 공사를 진행하였을 뿐이므로, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
피청구인의 종합감사 결과, 청구인이 최초 고용환경개선 지원사업 신청서를 제출하기 6일 전인 2011. 1. 21. 파주시청에 건축허가변경신청을 한 사실을 확인하였고, 이는 「2011년도 고용환경개선지원사업 시행지침」의 지원 제외대상임이 분명하므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령 등
고용보험법 제20조, 제115조
구 고용보험법 시행령(2011. 9. 15. 대통령령 제23139호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제15조, 제145조
2011년도 고용환경개선지원사업 시행지침
2015년도 고용환경개선지원사업 시행지침
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 중소기업 고용환경개선계획 신고서, 승인 통지서, 지원금 신청서, 중소기업 고용환경개선지원금 실지감사 결과 통보, 건축허가 신청서, 건축(증축)허가 알림, 고용환경개선지원금 부당이득금 회수처분 통지 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 1990. 5. 20.부터 경기도 ○○시 ○○읍에서 자동차부품, 강화 및 재생목재, 안전시설물설치 등을 제조하는 업체이다.
나. 청구인은 2011. 1. 21. ○○시장에게 건축면적 6,010.02㎡, 연면적 10,632.88㎡, 용적률 산정용 연면적 8,374.21㎡를 증축하겠다는 내용으로 건축허가변경을 신청하여 2011. 3. 11. 건축허가를 받았고, 건축허가 신청서에 식당/기숙사동 층별 개요는 아래와 같이 되어 있다.
<식당/기숙사 동>
다. 청구인은 2011. 1. 27. 피청구인에게 고용환경 개선시설(기숙사, 식당, 체력단련실 등)을 설치(추진일정: 2011년 4월 착공 ～ 9월 준공)하여 고용창출할 계획이라는 내용의 고용창출지원사업(고용환경개선) 신청서를 제출하였다.
라. 피청구인의 2011. 2. 21.자 현장출장복명서에 따르면, 피청구인 소속 직원은 2011. 2. 21. 청구인 사업장에 현장 출장하여 신축공사 예정지(사업장의 기숙사, 식당, 체력단련실이 설치될 장소) 등을 확인하였다.
마. 피청구인은 위 나.항의 신청에 대하여 2011. 2. 25. 근로자 수 ‘5명’, 지원대상 시설비용 한도 ‘5,000만원’, 지원 결정액 ‘5,600만원’으로 하여 고용창출지원사업 사업계획서 승인 통지를 하였다.
바. 청구인은 2011. 11. 22. 주식회사 ○○건축디자인과 청구인 사업장의 복지시설 공사계약을 체결하였으며, 계약서상 착공연월일은 ‘2011. 11. 22.’로, 준공예정연월일은 ‘2012. 1. 20.’로 되어 있다.
사. 청구인은 2011. 11. 24. 피청구인에게 체력단련실을 식당으로 변경하는 공사를 2011. 11. 22.부터 2012. 1. 20.까지 실시할 계획이라는 내용의 고용환경개선 계획변경 신고서를 제출하였고, 이에 대하여 피청구인은 2011. 12. 14. 변경승인 통지를 하였다.
아. 청구인은 2012. 3. 23. 피청구인에게 3억 3,000만원의 공사비용을 들여 2012. 3. 22.자로 화장실, 샤워실, 기숙사, 식당의 복지시설공사 등 고용환경개선을 완료하였다는 내용의 고용환경개선 완료 신고서를 제출하였으며, 2012. 6. 21. 피청구인에게 고용환경개선사업 이후 근로자가 5명 증가하였다는 이유로 5,000만원의 지원금 지급을 신청하였다.
자. 피청구인 소속 직원은 고용환경개선지원금 신청 관련 사업 확인차 2012. 8. 1. 청구인 사업장에 현장 출장하여 입사자들의 근무 여부 등을 확인하였다.
차. 피청구인은 고용환경개선지원금 검토 결과 관련 수급 요건을 모두 충족하였다는 이유로 2012. 8. 28. 청구인에게 5,600만원[지원대상 시설비용 5,000만원 + 인별 지급금액 600만원(증가근로자수 5명 × 120만원)]의 지원금을 지급하였다.
카. 고용노동부장관은 2012년 10～11월 중소기업고용환경개선지원금 실지감사를 실시한 결과 청구인이 고용환경개선계획 신고서 제출일 이전인 2011. 1. 21. 고용환경개선 대상 시설물에 대한 건축허가변경을 신청하여 2011. 3. 2. 건축허가를 받은 사실이 있다는 이유로 2014. 12. 29. 피청구인에게 지원금을 전액 회수하도록 통보하였다.
타. 피청구인은 청구인이 고용환경개선계획 신고서 제출일(2011. 1. 27.) 이전인 2011. 1. 21. 파주시장에게 고용환경개선 대상 시설물에 대한 건축허가변경을 신청하였다는 이유로 2015. 2. 3. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
파. 우리 위원회가 피청구인 본부에 확인하여 받은 「2014년도 고용창출지원사업 시행지침 개정(안) 주요내용」에 따르면, 수요자 접근성을 높여 고용창출지원사업 활성화 도모를 위해 ‘기존에는 사업주가 개선계획을 제출하기 이전 고용환경 개선을 시작한 경우는 지원대상에서 제외’하다가 규제개선하여 ‘사업계획서 제출 전 고용환경개선을 시작한 사업장도 지원대상에 포함’되도록 개정하였다고 되어 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령 등
1) 「고용보험법」 제20조에 따르면 고용노동부장관은 고용환경개선, 근무형태 변경 등으로 고용의 기회를 확대한 사업주에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 필요한 지원을 할 수 있다고 되어 있고, 구 「고용보험법 시행령」 제17조제1항제2호와 같은 조 제2항에 따르면, 고용노동부장관은 고용노동부장관이 정하는 시설을 설치ㆍ운영하여 고용환경을 개선하고 실업자를 고용하여 근로자수가 증가한 사업주에게 임금의 일부와 시설 설치비의 일부를 지원할 수 있고 지원을 하는 경우에 지원 요건, 지원대상 사업주의 범위, 지원 수준, 지원 기간, 지원금의 신청ㆍ지급 방법 및 그 밖에 지원에 필요한 사항은 고용노동부장관이 정한다고 되어 있으며, 「고용보험법」 제115조, 구 「고용보험법 시행령」 제145조제1항제4호에 따르면 법 제20조에 따른 고용창출의 지원에 관한 고용노동부장관의 권한은 직업안정기관의 장에게 위임한다고 되어 있다.
2) 이에 따라 고용노동부장관이 정하여 2010년 12월 공고한 「2011년 고용창출지원사업 시행지침」에 따르면, 본 지침은 2011년도에 공모하여 선정된 고용창출지원사업에 대하여 적용한다고 되어 있고, 고용환경개선에 필요한 시설을 설치ㆍ운영하여 고용환경을 개선하고 실업자를 고용하여 근로자수가 증가한 경우에 사업주에게 지원금(시설비일부포함)을 지급하며, 지원요건 중 사업주가 개선계획을 제출하기 전에 시설 설치에 관한 계약 또는 건축 인가ㆍ허가 신청 등 고용환경 개선을 시작한 경우에는 지원대상에서 제외된다고 되어 있다.
한편, 2015년 1월에 공고된 「2015년 고용창출지원사업 시행지침」에는 지침적용 대상기간으로 2015년도에 공모하여 선정된 고용창출지원사업에 대하여 적용한다고 되어 있고, 고용환경개선융자 지원사업의 경우 지원요건으로 사업주가 개선계획을 제출하기 이전 고용환경 개선을 시작한 경우에는 지원대상에서 제외됨으로 되어 있고 ‘다만, 건축물 설계, 견적계약 또는 건축 인허가 등 고용환경개선을 추진하기 위한 3개월 이내에 사전 준비는 가능’이라고 되어 있다.
나. 판 단
1) 청구인은 이 사건 처분은 처분 당시의 「2015년 고용창출지원사업 시행지침」이 아닌 2011년도의 지침을 불리하게 소급 적용한 것이라 주장하나, 「2015년 고용창출지원사업 시행지침」의 지침적용 대상기간은 2015년도에 공모하여 선정된 고용창출지원사업에 대하여 적용한다고 되어 있고, 「2011년 고용창출지원사업 시행지침」에는 2011년도에 공모하여 선정된 고용창출지원사업에 대하여 적용한다고 되어 있으며, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 처분은 청구인은 2011. 1. 27. 신청하여 2011. 2. 25. 승인받아 지급받은 고용환경개선지원금에 대한 회수처분으로, 이 사건 처분은 비록 2015. 8. 28. 부과되었지만, 청구인의 고용환경개선사업이 공모ㆍ선정된 해인 2011년도의 시행지침이 적용된다할 것이므로, 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
2) 한편, 청구인은 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다고 주장하고, 피청구인은 청구인이 2011. 1. 27. 피청구인에게 고용환경개선계획 신고를 하기 전인 2011. 1. 21. 고용환경개선 시설물인 기숙사에 대한 파주시장의 건축허가변경을 신청한 사실이 확인되었고, 이는 「2011년도 고용환경개선지원사업 시행지침」의 ‘사업주가 개선계획을 제출하기 전에 시설 설치에 관한 계약 또는 건축 인가ㆍ허가 신청 등 고용환경 개선을 시작한 경우’에 해당하므로 지원금을 회수하기로 한 이 사건 처분이 적법하다고 주장한다.
① 사업주는 지원금을 지급받기 위해서는 절차상 우선 관할 지방노동관서장에게 고용환경개선계획을 제출하여 계획승인을 받아야 하는 것인데, 청구인이 2011. 1. 27. 피청구인에게 고용환경개선계획 신고를 하자 피청구인 소속 직원이 2011. 2. 21. 청구인 사업장에 현장 출장하여 신축공사 예정지 등을 확인한 후 피청구인이 2011. 2. 25. 근로자 수 ‘5명’, 지원대상 시설비용 한도 ‘5,000만원’, 지원 결정액 ‘5,600만원’으로 하여 고용창출지원사업 사업계획서 승인 통지를 하였고, 청구인이 2011. 11. 24. 피청구인에게 체력단련실을 식당으로 변경하는 공사를 2011. 11. 22.부터 2012. 1. 20.까지 실시할 계획이라는 내용의 고용환경개선 계획변경 신고서를 제출하자 피청구인이 2011. 12. 14. 변경승인 통지를 하였으며 2012. 8. 1. 청구인 사업장을 방문하여 현장실사를 하고 지원금 지급요건을 검토한 뒤 관련 수급 요건을 모두 충족하였다는 이유로 2012. 8. 28. 청구인에게 5,600만원의 지원금을 지급하였으므로, 청구인으로서는 일응 승인된 개선계획에 따라 공사를 진행하고 근로자를 충원하여 지원금을 적합하게 지급받은 것으로 신뢰하였을 것으로 보이는 점, ② 피청구인으로서도 2011. 1. 27.자 개선계획 승인 및 2011. 12. 14.자 계획 변경승인 당시 청구인이 고용환경개선계획 신고 이전인 2011. 1. 21. 건축허가변경을 신청한 것이 지원금 지급대상에서 제외된다는 사실을 확인하지 아니하고 위 승인을 한 것으로 보이는데, 피청구인이 한 계획승인의 하자가 청구인의 고의적인 사실은폐나 부정행위(건축허가 시기를 피청구인에게 허위로 진술하거나 서류를 허위로 작성하는 등)에 기인한 것으로 볼 수 없고, 청구인이 피청구인의 계획승인에 하자가 있음을 알았다거나 중대한 과실로 알지 못하였다고 보기도 어려운 점, ③ 청구인이 고용환경개선계획 제출 이후인 2011. 11. 22. 기숙사, 식당 등의 신축을 위한 관련 공사계약을 체결하였고, 승인 된 개선계획에 따라 공사금액 3억 3,000만원을 들여 기숙사, 식당 등의 복지시설 신축공사를 완료하여 이러한 시설을 이용하고 있으며, 근로자도 증원하는 등 지원금을 받기 위한 다른 요건을 모두 충족하고 있는 점, ④ 시설물 설치를 위해서는 공사계약을 시작으로 하여 실제공사 진행의 단계로 이행하게 되고, 통상 시설물 설치를 위한 공사계약 전 단계에서 행해지게 되는 시설물에 대한 건축 인ㆍ허가 신청 행위는 고용환경개선을 시작한 경우에 포함된다고 단정적으로 보기 어려운 측면이 있으며, 규제개선을 위해 「2014년도 고용환경개선지원사업 시행지침」의 지원요건에 사업주가 개선계획을 제출하기 이전 고용환경 개선을 시작한 경우에는 지원대상에서 제외되나 건축물 설계, 견적계약 또는 건축 인허가 등 고용환경개선을 추진하기 위한 3개월 이내에 사전 준비는 가능한 것으로 개정하여 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 청구인이 고용환경개선계획 제출하기 6일전에 건축허가변경을 신청하였다는 점만을 이유로 하여 청구인이 지급받은 지원금을 회수하는 것은 청구인의 정당한 신뢰를 위반하는 것으로서 신뢰보호원칙에 반한다 할 것이다.
3) 청구인의 이 사건 고용환경개선사업은 「2011년도 고용환경개선지원사업 시행지침」상 지원 제외 대상이나, 결국 위에서 살펴본 대로 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반하여 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
다. 청구인은 2011. 1. 27. 피청구인에게 고용환경 개선시설(기숙사, 식당, 체력단련실 등)을 설치(추진일정: 2011년 4월 착공 ～ 9월 준공)하여 고용창출할 계획이라는 내용의 고용창출지원사업(고용환경개선) 신청서를 제출하였다.
라. 피청구인의 2011. 2. 21.자 현장출장복명서에 따르면, 피청구인 소속 직원은 2011. 2. 21. 청구인 사업장에 현장 출장하여 신축공사 예정지(사업장의 기숙사, 식당, 체력단련실이 설치될 장소) 등을 확인하였다.
마. 피청구인은 위 나.항의 신청에 대하여 2011. 2. 25. 근로자 수 ‘5명’, 지원대상 시설비용 한도 ‘5,000만원’, 지원 결정액 ‘5,600만원’으로 하여 고용창출지원사업 사업계획서 승인 통지를 하였다.
바. 청구인은 2011. 11. 22. 주식회사 ○○건축디자인과 청구인 사업장의 복지시설 공사계약을 체결하였으며, 계약서상 착공연월일은 ‘2011. 11. 22.’로, 준공예정연월일은 ‘2012. 1. 20.’로 되어 있다.
사. 청구인은 2011. 11. 24. 피청구인에게 체력단련실을 식당으로 변경하는 공사를 2011. 11. 22.부터 2012. 1. 20.까지 실시할 계획이라는 내용의 고용환경개선 계획변경 신고서를 제출하였고, 이에 대하여 피청구인은 2011. 12. 14. 변경승인 통지를 하였다.
아. 청구인은 2012. 3. 23. 피청구인에게 3억 3,000만원의 공사비용을 들여 2012. 3. 22.자로 화장실, 샤워실, 기숙사, 식당의 복지시설공사 등 고용환경개선을 완료하였다는 내용의 고용환경개선 완료 신고서를 제출하였으며, 2012. 6. 21. 피청구인에게 고용환경개선사업 이후 근로자가 5명 증가하였다는 이유로 5,000만원의 지원금 지급을 신청하였다.
자. 피청구인 소속 직원은 고용환경개선지원금 신청 관련 사업 확인차 2012. 8. 1. 청구인 사업장에 현장 출장하여 입사자들의 근무 여부 등을 확인하였다.
차. 피청구인은 고용환경개선지원금 검토 결과 관련 수급 요건을 모두 충족하였다는 이유로 2012. 8. 28. 청구인에게 5,600만원[지원대상 시설비용 5,000만원 + 인별 지급금액 600만원(증가근로자수 5명 × 120만원)]의 지원금을 지급하였다.
카. 고용노동부장관은 2012년 10～11월 중소기업고용환경개선지원금 실지감사를 실시한 결과 청구인이 고용환경개선계획 신고서 제출일 이전인 2011. 1. 21. 고용환경개선 대상 시설물에 대한 건축허가변경을 신청하여 2011. 3. 2. 건축허가를 받은 사실이 있다는 이유로 2014. 12. 29. 피청구인에게 지원금을 전액 회수하도록 통보하였다.
타. 피청구인은 청구인이 고용환경개선계획 신고서 제출일(2011. 1. 27.) 이전인 2011. 1. 21. 파주시장에게 고용환경개선 대상 시설물에 대한 건축허가변경을 신청하였다는 이유로 2015. 2. 3. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
파. 우리 위원회가 피청구인 본부에 확인하여 받은 「2014년도 고용창출지원사업 시행지침 개정(안) 주요내용」에 따르면, 수요자 접근성을 높여 고용창출지원사업 활성화 도모를 위해 ‘기존에는 사업주가 개선계획을 제출하기 이전 고용환경 개선을 시작한 경우는 지원대상에서 제외’하다가 규제개선하여 ‘사업계획서 제출 전 고용환경개선을 시작한 사업장도 지원대상에 포함’되도록 개정하였다고 되어 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령 등
1)