【재결요지】 피청구인은 이 사건 행정심판에 대한 답변서를 통해 인도단행 소가 제기된 경우도 협의양도자로 볼 수 있다는 주장을 하고 있어 비록 피청구인이 청구인을 상대로 부동산인도단행가처분 소송을 제기한 사실이 있다고 하더라도 협의양도자로서의 지위에 영향을 미치지 않는다는 사실을 스스로 인정하고 있는 점, 청구인은 협의양도자로서 피청구인과 공장 이전계획 및 일정을 논의하였으나 피청구인 측 사정 변경으로 차질이 발생하여 부득이 이 사건 사업구역 내에 가설건축물을 짓고 임시이전을 하는 과정에서 공장 이전시기를 늦출 수밖에 없는 사정이었다고 주장하고 있는 반면, 피청구인은 이에 대해 아무런 주장을 하고 있지 않는 점 등을 고려할 때, 청구인에 대해 강제집행을 구하는 소가 제기된바 있어 청구인이 협의양도자에 해당하지 않는다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
【주문】 피청구인이 2014. 12. 2. 청구인에게 한 자족기능확보시설용지 공급신청 거부처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2014. 12. 2. 청구인에게 한 자족기능확보시설용지 공급신청 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○번지 2,976㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)와 그 지상에 있는 공장 건물이 ○○미사 보금자리 주택사업구역(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)에 편입됨에 따라 사업시행자인 피청구인과 협의보상계약을 체결한 후 피청구인에게 2014. 11. 19. 자족기능확보시설용지 공급신청을 하였으나, 피청구인은 청구인이 피청구인의 수차례에 걸친 자진이전 촉구에도 불구하고 해당 토지 등의 인도를 지연하여 2012. 12. 17. 강제집행을 구하는 소가 제기되었으므로 협의양도자에 해당한다고 볼 수 없다는 이유로 2014. 12. 2. 청구인에게 자족기능확보시설용지 공급신청 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인의 공장은 ○○시로부터 도시형공장에 해당된다고 인정받았고, 이 사건 토지는 2011. 10. 7, 공장 건물은 2012. 7. 26. 피청구인과 협의보상에 합의함으로써 청구인이 운영하는 도시형공장 시설 부지 및 건물 일체를 피청구인에게 협의 양도했음에도 피청구인이 법적인 근거가 없는 자의적 해석에 근거해 청구인을 협의양도자로 보지 않고 한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 피청구인은 이 사건 사업을 하면서 선(先)이전ㆍ후(後)철거 원칙에 따라 산업단지를 보금자리지구보다 먼저 착수하여 공장이 철거되기 전에 새로운 산업단지에 입주하도록 함으로써 영업활동이 중단되지 않도록 하겠다는 점을 밝혔고, 청구인은 협의양도자로서 피청구인과 공장 이전계획 및 일정을 논의하였으나 피청구인 측 사정 변경으로 인해 차질이 발생하여 부득이 이 사건 사업구역 내에 가설건축물을 짓고 임시이전을 하는 과정에서 공장이전 시기를 늦출 수밖에 없는 사정이었는데, 피청구인은 청구인 소유 공장을 비롯한 이 사건 사업구역 내에 있는 공장들을 이전할 장소가 마련되기도 전인 2012. 12. 17. 청구인에게 부동산인도단행가처분 신청을 하는 이중적인 태도를 보였고, 위 가처분신청에 대해 법원에서 청구인이 피청구인에게 상환할 소송비용액이 없음을 확정하는 결정을 하였다.
다. 위와 같이 청구인은 자족시설용지공급대상자인 협의양도자에 해당하므로 피청구인은 이 사건 처분을 취소해야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인의 사규인 ‘이주 및 생활대책’ 제36조제5항에 인도단행가처분 등 강제집행을 구하는 소가 제기되었으나 시급구간에서 제외 또는 그 밖의 부득이한 사유가 인정되어 소가 취하된 자에게 생활대책을 수립하는 경우도 협의양도자로 보도록 하는 규정이 신설되어 인도단행 소가 제기된 자도 협의양도자로 볼 수 있으나, 청구인의 경우 현재 이 사건 사업구역 내 임시 이전부지로 이전되어 있어 현재까지는 협의양도자로 볼 수 없다.
나. 국토교통부의 질의회신에 따르면, 「택지개발업무처리지침」 별표 4에 따른 협의양도자 공급대상은 개인이 아닌 이전기업으로 판단해야 할 것인바, 법인이 아닌 개인인 청구인은 비록 토지를 협의양도했다고 하더라도 「택지개발업무처리지침」 별표 4에 따른 협의양도자 공급대상에 해당한다고 볼 수 없고, 법인인 주식회사 대영우레탄은 피청구인에게 토지를 협의양도한 바 없으므로 협의양도자에 해당한다고 볼 수 없다.
4. 관계법령
공공주택건설 등에 관한 특별법 제32조
택지개발촉진법 제9조제1항ㆍ제2항, 제18조제1항ㆍ제2항
택지개발촉진법 시행령 제13조의2제5항ㆍ제7항
택지개발촉진법 시행규칙 제10조제4항
5. 인정사실
청구인과 피청구인 사이에 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 ○○미사 보금자리 주택지구 지정 고시, 합의서, 공급신청서, 회신문, 사업자등록증, 공장등록증명서, 등기사항증명서 등 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 구 국토해양부 장관(현 국토교통부 장관)은 2009. 6. 3. 피청구인을 사업시행예정자로 하여 이 사건 토지를 포함한 이 사건 사업구역(경기도 ○○시 ○○동, ○○동, ○○동, ○○동 일원, 면적 5,466k㎡)을 ○○미사 보금자리 주택구역으로 지정하는 고시(국토해양부 고시 제2009-279호)를 하였다.
나. 청구인과 피청구인은 청구인 소유의 이 사건 토지와 공장의 철거ㆍ이전을 조건으로 이 사건 토지에 대해 2011. 10. 7. 42억 9536만원, 공장 건물을 포함한 지장물에 대해 2012. 7. 26. 4억 2,037만 6,850원의 손실보상계약을 각각 체결하였다.
다. 사업자등록증에 따르면, 청구인은 1992. 7. 1. ○○이라는 상호로 사업자등록을 하였는데, 사업장 소재지는 이 사건 토지이고, 사업의 종목은 플라스틱표면가공, 플라스틱포, 스폰지이다.
라. 등기사항전부증명서 및 사업자등록증에 따르면, 주식회사 대영우레탄은 이 사건 토지를 사업장 소재지로, 사업의 종목은 플라스틱표면가공 및 스폰지로 하여 2000. 6. 27. 사업자등록을 하였고, 청구인은 2011. 7. 25.까지 주식회사 ○○의 대표이사였다가 그 이후로 1인 사내이사로 등재되어 있으며, 청구인의 배우자 김○자는 감사로 등재되어 있다.
마. 피청구인은 2012. 12. 17. 청구인을 상대로 이 사건 토지에 대해 부동산인도단행가처분 소송을 제기하였다가 2013. 4. 3. 소를 취하하였다.
바. 청구인과 피청구인이 2013. 7. 31. 체결한 용지 사용대차 계약서에 따르면, 청구인 등이 2013. 8. 1.부터 피청구인이 정한 최초 ○○미사 공업지역 입주 지정기간 종료일까지 이 사건 사업구역 내에 위치한 피청구인 소유의 경기도 ○○시 덕풍동 7번지외 19필지 토지에 임시적치시설을 무상으로 설치하여 사용하는 내용의 사용대차 계약을 체결하였는데, 임시적치시설은 공업지역의 입주가능시기까지 임시로 사용하는 시설을 말한다고 되어 있다.
사. 청구인은 2014. 11. 19. 피청구인에게 자족기능확보시설용지 공급신청을 하였다.
아. 피청구인은 청구인이 피청구인의 수 차례에 걸친 자진이전 촉구에도 불구하고 해당 토지 등의 인도를 지연하여 2012. 12. 17. 강제집행을 구하는 소가 제기되었으므로 협의양도자에 해당한다고 볼 수 없다는 이유로 2014. 12. 2. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 「공공주택건설 등에 관한 특별법」 제32조에 따르면, 주택지구 조성 및 조성된 토지의 공급에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 「택지개발촉진법」을 적용한다고 되어 있고, 「택지개발촉진법」 제9조제1항ㆍ제2항과 제18조제1항ㆍ제2항에 따르면 택지를 공급하려는 자는 택지개발사업 실시계획에서 정한 바에 따라 택지를 공급하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제13조의2제5항 본문 및 제4호, 같은 법 시행규칙 제10조제4항에 따르면, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 협의에 응하여 그가 소유하는 택지개발지구의 토지의 전부를 시행자에게 양도한 자에게 1천제곱미터의 택지를 공급하는 경우에는 수의계약의 방법으로 공급할 수 있다고 되어 있다.
2) 같은 법 시행령 제13조의2제7항에 따르면 국토교통부장관은 국민주택의 공급을 촉진하는 등 국민의 주거생활의 안정을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 법 제18조제2항에 따라 용도별ㆍ지역별ㆍ주택규모별로 택지의 공급방법 및 공급가격의 기준을 정하여 그 기준에 따라 택지의 가격을 정하게 할 수 있다고 되어 있고, 그에 따른 국토교통부 훈령인 「택지개발업무처리지침」 제22조제1항ㆍ제2항과 별표 4에 따르면 협의양도자에게 도시형공장ㆍ벤처기업집적시설ㆍ소프트웨어사업용시설 용지를 기존면적에 대해서는 조성원가 80%로 추가면적은 감정가격으로 수의계약에 의한 방법으로 공급할 수 있다고 되어 있다.
나. 판단
1) 피청구인은 이 사건 행정심판에 대한 답변서를 통해 인도단행 소가 제기된 경우도 협의양도자로 볼 수 있다는 주장을 하고 있어 비록 피청구인이 청구인을 상대로 부동산인도단행가처분 소송을 제기한 사실이 있다고 하더라도 협의양도자로서의 지위에 영향을 미치지 않는다는 사실을 스스로 인정하고 있는 점, 청구인은 협의양도자로서 피청구인과 공장 이전계획 및 일정을 논의하였으나 피청구인 측 사정 변경으로 차질이 발생하여 부득이 이 사건 사업구역 내에 가설건축물을 짓고 임시이전을 하는 과정에서 공장 이전시기를 늦출 수밖에 없는 사정이었다고 주장하고 있는 반면, 피청구인은 이에 대해 아무런 주장을 하고 있지 않는 점 등을 고려할 때, 청구인에 대해 강제집행을 구하는 소가 제기된바 있어 청구인이 협의양도자에 해당하지 않는다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
2) 한편, 행정처분의 취소를 구하는 행정심판에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며, 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고 할 것인데(대법원 2011. 11. 24. 선고 2009두19021 판결 참조), 피청구인은 당초 강제집행을 구하는 소가 제기되었기 때문에 청구인이 협의양도자에 해당하지 않는다는 이유로 이 사건 처분을 하였다가 이 사건 행정심판 답변서를 통해 이 사건 사업구역 내 임시 이전부지로 이전한 상태이기 때문에 청구인이 협의양도자에 해당하지 않는다는 주장을 하고 있는바, 피청구인이 이 사건 처분 당시 근거로 든 사유와 이 사건 사업구역 내 임시 이전부지로 이전한 상태이기 때문에 협의양도자에 해당하지 않는다는 사유는 그 기본적 사실관계가 동일하다고 단정하기 어렵고, 설령 기본적 사실관계가 동일하다고 하더라도 청구인이 이 사건 임시적치시설을 사용하는 것은 피청구인과의 계약에 따른 것으로 그 기간 또한 피청구인이 정한 기간까지로 한정되어 있으므로 이 사건 사업구역 내 임시 이전부지로 이전되어 있어 청구인이 협의양도자에 해당하지 않는다는 피청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.
3) 또한 피청구인은 위 사유 외에 국토교통부의 질의회신상 「택지개발업무처리지침」 별표 4에 따른 협의양도자 공급대상은 개인이 아닌 이전기업으로 판단해야 할 것이므로 개인인 청구인은 동 지침에 따른 택지의 공급대상자에 해당하지 않으며, 법인인 주식회사 대영우레탄은 피청구인에게 토지를 협의양도한 바 없으므로 협의양도자에 해당한다고 볼 수 없다는 주장을 추가로 하고 있는바, 동 사유 역시 위에서 보는 바와 같이 이 사건 처분 당시 근거로 든 사유와 그 기본적 사실관계가 동일하다고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 「택지개발촉진법 시행령」 제13조의2제5항제4호는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 협의에 응하여 택지개발 지구 내의 토지 전부를 양도한 자에게 수의계약으로 택지를 공급할 수 있다는 규정일 뿐이고 양도인이 법인 또는 개인임을 구분하지 않고 있는 점, 「택지개발업무처리지침」 별표 4에서 도시형공장 택지 공급대상자를 협의양도자로 규정할 뿐 법인이나 개인기업으로 한정한다고 하고 있지 않으므로 자기 소유의 토지에 자신이 대표자로 있는 법인 형태의 자가공장을 운영하고 있던 청구인이 협의양도자에서 제외된다고 볼 수 없는 점, 도시형공장ㆍ벤처기업집적시설ㆍ소프트웨어사업용시설 용지를 공급할 수 있다고 한 것은 택지의 사용용도를 규정한 것이지 택지를 공급받을 수 있는 주체를 정한 것이라 볼 수 없는 점, 법인 또는 개인사업자가 그 소유의 공장부지를 협의양도하고 공장 용지를 공급받으려는 경우와 공장부지로 사용하던 개인 소유의 토지를 협의양도한 후 다시 공장 용지를 공급받으려고 하는 청구인의 경우를 차등할 합리적인 이유를 발견할 수 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이에 대한 피청구인의 주장 또한 받아들이기 어렵다고 할 것이다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
