【재결요지】 청구인이 「건설산업기본법」 제21조의2를 위반하여 국가기술자격증 또는 건설기술경력증을 다른 사람에게 빌려 건설업의 등록기준을 충족하였다는 이유로 피청구인이 청구인의 건설업 등록을 말소한 바, 청구인은 청구인이 타 위반업체와 달리 적극적으로 자격증을 빌린 것이 아니라 자격증 대여를 소극적으로 묵인한 것에 불과하고, 자격증을 빌려 건설업 등록기준을 충족한 기간은 2012. 8. 1.부터 2013. 2. 19.까지에 불과하며, 피청구인이 청문통지 시 영업정지처분 또는 과태료를 부과하는 것으로 신뢰하도록 하였다는 이유 등으로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 청구인은 2012. 8. 1.부터 2013. 6. 1.까지 성○○으로부터 자격증을 빌렸고, 청구인이 조경공사업 등록기준을 충족시킬 목적으로 자격증을 빌린 사실에 대해서는 청구인 및 자격증 대여자 성○○도 인정하고 있는바, 「건설산업기본법」 제83조 각 호 외의 부분 단서에 따르면 이러한 경우에는 반드시 건설업 등록을 말소하도록 되어 있는 점, 청구인이 자격증을 빌린 행위가 적극적이든 소극적이든 청구인이 자격증을 빌려 건설업의 등록기준을 충족하였다는 사실에는 변함이 없고, 「건설산업기본법」에서도 적극적으로 자격증을 빌릴 것을 이 사건 처분의 요건으로 하지 않고 있으며, 청구인이 자격증을 빌려 건설업 등록기준을 충족한 기간이 약 6개월 반에 이르고 있는 점, 피청구인의 청문통지 문서에 첨부된 개별 업체에 대한 청문실시 내역 중 처분하고자 하는 내용란에는 ‘영업정지 또는 등록말소’로 기재되어 있어 청구인으로서는 등록말소 처분이 행해질 수 있음을 충분히 예상할 수 있었던 점 등을 고려하면, 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2014. 12. 26. 청구인에게 한 건설업 등록말소처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 「건설산업기본법」 제21조의2를 위반하여 국가기술자격증 또는 건설기술경력증(이하 ‘자격증’이라 한다)을 다른 사람에게 빌려 건설업의 등록기준을 충족하였다는 이유로 피청구인이 2014. 12. 26. 청구인의 건설업 등록을 2015. 2. 6.자로 말소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 다른 「국가기술자격법」 위반업체와 같이 적극적으로 자격증 대여 브로커와 접촉하여 자격증을 빌린 것이 아니라, 예고도 없이 퇴사하게 된 청구인의 직원이 다른 사람의 자격증을 빌리는 행위를 소극적으로 묵인한 것에 불과하고, 청구인이 그 대여료를 지급한 것도 아니며, 자격증을 대여하고 나서 곧바로 건설기술자를 실제 고용하고 자격증 대여자를 퇴사시킨 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 자격증을 빌린 행위는 일반적인 자격증 대여 행위와는 달리 비난가능성이 거의 없고 죄질이 아주 가볍다고 보지 않을 수 없다.
나. 청구인이 성○○을 건설기술자로 등재한 기간은 2012. 8. 1.부터 2013. 6. 1.까지이나, 2013. 2. 20. 건설기술자 이○○을 고용하였기 때문에 청구인에 실제 건술기술자가 없었던 기간은 2012. 8. 1.부터 2013. 2. 19.까지에 불과하고, 청구인이 자격증을 빌리지 않고 건설업 등록기준 미달상태로 있었다면 등록말소 또는 1년 이내의 영업정지처분을 받게 될 뿐인데 자격증을 빌려 등록요건을 충족하였다는 점만으로 필요적으로 등록을 말소하여야 한다는 것은 헌법상 비례의 원칙 및 형평성에 비추어 보더라도 위법하며, 이 사건 처분 시에는 자격증을 다른 자에게 빌려 건설업 등록기준을 충족시킨 것은 아니므로 이 사건 처분은 위법하고, 가사 견해를 달리 한다고 하더라도 국가경제의 발전과 근로자들의 고용보장을 위하여 이 사건 처분은 영업정지처분으로 변경되어야 한다.
다. 피청구인은 청구인에게 청문통지를 할 때 「건설산업기본법 시행령」 제80조제1항 및 별표 6에 따른 영업정지 및 과징금의 부과기준을 적시하였기에 청구인은 피청구인이 영업정지처분 또는 과태료 부과처분을 하는 것으로 신뢰하였는데, 피청구인은 이 사건 처분을 하였으므로 이는 행정상 신뢰의 원칙에 반하는 것으로서 위법ㆍ부당하다.
라. 청구인은 1998년 회사 설립 이후 현재까지 산업안전보건관리비 사용의무 또는 산업재해발생 보고의무를 위반하거나 환경 관련 법령에 따른 제재처분이나 벌점을 받은 적이 전혀 없을 뿐만 아니라 어떠한 행정처분도 받은 적이 없고, 이 사건 처분으로 인하여 청구인의 직원 및 그 가족뿐 아니라 협력업체 및 거래처 40여개소, 상시 일용근로자 20여명까지 어려운 처지에 놓이게 되었다.
3. 피청구인 주장
가. 자격증 대여자 성○○ 등에 대한 경찰 신문조서 및 성○○의 4대보험 가입 및 상실신고서 등에 따르면 청구인은 성○○의 자격증을 빌려 건설업 등록을 유지하였음을 확인할 수 있고, 이러한 위법행위가 적극적이든 소극적이든 청구인은 자격증을 대여하여 건설업 등록을 유지한 것은 사실이며, 건설업 등록기준을 미충족한 기간이 4개월에 불과하다고 하더라도 「건설산업기본법」 제83조제6호에 따르면 위와 같은 위반행위에 대해서는 건설업 등록말소를 하여야 하므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
나. 청문통지서에는 청문 사유, 세부 내용, 처분하고자 하는 내용이 상세히 기재되어 있고, 처분(예정)하고자 하는 내용에는 ‘등록말소(등록취소), 영업정지(업무정지), 과징금 등’으로 표시되어 있어 청구인은 충분히 영업정지 내지 과징금 부과처분만을 받게 될 것이 아님을 인지할 수 있기에 이 사건 처분은 신뢰의 원칙에 반하지 않는다.
다. 청구인은 행정처분을 영업정지처분으로 변경하여 달라고 주장하나, 청구인의 개별적 경영사정이 「건설산업기본법」에 따른 등록말소 사유를 치유할 수는 없고, 행정처분을 받은 청구인 외 업체와의 형평성에 어긋나며, 강행규정으로 되어 있는 법령의 규정에 반하는 행정처분을 요청하는 것은 법률의 안정성을 침해하는 것이다.
4. 관계법령
건설산업기본법 제9조, 제10조, 제21조의2, 제83조제6호, 제91조제1항
건설산업기본법 시행령 제13조, 제79조의2, 제86조제1항제10호, 별표 2
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서의 기재내용과 행정처분 의뢰 문서, 청문조서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 1998. 8. 19. 건설업 등록을 한 후 조경공사업을 영위하는 자로서 2014. 3. 31. 대표자가 ‘김○○’에서 ‘이○○’으로 변경되었고, 2014. 7. 10. 상호가 ‘○○조경 주식회사’에서 ‘○○ 주식회사’로 변경되었다.
나. 구 남해지방해양경찰청장은 2014. 5. 15. ‘행정처분 의뢰’라는 제목의 문서(정보수사과-2205호)를 피청구인 등에게 송부하였는바, 동 문서에 기재된 청구인 및 자격증 대여자 성○○의 위반사실에 관한 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 성○○은 건축기사자격증 소유자로서 2012. 8. 1.부터 2013. 5. 12.까지 ○○조경(주)에서 실제 근무하지 아니하면서 자신 소유의 건축기사 자격증만을 빌려주어 사용하게 하였음
○ ○○조경 주식회사(대표이사 김○○)는 조경공사업 등록자격 유지를 위한 기술인력을 총족시킬 목적으로 위와 같이 성○○의 건축기사자격증을 빌려 사용하였음
다. 성○○에 대한 2012. 8. 30.자 국민연금 사업장가입자격취득신고서, 건강보험 직장가입자격취득신고서, 고용보험 피보험자자격취득신고서, 산재보험 근로자고용신고서에 따르면 성○○은 2012. 8. 1. 청구인 회사에서 국민연금 등의 가입자격 등을 취득하였고, 2013. 6. 14.자 국민연금 사업장가입자격상실신고서, 건강보험 직장가입자격상실신고서, 고용보험 피보험자자격상실신고서, 산재보험 근로자고용종료신고서에 따르면 성○○은 2013. 6. 1. 국민연금 등의 가입자격 등을 상실하였다.
라. 국민건강보험공단이사장이 2013. 8. 13. 발급한 사업장 가입자 명부[사업장명 : ○○조경(주)]에 따르면, 이○○의 자격취득일은 2013. 2. 20.이다.
마. 피청구인은 2014. 7. 15. 청구인 등에게 청문실시를 통지(교통도로과-7675호)하였는바, 동 통지 문서에 첨부된 문서의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 「건설산업기본법」 및 「건설기술관리법」 위반 청문대상 업체
바. 청구인에 대한 청문서 및 청문주재자 의견서의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 2014. 8. 21.자 청문서
- (문) 귀사는 「건설산업기본법」 제82조제1항제2호 및 같은 법 제83조제6호를 위반한 것으로 확인ㆍ통보되어 청문회에 참석하게 되었으며, 청문내용이 사실인 경우 영업정지 또는 등록말소 처분을 받게 됨. 이에 대하여 특별히 할 말이 있으면 말씀해 주시기 바람
- (답) 본 건과 관련하여 대표이사가 벌금 100만원을 선고받았음. 대여한 사실은 인정함. 성○○은 2012. 8. 1. 입사하였고, 성○○을 대신하여 이○○이라는 기술자가 2013. 2. 20. 입사하였음. 2012. 8. 1.부터 2013. 2. 19.까지의 기간 동안 성○○을 제외하면 기술자 기준에 충족하지 못함(기술자 유예기간 50일을 제외하면 4개월 정도의 기간 동안 기술자 기준을 충족하지 못함). 실제로 조경회사에 건축기사들이 잘 근무하지 못하는 현실임. 실제로 고용하려고 노력은 하였으나 입찰 참여 등의 여건 때문에 어쩔 수 없는 일이었으므로 선처하여 주시기 바람
○ 2014. 9. 23.자 청문주재자 의견서
- 청구인은 성○○의 자격증을 2012. 8. 1.부터 2013. 2. 19.까지 대여한 사실에 대해 1,300만원의 벌금형을 부과받은 사실이 있음
- 기술자 보완 유예기간 50일을 제외하면 대략 4개월 정도의 기간 동안 기술자를 총족하지 못한 것으로 보임
- 「건설산업기본법」 제83조제6호 위반으로 등록말소 행정처분의 대상이 되나, 조경회사의 근무여건이 좋지 않아 건축기사들이 오랜 기간 근무를 못하는 것이 현실이며, 조경업을 영위하면서 성실히 사업을 운영한 업체임을 감안하고, 4개월이 지난 이후 바로 정정한 것을 살펴보면 등록말소 처분은 본 업체가 입게 되는 사익의 침해가 크다 할 것이므로 이를 감안하여 행정처분을 하는 것이 바람직하다고 사료됨
사. 자격증 대여자 성○○ 및 청구인의 전 대표자 김○○에 대한 구 남해지방해양경찰청 사법경찰리의 피의자 신문조서의 주요 내용은 다음과 같다.
○ 성○○에 대한 2013. 5. 12.자 피의자 신문조서
- (문) 각 사업체별 피의자의 자격증을 대여한 기간은?
- (답) ○○조경(주)는 2012. 8. 1.부터 현재(2013. 5. 12.)까지 대여된 것으로 확인됨
- (문) 자격증 대여의 대가로 얼마의 금원을 제공받았는지?
- (답) 1년 대여하는 조건으로 약 200만원을 받은 것으로 기억되는데 정확한 금액은 자격증 대여료를 지급받은 통장을 보면 알 수 있음
- (문) 자격증을 대여하면서 브로커 정○○에게 어떠한 것들을 제출했는지?
- (답) 건축기사 자격증 원본, 건설기술경력증 원본, 증명사진 등을 제출하였고, 이후 ○○조경(주)에서 전화가 와서 ○○은행 통장을 개설해 달라고 하여 통장을 신규로 개설하여 통장과 도장을 제출하였음
- (문) ○○조경(주)의 연락처를 알고 있는지?
- (답) 연락처는 모르겠고, 소재지는 경기도 ○○구 ○○동에 있음. ○○역 바로 앞에 큰 건물이 있는데 거기 소재하고 있고, 제가 저의 통장을 직접 갖다주었음
○ 김○○ 대한 2013. 8. 21.자 피의자 신문조서
- (문) 성○○의 자격증을 대여한 이유는?
- (답) 조경공사업 등록자격 유지를 위해서는 건축기술자가 1명 이상 필요한데, 2008년경부터 근무해오던 건축기술자 김○○가 예고도 없이 갑자기 회사를 그만둔다고 하여 조경공사업 등록자격 유지를 위해 어쩔 수 없이 대여한 것임. 최초 다른 기술자를 구할 때까지만 성○○의 자격증을 대여하려 하였고, 실제 건축기술자 이○○을 2013. 2. 20.자로 고용하였으며, 성○○을 2013. 6. 1.자로 퇴사시켰음. 당시 이○○을 채용하면서 성○○을 퇴사시키라고 직원에게 지시하였는데 직원이 깜빡하여 성○○이 2013. 6. 1.자로 퇴사하게 된 것임
- (문) 자격증 대여의 대가로 얼마의 금원을 제공하였는지?
- (답) 제가 브로커에게 돈을 준 사실은 없고, 저희 회사에서 근무하다 퇴사한 김○○가 성○○의 자격증을 대여해주었기 때문에 김○○에게 물어보았는데, 1년간 대여하는 조건으로 380만원을 지급하였다고 하였음
아. 건설기술자경력증명서에 따르면, 성○○은 국가기술자격증 대여를 이유로 서울지방국토관리청장에 의하여 2014. 8. 1. 건축기사 자격이 취소되었다.
자. 피청구인은 청구인이 「건설산업기본법」 제21조의2를 위반하여 자격증을 다른 사람에게서 빌려 건설업의 등록기준을 충족하였다는 이유로 2014. 12. 26. 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
「건설산업기본법」 제9조, 제10조, 제21조의2, 제83조제6호, 제91조제1항, 같은 법 시행령 제13조, 제86조 및 별표 2 등을 종합하면, 건설업 중 조경공사업을 하려는 자는 「국가기술자격법」에 따른 국토개발 분야의 조경기사 또는 「건설기술 진흥법」에 따른 조경 분야의 중급 이상 건설기술자인 사람 중 2명을 포함한 조경 분야 초급 이상의 건설기술자 4명 이상, 「건설기술 진흥법」에 따른 토목 분야 초급 건설기술자 1명 이상, 「건설기술 진흥법」에 따른 건축 분야 초급 건설기술자 1명 이상 및 사무실과 7억원 이상의 자본금(법인인 경우)을 갖추고 국토교통부장관에게 등록하여야 하고, 건설업자는 국가기술자격증 또는 건설기술경력증을 다른 자에게 빌리거나 빌려 주어서는 아니 되며, 국토교통부장관은 건설업자가 국가기술자격증 또는 건설기술경력증을 다른 자에게 빌려 건설업의 등록기준을 충족시키거나 국가기술자격증 또는 건설기술경력증을 다른 자에게 빌려주어 건설업의 등록기준에 미달한 사실이 있는 경우에는 건설업 등록을 말소하여야 하고, 건설업등록말소 또는 영업정지에 관한 국토교통부장관의 권한은 시ㆍ도지사에게 위임되어 있다.
나. 판단
청구인은 청구인이 타 위반업체와 달리 적극적으로 자격증을 빌린 것이 아니라 자격증 대여를 소극적으로 묵인한 것에 불과하고, 자격증을 빌려 건설업 등록기준을 충족한 기간은 2012. 8. 1.부터 2013. 2. 19.까지에 불과하며, 피청구인이 청문통지 시 영업정지처분 또는 과태료를 부과하는 것으로 신뢰하도록 하였다는 이유 등으로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면 청구인은 2012. 8. 1.부터 2013. 6. 1.까지 성○○으로부터 자격증을 빌렸고, 청구인이 조경공사업 등록기준을 충족시킬 목적으로 자격증을 빌린 사실에 대해서는 청구인 및 자격증 대여자 성○○도 인정하고 있는바, 「건설산업기본법」 제83조 각 호 외의 부분 단서에 따르면 이러한 경우에는 반드시 건설업 등록을 말소하도록 되어 있는 점, 청구인이 자격증을 빌린 행위가 적극적이든 소극적이든 청구인이 자격증을 빌려 건설업의 등록기준을 충족하였다는 사실에는 변함이 없고, 「건설산업기본법」에서도 적극적으로 자격증을 빌릴 것을 이 사건 처분의 요건으로 하지 않고 있으며, 청구인이 자격증을 빌려 건설업 등록기준을 충족한 기간이 약 6개월 반에 이르고 있는 점, 피청구인의 청문통지 문서에 첨부된 개별 업체에 대한 청문실시 내역 중 처분하고자 하는 내용란에는 ‘영업정지 또는 등록말소’로 기재되어 있어 청구인으로서는 등록말소 처분이 행해질 수 있음을 충분히 예상할 수 있었던 점 등을 고려하면, 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
바. 청구인에 대한 청문서 및 청문주재자 의견서의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 2014. 8. 21.자 청문서
- (문) 귀사는