【재결요지】 청구인은 ○○자동차운전전문학원의 설립자로, 피청구인은 이 사건 학원의 학감 이○○가 사직서를 제출한 후 학감업무에 종사하지 않음에도 청구인이 학감 또는 직무대행자 없이 도로주행 검정을 임의로 실시하였고 이에 청구인에게 90일의 자동차운전전문학원 운영정지처분을 하였고, 피청구인은 이 사건 학원의 기능검정원 김○○이 도로주행 평행주차 검정을 실시하면서 1종 및 2종 평행주차 검정을 각각 동시에 수험생 2명을 대상으로 실시하였다는 이유로 위 김○○에게 3개월의 자격정지 처분을 한 바, 김○○이 자격정지처분을 받음으로써 학원설립자인 청구인이 입는 불이익은 사실상의 불이익일 뿐 법률상 보호되는 이익을 침해당하였다고는 보기 어려우므로, 청구인에게는 위 자격정지처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없고, 한편, 청구인이 학감 또는 직무대행자 없이 도로주행 검정을 임의로 실시하였다는 이 사건 처분의 근거되는 사실은 일응 인정할 수 있고, 이 사건 위반사실에 대하여 적용할 수 있는 규정은 같은 법 제113조제1항제12호 ‘학원 등이 이 법이나 이 법에 따른 명령 또는 처분을 위반한 경우’ 외에 달리 없는 것으로 보이는데, 피청구인은 「도로교통법」 과 같은 법 시행령의 규정과 취지를 고려하여 청구인의 위반사실에 대한 적절한 행정제재처분의 종류와 제재의 정도에 관하여 다시 심사할 필요성이 있을 뿐만 아니라, 피청구인이 이 사건에 적용한 「도로교통법」 제113조제2항제9호 위반은 같은 법 시행규칙에서 1차 위반의 경우 운영정지 180일, 2차 위반의 경우 지정취소ㆍ등록취소를 하는 것으로 단계적 제재처분을 규정하고 있어 이 사건 처분이 용인되는 경우 청구인은 같은 법 제113조제1항제12호에 따른 처분을 받는 경우와는 달리 장차 가중적 제재처분을 받을 법적 지위에 놓이게 되므로 이 사건 법령 적용상의 하자는 단순한 하자에 그치지 아니하고 청구인에게 불리한 법적 효과를 야기한다 할 것이어서, 이 사건 처분은 잘못된 법령을 적용한 위법한 처분이다.
【주문】 1. 이 사건 심판청구 중 김○○에 대한 자동차운전전문학원 기능검정원 자격정지처분 취소청구 부분을 각하한다.
2. 피청구인이 2014. 8. 28. 청구인에게 한 90일(2014. 10. 27. - 2015. 1. 24.)의 자동차운전전문학원 운영정지처분을 취소한다.
【청구취지】 1. 피청구인이 2014. 8. 28. 청구인에게 한 90일(2014. 10. 27. - 2015. 1. 24.)의 자동차운전전문학원 운영정지처분을 취소한다.
2. 피청구인이 2014. 8. 28. 김○○에게 한 3개월(2014. 11. 1. - 2015. 1. 31.)의 자동차운전전문학원 기능검정원 자격정지처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 ○○자동차운전전문학원(이하 ‘이 사건 학원’이라 한다)의 설립자로, 피청구인은 이 사건 학원의 학감 이○○가 2014. 7. 18. 사직서를 제출한 후 학감업무에 종사하지 않음에도 청구인이 학감 또는 직무대행자 없이 2014. 7. 25, 2014. 7. 29, 2014. 8. 1. 도로주행 검정을 임의로 실시하였고 이는 「도로교통법」 제113조제2항제9호에 해당한다는 이유로 2014. 8. 28. 청구인에게 90일(2014. 10. 27. ～ 2015. 1. 24.)의 자동차운전전문학원 운영정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
나. 피청구인은 이 사건 학원의 기능검정원 김○○(기능검정원 06-03577)이 도로주행 평행주차 검정을 실시하면서 1종 및 2종 평행주차 검정을 각각 동시에 수험생 2명을 대상으로 실시하였다는 이유로 2014. 8. 28. 위 김○○에게 3개월(2014. 11. 1. ∼ 2015. 1. 31.)의 자격정지 처분을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 학감 이○○가 재직 중 복무 불량 등의 문제가 있어 퇴직을 권고하여 이○○가 2014. 7. 18. 사직서를 제출하기는 하였으나, 이○○의 사직서에 후임 학감의 선임과 인수인계에 대한 조항을 넣었고 후임 학감의 선임과 인수, 인계가 마무리될 때까지 일용직 근무자로서 위 이○○에게 일급여를 지급하며 인수인계가 이루어진 후인 8월 말까지 퇴직금을 지급하기로 하였음에도 이○○는 퇴직권고에 대한 불만으로 임의로 학원을 무단이탈하고 조기 퇴근하는 등 업무를 소홀히 하였는바, 세 차례 학감 미참관 상태에서 검정을 진행한 것은 당일 이○○가 출근할 것을 당연히 믿고 진행한 것인데 이○○는 고의적ㆍ악의적으로 혼란을 초래한 후 스스로 민원을 제기하여 청구인으로 하여금 이 사건 처분을 받게 하였다.
나. 비록 2014. 7. 18. 학감 이○○가 사직서를 제출했다고는 하나 학감의 해임이 이루어지지 않은 상태에서는 학감 업무와 책임이 종료되는 것은 아니므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 학감 이○○가 2014. 7. 18. 사직서를 제출하자 청구인은 2014. 7. 22. 학감 해임 신청 및 신규 학감 선임 신청 보고를 하였고, 피청구인은 2014. 7. 23. 이를 접수처리하여 신규 선임 요청한 학감의 자격요건에 대하여 관련규정에 따라 경력조회를 요청하였으며, 교통경찰업무관리시스템(TCS)상에 퇴사한 학감 이○○를 2014. 7. 23.자로 해임처리하였다.
나. 청구인은 피청구인에게 학감 직무대행자 지정신청을 하여 승인을 받고 기능검정을 실시해야 함에도 임의로 세 차례 검정을 실시하였는바, 학감 없이 기능검정을 실시한 것은 기능검정방법에 위반한 것으로, 청구인의 위반행위는 중대하고 고의적이지만 교육생에게 미치는 피해가 적다는 점을 고려하여 원래 기준인 180일 정지처분에서 1/2 감경기준을 적용하고 청구인이 희망하는 날짜로 처분하였는바, 자동차운전전문학원은 국가가 운전면허시험 일부를 민간에서 위탁받아 실시하는 제도로 법적 요건이 엄격하게 정해져 있고 교육생의 학습권을 보호할 필요성이 있으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조제1항, 제5조제1호, 제13조제1항
도로교통법 제104조, 제108조, 제113조
도로교통법 시행령 제68조,
도로교통법 시행규칙 제129조 및 별표 35
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보충서면, ○○운전전문학원 청문일정 통보, 행정처분 결정사항 통보, 사직서, 진술서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 강원도 ○○군 ○○읍 ○○로○○에 있는 이 사건 학원의 설립자이다.
나. 이○○는 2011. 11. 15. 선임된 이 사건 학원의 학감으로, 이○○의 사직서에 따르면, ‘상기 본인은 2014. 7. 18.자로 일신상의 사유로 사직코자 하오니 조치하여 주시기 바랍니다. 후임자 선임 및 인수인계에 문제없도록 적극 협조하며 퇴직금 지급은 2014년 8월 말일까지 급여통장에 입금함에 동의함’으로 기재되어 있다.
다. 청구인의 피청구인에 대한 2014. 7. 22.자 학감 해임 신청 및 신규 학감 선임 신청 보고에 따르면, 학감 이○○를 ‘병가 등 개인사유’로 해임하고 허성길을 선임한다는 취지가 기재되어 있고, 선ㆍ해임일자는 2014. 7. 24.로 기재되어 있다.
라. 청구인의 피청구인에 대한 2014. 7. 22.자 학감 인장ㆍ인영 폐기 및 등록신청 승인보고에 따르면, 신규 학감 선임에 따른 직인 변경사유 발생으로 2014. 7. 24. 이○○의 직인, 인영을 폐기하고 같은 날 허성길의 직인, 인영을 등록한다는 취지가 기재되어 있다.
마. 피청구인의 교통경찰업무관리시스템(TCS)에 따르면, 이 사건 학원의 학감 이○○의 선임일자는 2011. 11. 15, 해임일자는 2014. 7. 23, 해임사유는 ‘병가 등 개인사유’로 입력되어 있다.
바. 이 사건 학원의 도로검정 검정 결과표에 따르면, 이 사건 학원은 2014. 7. 25, 2014. 7. 29, 2014. 8. 1. 각 도로주행시험을 실시한 사실이 있고, 각 2명, 4명, 5명이 응시하였으며, 각 응시자의 도로주행시험채점표의 ‘판정’란에 합격, 불합격 여부가 표시되어 있으며, 학감 서명날인란에 ‘이○○’라는 인영이 찍혀 있다.
사. 이○○가 2014. 8. 8. 작성한 진술서에 따르면, ‘2011. 11. 20.부터 이 사건 학원 학감으로 재직하다 학원측의 퇴사권고에 의해 2014. 7. 18.자로 사직서를 제출하고 퇴사한 바 있다’고 기재되어 있다.
아. 청구인의 피청구인에 대한 2014. 8. 8.자 학감 업무대행자 선임보고에 따르면, 학감 이○○의 업무대행자로 김○○을 선임하였기에 승인을 요청한다는 취지로 기재되어 있고, 선ㆍ해임일자는 2014. 8. 12.로 기재되어 있다.
자. 피청구인의 청구인에 대한 2014. 8. 11.자 학감 업무대행자 지정 승인통보에 따르면, 전학감 퇴사로 기능검정원 김○○을 2014. 8. 11.부터 2014. 9. 11.까지 학감대행자로 선임하는 것을 승인한다는 취지로 기재되어 있다.
차. 피청구인은 이 사건 처분을 위하여 사전에 청문일정을 통보하여 2014. 8. 20. 청문을 실시하였고, 청구인은 청문장소에 출석하여 의견을 진술하였다.
카. 피청구인의 2014. 8. 28.자 이 사건 처분서의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 행정처분 결정내용 : 운영정지 2014. 10. 27. - 2015. 1. 24.(90일)
○ 사유 : 2014. 7. 18.자로 학감 이○○는 사직서를 제출한 후 학감업무에 종사하지 않음에도 2014. 7. 25, 2014. 7. 29, 2014. 8. 1. 학감 또는 직무대행자 없이 도로주행검정을 임의로 실시함
(「도로교통법」 제113조제2항제9호 / 기능검정위반)
○ 행정사항 : 최근 2년간 같은 위반행위로 적발될 경우에 가중처벌되니, 위반사례 없도록 유의하시기 바랍니다.
타. 피청구인은 이 사건 학원의 기능검정원 김○○(기능검정원 06-03577)이 도로주행 평행주차 검정을 실시하면서 1종 및 2종 평행주차 검정을 각각 동시에 수험생 2명을 대상으로 실시하였다는 이유로 2014. 8. 28. 위 김○○에게 3개월(2014. 11. 1. ∼ 2015. 1. 31.)의 자격정지 처분을 하였다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「행정심판법」 제2조 및 제3조제1항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 이 때 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하고, 제5조제1호에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하며, 제13조제1항에 따르면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다고 되어 있다.
2) 「도로교통법」 제104조제1항에 따르면 지방경찰청장은 자동차운전에 관한 교육 수준을 높이고 운전자의 자질을 향상시키기 위하여 제99조에 따라 등록된 학원으로서 각 호(제1호 : 제105조에 따른 자격요건을 갖춘 학감을 둘 것) 등의 기준에 적합한 학원을 대통령령으로 정하는 바에 따라 자동차운전 전문학원(이하 ‘전문학원’이라 한다)으로 지정할 수 있고, 같은 조 제3항 및 같은 법 시행령 제68조에 따르면 지정받은 전문학원이 학감 등 대통령령으로 정하는 중요사항을 변경하려면 소재지를 관할하는 지방경찰청장의 승인을 받아야 하며, 같은 법 제108조에 따르면 지방경찰청장은 전문학원의 학감으로 하여금 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 전문학원의 교육생을 대상으로 제83조제1항제4호 및 같은 조 제2항에 따른 운전기능 또는 도로에서 운전하는 능력이 있는지에 관한 검정(이하 ‘기능검정’이라 한다)을 하게 할 수 있고(제1항), 전문학원의 학감은 기능검정원으로 하여금 장내기능교육 또는 도로주행교육을 수료한 사람을 대상으로 행정자치부령으로 정하는 바에 따라 기능검정을 하게 하여야 하며(제2항), 전문학원의 학감은 기능검정원이 아닌 사람으로 하여금 기능검정을 하게 하여서는 아니 되고(제3항), 기능검정원은 자기가 실시한 기능검정에 합격한 사람에게 그 합격 사실을 행정자치부령으로 정하는 바에 따라 서면(書面)으로 증명하여야 하며(제4항), 전문학원의 학감은 제4항에 따라 기능검정원이 합격 사실을 서면으로 증명한 사람에게는 기능검정의 종류별로 행정자치부령으로 정하는 바에 따라 수료증 또는 졸업증을 발급하여야 한다(제5항)고 되어 있다.
3) 「도로교통법」 제113조제1항제12호에 따르면 지방경찰청장은 학원 등이 이 법이나 이 법에 따른 명령 또는 처분을 위반한 경우 행정자치부령으로 정하는 기준에 따라 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있고, 같은 조 제2항제9호에 따르면 지방경찰청장은 전문학원이 제108조제5항을 위반하여 학감이 기능검정에 합격하지 아니한 사람에게 수료증 또는 졸업증을 발급한 경우 행정자치부령으로 정하는 기준에 따라 학원의 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 운영의 정지를 명할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제129조 및 별표 35 ‘Ⅰ. 일반기준’에 따르면 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 2년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용하며, 같은 위반행위가 4회 이상인 경우 최종 운영정지 처분기간의 2분의 1의 범위에서 가중하여 행정처분하거나(이 경우 1년을 초과할 수 없다), 학원의 등록 또는 전문학원의 지정을 취소할 수 있고, 이 경우 행정처분기준의 적용은 같은 위반행위에 대하여 최초로 행정처분을 한 날(행정처분 결정일을 말한다)을 기준으로 하며, 지방경찰청장은 위반행위의 동기ㆍ내용 및 위반의 정도 등 각 목에 해당하는 사유를 고려하여 그 처분을 가중하거나 감경할 수 있고, 이 경우 그 처분이 운영정지인 경우에는 그 처분 기준의 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 등록취소ㆍ지정취소인 경우에는 180일 이상의 운영정지처분으로 감경(법 제113조제1항제1호는 제외한다)할 수 있다고 되어 있고, 나목은 감경사유로 ‘1) 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, 2) 위반의 내용ㆍ정도가 경미하여 교육생에게 미치는 피해가 적다고 인정되는 경우’를 규정하고 있으며, Ⅱ. 개별기준 제29호에 따르면 법 제113조제2항제9호의 경우 1차 위반은 운영정지 180일, 2차 위반은 지정취소ㆍ등록취소로 규정되어 있다.
나. 판단
1) 김○○에 대한 자격정지처분 취소청구 부분에 관한 판단
청구인은 피청구인이 김○○에게 한 기능검정원 자격정지처분의 취소를 구하고 있는바, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다 할 것이나, 김○○이 자격정지처분을 받음으로써 학원설립자인 청구인이 입는 불이익은 사실상의 불이익일 뿐 법률상 보호되는 이익을 침해당하였다고는 보기 어려우므로, 청구인에게는 위 자격정지처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없고, 따라서 이 부분 심판청구는 부적법하다.
2) 자동차운전전문학원 운영정지처분 취소청구 부분에 관한 판단
가) 위 인정사실에 따르면 학감 이○○는 2014. 7. 18. 사직서를 제출하였고, 청구인은 2014. 7. 22. 이○○를 2014. 7. 24.자로 학감에서 해임하고 허성길을 선임한다고 피청구인에게 보고하였으며, 피청구인은 이를 승인하고 교통경찰업무관리시스템(TCS)에 이○○가 2014. 7. 23.자로 해임된 것으로 입력하였는바, 청구인이 보고한 해임일자와 피청구인이 해임일자로 처리한 날짜가 각 2014. 7. 23.과 2014. 7. 24.로 서로 차이가 있기는 하나 피청구인이 이 사건 처분의 대상으로 한 2014. 7. 25, 2014. 7. 29, 2014. 8. 1.은 모두 그 이후의 날짜로 이○○가 해임처리된 이후의 시점임에는 틀림없고, 따라서 이○○가 사실상 학원에서 학감의 업무를 처리하고 있었다고 하여 학감이라고는 할 수 없는 것이며, 더욱이 위 날짜에 이○○는 학원에 출근하지 않아 세 차례 학감 미참관 상태에서 검정을 진행하였다는 것은 청구인 스스로도 인정하고 있으므로, 청구인이 학감 또는 직무대행자 없이 2014. 7. 25, 2014. 7. 29, 2014. 8. 1. 도로주행 검정을 임의로 실시하였다는 이 사건 처분의 근거되는 사실은 일응 인정할 수 있다.
나) 그런데 피청구인은 이 사건에 「도로교통법」 제113조제2항제9호를 적용하여 처분기준 180일에서 1/2 감경하여 90일의 운영정지처분을 하였는바, 위 규정은 ‘제108조제5항을 위반하여 학감이 기능검정에 합격하지 아니한 사람에게 수료증 또는 졸업증을 발급한 경우’라고 되어 있어 그 문언상 적법한 권한을 가진 학감이 존재하는 경우를 전제로 하는 것으로, 학감 없이 기능검정을 하였다는 이 사건 처분의 근거되는 사실에는 맞지 않는 것으로 보이므로 위 법령을 들어 청구인에게 이 사건 처분을 할 수 없고, 청구인의 이 사건 위반사실에 대하여 적용할 수 있는 규정은 같은 법 제113조제1항제12호 ‘학원 등이 이 법이나 이 법에 따른 명령 또는 처분을 위반한 경우’ 외에 달리 없는 것으로 보이는데, 이에 대하여는 같은 법 시행규칙에서 세부적인 처분기준을 정하고 있지 않으므로 피청구인은 「도로교통법」 과 같은 법 시행령의 규정과 취지를 고려하여 청구인의 위반사실에 대한 적절한 행정제재처분의 종류와 제재의 정도에 관하여 다시 심사할 필요성이 있을 뿐만 아니라, 피청구인이 이 사건에 적용한 「도로교통법」 제113조제2항제9호 위반은 같은 법 시행규칙에서 1차 위반의 경우 운영정지 180일, 2차 위반의 경우 지정취소ㆍ등록취소를 하는 것으로 단계적 제재처분을 규정하고 있어 이 사건 처분이 용인되는 경우 청구인은 같은 법 제113조제1항제12호에 따른 처분을 받는 경우와는 달리 장차 가중적 제재처분을 받을 법적 지위에 놓이게 되므로 이 사건 법령 적용상의 하자는 단순한 하자에 그치지 아니하고 청구인에게 불리한 법적 효과를 야기한다 할 것이어서, 이 사건 처분은 잘못된 법령을 적용한 위법한 처분이다.
7. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 김○○에 대한 자동차운전전문학원 기능검정원 자격정지처분 취소청구 부분은 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 청구인에 대한 자동차운전전문학원 운영정지처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
