【재결요지】 국유잡종재산에 관한 대부료의 납입고지 역시 사법상의 이행청구에 해당하는 것으로서 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없으며, 피청구인에게 대부계약의 체결 없이 국유재산을 점유한 자에 대하여 대부료의 납입을 고지할 법률상의 의무가 있다고 볼 수 없는 이상 피청구인이 청구인의 대부료 납입고지 요구에 응하지 아니하였다고 하더라도 「행정심판법」소정의 거부처분이나 부작위가 존재한다고 볼 수 없으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구라고 할 것이다.
【주문】 1. 이 사건 심판청구 중 대부료 부과청구 부분은 각하한다.
2. 피청구인이 2013. 4. 26. 청구인에게 한 변상금 독촉처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 4. 26. 청구인에게 한 변상금 독촉처분을 취소하고, 청구인에게 국유재산 점유기간에 상응하는 대부료를 부과하라.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 청구인이 국유재산인 서울특별시 ○○○구 ○○동 13-63 대 113㎡와 같은 동 13-66 대 6㎡(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)를 대부 또는 사용ㆍ수익 허가를 받지 아니하고 주택 부지로 점유ㆍ사용하고 있다는 이유로 청구인에게 변상금을 부과하였으나 청구인이 이를 납부하지 아니하자 2013. 4. 26. 청구인에게 변상금 893만 2,420원의 납부를 독촉(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 이 사건 부동산의 관리를 맡고 있던 ○○○구청 담당자와 피청구인에게 위 부동산의 사용료에 대하여 수차례 문의하였으나 서대문구청의 담당자는 대부계약의 체결절차 등에 관하여 제대로 안내하지 아니하였고, 피청구인도 이 사건 부동산에 대한 관리업무를 승계하지 아니하였다고 잘못 안내하였다.
나. 2012. 5. 11. 청구인은 피청구인으로부터 변상금 부과처분의 사전통지를 받은 후 2012. 5. 10. 피청구인 담당자에게 통화하여 변상금에 관한 이의신청을 하였고 2012. 5. 30. 변상금 부과 사전통지서에 첨부된 이의신청서를 작성하여 피청구인에게 제출하였으나, 피청구인은 청구인이 위 이의신청서를 제출한 때로부터 이 사건 처분을 받을 때까지 위 이의신청에 대한 답변이나 변상금 부과처분을 송달하지 아니하였다.
다. ○○○구청이나 피청구인이 청구인에게 대부계약의 체결에 관하여 미리 안내하였더라면 청구인은 대부계약을 체결한 후 사용료만 납부하였을 것인데 관리주체가 이를 고지하지 아니하였고, 변상금 부과처분도 송달하지 아니하여 청구인은 이 사건 부동산의 대부료에 120% 할증된 금원과 납부지연에 따른 연체료를 변상금으로 부과받게 되었다.
라. 따라서 피청구인은 이 사건 처분 중 ○○○구청이나 피청구인의 귀책사유로 인하여 청구인이 추가로 부담하게 된 변상금을 취소하고, 청구인에게 이 사건 부동산을 점유한 기간(2010. 1. 1. - 2012. 5. 10.)에 상응하는 국유재산 대부료를 다시 부과하여야 할 의무가 있다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 2010. 1. 1.부터 2012. 5. 10.까지 대부계약의 체결 없이 이 사건 부동산을 점유하였으므로 「국유재산법」제72조, 같은 법 시행령 제71조에 따른 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다.
나. 비록 이의신청에 대한 답변서나 변상금 부과처분서가 청구인에게 제대로 송달되지 아니한 사실이 있다고 하여도 변상금 미납에 따른 연체료의 취소사유가 될 뿐이므로, 납부 독촉된 변상금 중 이 사건 부동산의 대부료의 20%에 해당하는 금원을 취소하여 달라는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
다. 국유재산의 관리주체인 피청구인에게 대부계약의 체결을 안내할 법적인 의무가 있다고 볼 수 없고 청구인이 무단으로 사용수익한 부분에 대하여 소급하여 대부계약을 체결할 수도 없으므로, 청구인에게 이 사건 부동산의 대부료만을 부과하여야 달라는 주장도 받아들일 수 없다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조제1항, 제2항, 제5조제1호 및 제3호
행정절차법 제15조제1항, 제24조제1항
국유재산법 제2조, 제42조, 제72조, 제73조
국유재산법 시행령 제38조제2항제1호, 제71조제1항
국유재산법 시행규칙 제35조제1항 및 제3항
국세징수법 제23조, 제23조의2
5. 인정사실
당사자 사이에 다툼이 없는 사실과 행정심판청구서, 답변서, 변상금 사전통지서, 이의신청서, 변상금 부과 공문, 이 사건 처분서, 변상금 전표승인 및 영수증, 대부계약서, 재산실태조사서, 현장조사결과 등의 자료에 따라 인정되는 사실은 다음과 같다.
가. 청구인은 2010. 1. 1.부터 현재까지 국유재산 중 일반재산인 이 사건 부동산을 무허가 주택 2채(○○중앙로 3길 63-1 및 63-3, 이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)의 부지로 점유하여 사용하고 있다.
나. 2012. 5. 11. 피청구인은 청구인에게 청구인이 2010. 1. 1.부터 2012. 5. 10.까지 이 사건 부동산을 대부계약 없이 점유사용하였다는 이유로 ○○동 13-63대 113㎡에 대하여 842만 3,560원을, 같은 동 13-66 대 6㎡에 대하여 19만 1,640원의 변상금이 부과될 예정임을 통지하였다.
다. 2012. 5. 30. 청구인은 피청구인에게 ‘대부계약의 체결여부에 대한 안내가 전혀 없었음에도 불구하고, 이 사건 부동산을 점유하였다는 이유만으로 대부료의 20%에 해당하는 금원이 추가된 변상금을 부과하는 것은 위법하다’라는 취지의 이의신청서면을 제출하였다.
라. 2012. 12. 26. 피청구인은 청구인이 2011. 1. 1.부터 2012. 5. 10.까지 661일간 이 사건 부동산을 대부계약 없이 점유ㆍ사용하였다는 이유로 청구인에게 변상금 8,61만 5,200원을 납부하라는 변상금 부과처분서를 작성하였으나, 위 처분서를 청구인에게 송달하지 아니하였다.
마. 2013. 3. 29. 청구인은 2012. 5. 11.부터 2013. 4. 14.까지 이 사건 부동산의 점유에 따른 변상금 960만 20원을 피청구인에게 납부하였고, 2013. 4. 15. 피청구인과 사이에 이 사건 부동산에 관한 대부계약을 체결하였다.
바. 2013. 4. 26. 피청구인은 청구인이 2010. 1. 1.부터 2012. 5. 10.까지 이 사건 부동산을 무단으로 점유하여 부과된 변상금을 납부기일까지 납부하지 아니하였다는 이유로 청구인에게 변상금 893만 2,420원(원금 861만 5,290원 및 96일의 납부지연에 따른 연체료 31만 7,220원)의 납부를 독촉하는 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등
1)「행정심판법」제2조제1항, 제2항, 제5조제1호 및 제3호에 따르면, ‘취소심판’은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이고 ‘의무이행심판’은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말하는데, 여기에서 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용으로서 처분의 상대방에게 일정한 권리를 설정하거나 의무를 부담하게 하는 법률효과가 발생하는 것(대법원 2001. 5. 29. 선고. 99두10292 판결 참조)을 의미한다. 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 성립하기 위해서는 먼저 ‘신청에 따른 일정한 처분을 요구할 수 있는 권리를 가진 당사자’가 행정청에 대하여 ‘일정한 처분을 신청’하고, 이러한 신청에 대하여 ‘상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무가 있는 행정청이 이를 거부하거나 아무것도 하지 아니하는 상태가 존재’하여야 한다고 할 것이다.
2)「국유재산법」제2조에 따르면, ‘국유재산’이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 부동산 등의 재산을 말하고,‘대부계약’이란 일반재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약이며, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 ‘무단점유자’라 한다)에게 부과하는 금액이고, ‘중앙관서의 장등’이란 「국가재정법」제6조에 따른 중앙관서의 장과 제42조제1항에 따라 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위임ㆍ위탁받은 자를 말한다. 그런데, 같은 법 제42조제1항 및 제2항에 따르면 총괄청은 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙관서의 장등으로부터 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무의 일부를 위탁받을 수 있다고 하고 있고, 같은 법 시행령 제38조제2항제1호에 따르면 총괄청은 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무(관리ㆍ처분과 관련된 소송업무를 포함한다)를 한국자산관리공사에 위탁한다고 하고 있다.
3)「국유재산법」제72조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면 중앙관서의 장등은 일반재산의 무단점유자에 대하여 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수하되, 무단 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액을 변상금으로 한다고 하고 있고, 같은 법 제73조제1항 및 제2항에 따르면 중앙관서의 장등은 국유재산의 변상금 등이 납부기한까지 납부되지 아니한 경우 납기일부터 60개월의 범위 내에 있는 연체분에 대하여 연체료를 징수할 수 있으며, 중앙관서의 장등은 변상금 및 그에 대한 연체료 등이 납부기한까지 납부되지 아니한 경우에는 「국세징수법」제23조와 같은 법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 징수할 수 있는데, 「국세징수법」제23조, 제23조의 2제1항은 세무서장은 국세를 그 납부기한까지 완납하지 아니하였을 때에는 납부기한이 지난 후 10일 내에 독촉장을 발급하여야 하고, 독촉과 최고에도 불구하고 납부되지 아니한 체납액을 징수하기 위하여 한국자산관리공사에 체납자의 재산 조사, 체납액의 납부를 촉구하는 안내문 발송과 상담 등의 업무를 위탁할 수 있다고 되어 있다.
4)「행정절차법」제15조제1항, 제24조제1항에 따르면 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정청이 처분을 하는 때에는 문서로 하여야 하며 송달은 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다고 되어 있는바, 처분서가 처분의 상대방에게 적법하게 송달되어 도달되지 아니하면 그 처분은 효력을 발생할 수 없고 상대방이 처분의 내용을 이미 알고 있다고 하여 송달이 불필요하다거나 부적법한 송달의 하자가 치유된다고는 할 수 없다(대법원 1988. 3. 22. 선고 87누986 판결, 대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두13908 판결 참조)고 할 것이다.
5)「국유재산법 시행규칙」제35조제1항 및 제3항에 따르면, 국유재산 중 일반재산을 대부받으려는 자는 중앙관서의 장등에 대부계약체결 신청서를 제출하여야 하며, 중앙관서의 장등이 일반재산을 대부할 때에는 국유재산 대부계약서를 작성하여야 한다고 하고 있다.
나. 변상금 독촉처분의 위법ㆍ부당여부에 관한 판단
위 인정사실에 따르면 피청구인은 2012. 4. 14. 청구인에게 변상금 부과 사전통지서를 송달하였으나 2012. 12. 26.자 변상금부과처분서면은 청구인에게 송달하지 아니하였음에도 불구하고 2013. 4. 26. 변상금 및 그에 대한 연체료를 납부하라는 이 사건 처분을 하였다. 그런데 변상금 부과와 같은 상대방이 있는 행정처분은 특별한 규정이 없는 한 처분서가 상대방에게 통지가 되어야만 처분의 효력이 발생하게 되므로 피청구인이 다시 적법한 절차를 거쳐 새로이 변상금을 부과할 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 처분의 상대방인 청구인에게 통지되지 아니한 변상금 부과처분은 그 하자가 중대ㆍ명백하여 무효라고 할 것이므로 청구인에게 변상금 납부의무가 발생하지 아니하였다고 할 것이다. 따라서 변상금 납부의무의 존재를 전제로 하여 부과된 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다.
다. 대부료 부과청구의 적법여부에 관한 판단
청구인은 서대문구청과 피청구인이 청구인에게 이 사건 부동산에 관한 대부료를 납입고지를 하지 아니한 부작위는 위법하므로 청구인이 2010. 1. 1.부터 2012. 5. 10.까지 이 사건 부동산을 점유ㆍ사용함으로써 얻게 된 이익에 대하여 변상금이 아닌 대부료를 부과하여 달라고 주장한다.
그런데 「국유재산법」 및 같은 법 시행령에 따라 국유재산에 관한 관리ㆍ처분의 권한을 위임받은 기관이 국유재산을 대부하는 행위는 국가가 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약일 뿐 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없고, 국유잡종재산에 관한 대부료의 납입고지 역시 사법상의 이행청구에 해당하는 것으로서 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2000. 2. 11. 선고 99다61675판결, 1995. 5. 12. 선고 94누 5281판결 등 참조). 따라서 피청구인에게 대부계약의 체결 없이 국유재산을 점유한 자에 대하여 대부료의 납입을 고지할 법률상의 의무가 있다고 볼 수 없는 이상 피청구인이 청구인의 대부료 납입고지 요구에 응하지 아니하였다고 하더라도 「행정심판법」소정의 거부처분이나 부작위가 존재한다고 볼 수 없으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구라고 할 것이다.
7. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 대부료 부과청구 부분은 심판청구요건를 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 변상금 부과처분에 관한 청구는 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
