【재결요지】 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」은 국가 또는 사회에 희생ㆍ공헌한 사람이 사망한 후 그 충의와 위훈의 정신을 기리며 선양함을 목적으로 제정된 법률로서, 국립묘지 안장 대상 여부를 결정함에 있어서는 고인이 국가나 사회를 위하여 희생ㆍ공헌하였는지 여부 및 그의 정신을 기리며 선양할 정도에 이르렀는지 여부를 판단하여야 하고, 고인의 국가나 사회에 대한 공헌도를 비롯하여 인품, 그에 대한 역사적인 평가, 여론, 그가 끼친 영향 등의 다양한 요소를 종합적으로 평가하여 결정하여야 함. 고인이 행한 조세범처벌법 위반의 경우 실제 이득액이 그리 크지 않고, 사문서 위조 및 동행사의 경우 본인의 이익을 위해서가 아닌 채권단의 대표로 업무를 처리하던 중 발생하여 정상참작의 여지가 전혀 없다고 볼 수 없으며, 고인이 생전 독립운동에 투신하여 일제에 항거한 공헌을 인정받아 198○. ○. ○. 애국지사로 등록된 후 199○. ○. ○. 건국훈장 애족장을 수여 받은 사실이 있고, 도산 안창호의 비서실장 등을 지내며 독립운동가를 양성하고 일제에 항거하여 활동하다 징역 2년, 집행유예 4년의 형을 받는 등 그 희생은 물론 국가와 민족의 자주독립을 위해 지대한 공헌을 한 사정을 참작함이 마땅하므로 이 사건 처분은 청구인에게 지나치게 가혹하여 부당함
【주문】 피청구인이 2013. 4. 10. 청구인에게 한 국립묘지 안장거부처분을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 4. 10. 청구인에게 한 국립묘지 안장거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 고(故)○○○(이하 ‘고인’이라 한다)의 자녀이고, 고인은 198○. ○. ○. 애국지사로 등록된 후 199○. ○. ○. 건국훈장 애족장을 수여받은 자로서, 청구인은 고인이 2013. 4. 8. 사망하자 피청구인에게 고인을 ■■■■현충원에 안장하여 줄 것을 신청하였으나, 피청구인은 고인이 국립묘지의 영예성을 훼손하는 자에 해당한다는 이유로 2013. 4. 10. 청구인에게 국립묘지 안장거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 처분은 ◯◯◯◯안장대상심의위원회의 심의ㆍ의결에 따라 이루어진 것인데, 동 심의위원회에서 고인의 국립묘지 안장 여부 심의시 15인의 심의위원이 전부 한 자리에 참석하여 결정한 것이 아니라 서면으로 반대와 찬성의 의견 제시를 받아 그 결과를 취합하여 결정하였으며, 심의 당시 사문서 위조의 전과사실에 관하여는 판결원본을 미첨부하여 심의하였으므로 절차상 위법하고, 설령 절차상 하자가 없다 손치더라도 판결문 내용이 누락된 채로 죄목, 형량 등에 의하여 판단한 것이므로 공정한 심의가 이루어졌다고 보기 어렵다.
나. 고인이 행한 범죄는 1972. 7. 10. 군사정부의 비상조치와 이후 공포된 유신헌법으로 인해 민주인사들을 감시 및 견제하려는 차원에서 이루어진 정권차원의 억압조치의 산물이고, 조세포탈 사건은 중대범죄가 아니라 궁핍한 경제적 상황에서 발생한 생계형 범죄로 피해규모가 경미하였으며, 사문서 위조 사건은 채권단의 대표로 본인의 사리사욕이 아닌 다른 영세업자들을 위해 업무를 처리하던 중 부득이하게 발생하게 된 것인 점 등을 피청구인은 고려하지 않았다.
다. 고인이 범죄행위를 행한 이후 40여년이 경과하였고 이후 대통령표창(198○년), 애족장(199○년)을 수여받는 등 사실에 비추어 보면 국립묘지 안장 결격사유는 이미 소멸되었다고 할 것이다.
라. 고인은 생전에 도산 안창호 선생의○○○○이자 독립운동가 중○○○ 생존자였으며, 일제강점기에 조국의 독립을 위해 헌신하면서 전재산을 희사하고, 수많은 독립운동가를 양성하는 등 그 공적이 지대함에도 불구하고 피청구인이 이러한 공적을 참작하지 않은 채 이 사건 처분을 하였으므로 이는 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 고인은 197○. ○. ○○○○○지방법원에서 사문서 위조 및 동행사로 징역 10월, 집행유예 2년을, 1973. 2. 7. ○○지방법원 ○○지원에서 조세범처벌법 위반으로 징역 1년, 집행유예 2년을 선고받아 확정된 사실이 있다.
나. 청구인은 고인이 2013. 4. 8. 사망하자 같은 날 국립묘지 안장 신청을 하였고, 2013. 4. 10. 발인을 하고자 하여 2013. 4. 9. 서면으로 긴급히 ◯◯◯◯안장대상심의위원회의 심의가 이루어진 것이고, 이는 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 시행령」제9조 “심의위원회의 회의는 위원 8명 이상의 출석으로 개의하고, 출석위원의 3분의 2이상의 찬성으로 의결한다. 다만, 회의에 부치는 안건의 내용이 경미하거나 회의를 소집할 시간적 여유가 없는 경우에는 서면으로 의결할 수 있다.”는 관련 규정에 근거한 것이므로 적법하다.
다. 「독립유공자예우에 관한 법률」은 일제로부터 조국의 자주독립을 위하여 공헌한 독립유공자와 그 유족에게 국가가 합당한 예우를 함으로써 독립유공자와 그 유족의 생활 안정과 복지 향상을 도모하고 나아가 국민의 애국정신을 길러 민족정기를 선양하기 위하여 제정된 법률이고, 「형의 실효 등에 관한 법률」은 전과자의 정상적인 사회복귀를 보장하기 위하여 제정된 법률인 반면, 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」은 국가 또는 사회에 희생ㆍ공헌한 사람이 사망한 후 그 충의와 위훈의 정신을 기리며 선양함을 목적으로 제정된 법률로서 서로 입법목적과 규율대상이 다르므로 모든 독립유공자가 반드시 국립묘지 안장 대상자라 할 수 없으며, 범죄 이후에 대통령표창, 애족장을 수여받았다거나 단지 범죄행위를 행한 시점으로부터 40여년이 경과하였다는 사정으로 국립묘지 안장 결격사유가 소멸되었다고 할 수 없다.
라. 따라서 관계법령에 의거하여 ◯◯◯◯안장대상심의위원회의 심의ㆍ의결에 따라 행해진 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 제1조, 제5조제1항제1호나목, 제5조제4항제5호, 제10조제1항제3호, 제23조
국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률 시행령 제8조, 제9조, 제13조제1항제3호, 제26조
◯◯◯◯안장대상심의위원회 운영규정 제4조제1항, 제4조제3항
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 판결문, 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 고인의 자녀이고, 고인은 198○. ○. ○. 애국지사로 등록된 후 199○. ○. ○. 건국훈장 애족장을 수여받은 자로서, 청구인은 고인이 2013. 4. 8. 사망하자 피청구인에게 고인을 국립OO현충원에 안장하여 줄 것을 신청하였다.
나. 피청구인은 고인이 197○. ○. ○. ○○지방법원 ○○지원에서 조세범처벌법위반으로 징역 1년 집행유예 2년을 선고받고 그 형이 확정된 사실이 기재된 판결문, 197○. ○. ○. 사문서 위조 및 동행사로 징역 10월에 집행유예 2년을 선고받아 고인이 항소한 사실이 기록된○○○○검찰청 형사사건부를 확인한 후, ◯◯◯◯안장대상심의위원회에 고인이 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」제5조제4항제5호에 따라 국립묘지의 영예성을 훼손하는지 여부에 대한 심의를 의뢰하였다.
다. 고인에 대한 197○. ○. ○.자 ○○지방법원 ○○지원 판결문의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
ㆍ사건번호 : ○고단○○ 조세범처벌법 위반
ㆍ피고인 :○○○(고인)
ㆍ주문 : 피고인을 징역 1년에 처한다. 그러나 2년간 형의 집행을 유예한다.
ㆍ이유
- 피고인은○○○○ 제조업체인○○○○○○○주식회사 ○○이사로 재직하고 있는 자인바, 1969. 7. 1.부터 1969. 12. 31.까지 동 회사의 판매대금을 탈세할 목적으로 세무당국에 신고하지 아니하고 과세를 누락시키므로 동 판매대금에 대한 법인영업세 45,846원 및 법인세 341,221원을 각 포탈한 것임
※ 197○. ○. ○.○○○○지방법원에서 형이 확정됨
라. 청구인 및 피청구인이 ◯◯행정심판위원회에 제출한 2013. 5. 1.자 안전행정부 국가기록원 나라기록관장의 고인에 대한○○○○지방법원의 197○. ○. ○.자 판결문의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
ㆍ사건번호: ○고단○○○ 사문서 위조 동행사
ㆍ피고인:○○○(고인), 박○○
ㆍ주문: 피고인○○○을 징역 10월에, 동 박○○를 징역 8월에 각 처한다.
그러나 2년간 피고인들에 대한 위 각 형의 집행을 각 유예한다.
ㆍ이유
- 피고인○○○은 197○. ○. ○.에 공소외 장○○ 경영의 □□염색□□ 사무실에서 위 장○○에 대한 채권자단(채권자 71명) 대표의 지위로서 위 장○○가 중풍병으로 인하여 언어장애 및 거동불능으로 활동 할 수 없음을 기화로 위 장○○ 밑에서 전무로 일하던 이○○와 총무직을 맡아보던 신○○ 등의 협조로 동인들과 위 장○○ 소유의 위 수지염색공사 대지 1,060평과 지상건물을 포함한 기계 일체를 대금 6,500만원에 위 채권자단이 영수한다는 취지의 매매계약서를 작성하고,
- 매도인은 장○○으로, 그 매수인 명의는○○○으로 하고, 위 이○○, 신○○부터 그 소유권 이전등기에 관한 일체의 서류를 교부받아 그 소유권 이전등기를 거치지 아니하고 있다가 위 부동산을 197○. ○. ○. □□□□주식회사(대표이사 허○○)에 대금 4,000만원에 매도하고 피고인 앞으로의 중간 등기를 생략하고 바로 위 □□□□주식회사 앞으로 197○. ○. ○. 소유권 이전등기를 경료함
- 위 장○○가 경영하던 □□염색□□는 차관 업체로서 그 공장의 대지 건물 및 기계를 양도하려면 경제기획원 장관의 허가를 얻어야하는바(외자관리법 제5조), 피고인○○○은 그 허가 신청에 첨부되는 서류로서 실수요자 명의 변경 신청서, 매매계약서, 사유서 등 장○○ 명의의 문서가 필요하게 되었는데,
- 장○○와 피고인○○○ 사이의 위 공장의 시설과 건물 대지에 대한 197○. ○. ○.자 위 매매는 와병 중에 있던 장○○ 또는 그의 아들로서 위 공장운영의 주된 역할을 한 장○○의 아들이나 처의 의견의 일치를 보아서 이루어진 것이 아니고 장○○의 고용원으로 사무를 보고 있던 이○○, 신○○ 등의 협조로 성립된 계약으로서 동 계약의 성립에 관하여 분쟁이 있었던 관계로 위 허가 신청에 필요한 장○○ 명의의 문서를 다시 받아 올 수 없게 되자 피고인○○○은 피고인 박◯◯와 공모하여 장○○(1971. 4. 3. 사망) 명의의 문서를 위조할 것을 공모함
- 이에 197○. ○. ○.경 피고인○○○의 집 내실에서 피고인 박○○는 피고인○○○의 지시에 따라 그 근방 소재 도장소에서 장○○ 명의의 타원형 나무도장 1개를 위조한 후 양면괴지에다 묵지를 사용하여 실수요자 명의변경신청서 4매를, 장○○은 불의의 중풍증으로 사업을 계속 할 수 없어 허○○ 및 피고인○○○에게 위 □□염색□□를 양도한다는 취지의 양도사유서 4통 및 장○○ 명의의 공장매매계약서 4통을 임의로 각 작성하고,
- 명의자 장○○ 이름 밑에 위조한 위 도장을 각 압날하여서 동인 명의의 사실증명 또는 권리의무에 관한 사문서 12통을 각 위조하고, 1990. 11. 25. 위조 매매계약서 2통, 사유서 2통, 실수요자 명의변경신청서 2통을 산업은행 본점(허가자는 경제기획원 장관이나 그 사무가 한국산업은행 총재에게 위임됨)에 일괄 제출하여 각 이를 행사함
※ 197○. ○. ○.○○○○지방법원에서 형이 확정됨
마. ◯◯◯◯안장대상 심의위원회는 2013. 4. 9. 고인을 국립묘지의 영예성을 훼손하는 자에 해당한다고 심의ㆍ의결하였고, 이에 따라 피청구인이 2013. 4. 10. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
바. 청구인은 ◯◯행정심판위원회에 인우보증서(진술서), 고인의 생전 독립활동에 대해 기록한 서적 및 언론기사의 발췌사본, 고인의 ▲▲현충원 안장을 청원하는 서명 통계 및 서명 자료, 한국독립운동사 정보시스템 조회 자료, 국사편찬위원회-한국사 데이터베이스 조회 자료 등을 제출하였다.
사. 청구인 및 피청구인이 ◯◯행정심판위원회에 제출한 자료, 언론매체 및 신문기사 내용 발췌, 기타 증거자료 등에 따른 고인의 공적(1927년부터 1945년까지) 주요내용을 정리하면 다음과 같다.
- 다 음 -
ㆍ1927년 : 신의주고등보통학교 『신우』 편집장으로 일본 경찰에 체포(기소유예)
ㆍ1929년
- 신의주고등보통학교 비밀결사 조직, 신의주학생의거 주동하여 항일운동 후 중국 상해로 망명
- 도산 안창호 ○○로 활동
- 백범 김구의 한국독립당과 도산 안창호 흥사단 운동 참여
ㆍ1930년
- 도산 안창호 지시로 이○○, 김○○, 최○○ 신○○ 등과 함께 대독립당 창단 준비
ㆍ1933년∼1935년
- 흥사단 원동지부 강연부 위원, 한국독립당 광동ㆍ광서성 학생 지도(독립운동가 양성)
- 한국독립당 활동 등 독립운동 활약
- 상해에서 일본 경찰에 체포(신의주로 압송, 징역 2년, 집행유예 4년)
ㆍ1937년, 1944년
- 상해에서 일본 경찰에 체포, 중국 서주에서 일본 헌병대에 체포
- ‘상해교민단 박○○과 함께 지하공작’, 성○○ 포상자 공적조서상 ‘계속하여 유격전에 참전하다가 광복을 맞아 상해로 와서 상해교민단의 박○○,○○○ 등과 귀환, 교민들의 입국편의를 돕다가 광복군의 일원으로 귀국, 김○○, 정○○, 안○○,○○○ 확인’
아. 2013. 10. 16.자 안전행정부장관의 훈장수여증명서의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
ㆍ중국항일○○○
ㆍ생년월일 : 190○. ○. ○.
ㆍ포상종류 : 건국훈장애족장
ㆍ상훈기록번호 :○○○○○○○
ㆍ수여일 : 199○. ○. ○.
ㆍ공적요지 : 독립운동유공(대통령 표창;○○○○○; 198○. ○. ○.)
자. 국가보훈처장이 청구인에게 통보한 2013. 10. 30.자 민원회신문에는 ‘부친○○○(○○○, 199○ 애족장) 선생과 관련하여 국가보훈처 공훈전자사료관에 등재된 공적조서 내용 중 독립운동기간의 수정을 요청하신 것으로 판단되어 다음과 같이 회신함, 공적조서상 독립운동기간은 심사 당시 확인된 행형기록에 명시된 수형기간(징역 2년, 집행유예 4년)에 근거하여 기재된 바 있으며, 이후 독립운동 관련 수집자료 및 청구인이 국가보훈처에 제출한 입증자료 등을 검토한 결과○○○ 선생의 활동 기간을 2년으로 한정할 수 없어 공훈전자사료관(http://e-gonghun.mpva.go.kr)에 공개된 공적조서의 독립운동기간을 삭제하였음을 안내’한다고 기재되어 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련 법령
1) 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」제5조제1항제1호나목, 제5조제4항제5호, 같은 법 시행령 제13조에 따르면 「독립유공자예우에 관한 법률」제4조에 따른 순국선열과 애국지사로서 사망한 사람은 국립묘지에 안장하도록 되어 있고, 국립묘지 안장 신청을 받은 국가보훈처장은 안장 등의 대상으로 신청된 사람이 금고 1년 이상의 실형을 선고받은 경우와 국가보훈처장과 국방부장관이 협의하여 정하는 바에 따라 국립묘지의 영예성을 훼손한다고 인정된 사람에 해당하는지 여부에 대한 판단이 필요하다고 인정하는 경우 국립묘지 안장대상심의위원회에 심의를 의뢰하고, 위 위원회로부터 국립묘지의 영예성을 훼손한다고 인정된 사람은 국립묘지에 안장될 수 없도록 되어 있다.
한편 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」제11조제1항에 의하면 제5조부터 제7조까지의 규정에 따른 안장, 합장, 영정ㆍ위패봉안 또는 이장은 유족이나 관계 기관의 장이 국가보훈처장이나 국방부장관에게 신청하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제23조에 의하면 이 법에 따른 국가보훈처장 또는 국방부장관의 권한은 그 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 소속 기관의 장에게 위임할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제26조제2호에 의하면 국가보훈처장은 법 제23조에 따라 ‘제12조에 따른 안장 등의 신청서 접수, 안장대상 여부의 확인ㆍ결정ㆍ통보(법 제5조제1항제1호가목과 차목부터 파목까지의 규정에 해당하는 안장대상자는 제외한다)’ 권한을 국립묘지관리소장에게 위임한다고 되어 있다.
2) 국가보훈처가 훈령의 형태로 국립묘지의 영예성 훼손 여부의 판단에 관한 재량권 행사의 기준을 정하고 있는 「국립묘지안장대상 심의위원회 운영규정」제4조제1항제4호에 따르면 국립묘지 안장대상심의위원회는 ‘금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형이 확정된 사람’과 ‘그 밖에 국가보훈처장 또는 국방부장관이 위원회에서 심의가 필요하다고 인정하는 경우’에 영예성 훼손 여부를 심의ㆍ의결하며, 같은 조 제3항에 따르면 국립묘지의 영예성 훼손 여부는 과실의 경중 또는 우발적인 행위여부, 상대방이 입은 피해의 경중 또는 생계형 범죄여부, 피해자와 합의 및 변제 등 적극적인 피해구제 노력여부, 입대 이전 범행 여부, 안장대상자 자격요건 취득(유공시점 기준) 이전 범행여부, 사면ㆍ복권 여부, 병적말소, 불명예 제대, 행방불명 및 전역사유 미확인자 등 병적사항이상 여부 등 정상참작사유를 종합적으로 고려하여 심의ㆍ의결하도록 되어 있다.
나. 판단
「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」은 국가 또는 사회에 희생ㆍ공헌한 사람이 사망한 후 그 충의와 위훈의 정신을 기리며 선양함을 목적으로 제정된 법률로서, 국립묘지 안장 대상 여부를 결정함에 있어서는 고인이 국가나 사회를 위하여 희생ㆍ공헌하였는지 여부 및 그의 정신을 기리며 선양할 정도에 이르렀는지 여부를 판단하여야 하고, 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」등 관계법령에서 정한 일정한 기준 및 절차를 통하여 고인의 국가나 사회에 대한 공헌도를 비롯하여 인품, 그에 대한 역사적인 평가, 여론, 그가 끼친 영향 등의 다양한 요소를 종합적으로 평가하여 국립묘지 안장 대상 여부를 결정하여야 할 것이다.
위 인정사실에 따르면, 고인은 1973. 2. 7.○○○○법원 ○○지원에서 조세범처벌법 위반으로 징역 1년 집행유예 2년을, 1972. 7. 10.에는○○○○지방법원에서 사문서 위조 및 동행사로 징역 10월에 집행유예 2년을 각각 선고받고 그 형이 확정된 사실이 있으나, 당해 판결문상 조세범처벌법 위반의 경우 실제 이득액이 그리 크지 않고, 사문서 위조 및 동행사의 경우 본인의 이익을 위해서가 아닌 채권단의 대표로 업무를 처리하던 중 발생한 것인 점 등 정상참작의 여지가 전혀 없다고 볼 수는 없다고 할 것이고, 또한 고인의 경우 생전 독립운동에 투신하여 일제에 항거하였고 이러한 국가와 사회에 대한 공헌을 인정받아 대통령 표창 수여, 198○. ○. ○. 애국지사로 등록된 후 199○. ○. ○. 건국훈장 애족장을 수여 받은 사실이 있는바, 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」에 의하면 상훈과는 별도로 국립묘지 안장대상자를 정할 수 있다고 할 것이지만, 도산 안창호의○○○○ 등을 지내며 독립운동가를 양성하고 일제에 항거하여 활동하다 징역 2년, 집행유예 4년의 형을 받는 등 그 희생은 물론, 국가와 민족의 자주독립을 위해 지대한 공헌을 한 고인의 공적 자체는 참작함이 마땅하며, 이와 같이 해석하는 것이 국가나 사회를 위하여 희생ㆍ공헌한 자의 충의와 위훈의 정신을 기리며 선양하는 것을 목적으로 하는 「국립묘지의 설치 및 운영에 관한 법률」의 입법목적 및 국립묘지의 안장 운영 취지에도 부합한다 할 것이다.
따라서 위와 같은 사정을 종합적으로 고려할 때 고인을 국립묘지에 안장하여야 할 특별한 사정이 있다고 인정되고, 이를 고려하지 않은 이 사건 처분은 청구인에게 지나치게 가혹하여 부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
