【재결요지】 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙」 제5조 제1항에 따르면 공기업ㆍ준정부기관의 계약은 서로 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 한다고 되어 있는바, 청구인이 피청구인에게 한 이 사건 건물의 유상사용허가 신청은 피청구인 자산을 임차하기 위한 사법상 청약의 성격을 갖는 것이고, 이에 따라 피청구인이 한 청구인에게 한 이 사건 회신은 청구인과 대등한 사경제주체로서 행하는 사법상의 승낙을 거부하는 의사표시로서 이를 공권력의 행사 또는 그 거부 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 ‘처분’이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구이다.
【주문】 이 사건 심판청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 1. 29. 청구인에게 한 유상사용허가 거부회신을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 2003. 10. 31. 국가소유 토지인 서울특별시 ○○구 ○○동 639에 역무시설, 근린생활시설 및 주차장을 증축하여 국가에 기부채납하고, 관리청인 구 철도청으로부터 근린생활시설 및 주차장 1,380.83㎡(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)와 토지 1,380.83㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 사용료가 기부가액 11억 4,657만 2,630원에 달하는 기간인 2013. 3. 17.까지 사용료가 면제되는 국유재산무상사용ㆍ수익허가를 받아 사용하던 중 2005. 1. 1. 이 사건 건물의 소유권이 현물출자를 등기원인으로 국가로부터 피청구인으로 이전되었다.
나. 청구인은 2013. 1. 14. 피청구인에게 이 사건 건물의 유상사용허가 신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2013. 1. 29. 이 사건 건물의 무상사용기간이 종료하면 피청구인의 ‘자산 관리 규정’에 따라 유상임대관계로 전환되어야 한다고 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)하였고, 이에 대하여 청구인이 2013. 2. 14. 피청구인에게 진정서를 제출하자, 피청구인은 2013. 3. 12. 청구인에게 이 사건 건물에 대한 유상사용허가는 불가하므로 이 사건 건물을 2013. 3. 18.까지 원상반환하여야 한다고 통보하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 「국유재산법」에 근거하여 이 사건 건물을 기부채납하고 무상사용ㆍ수익허가를 받았기 때문에 피청구인이 구 철도청의 철도 영업 부문을 승계하면서 이 사건 건물의 소유권을 취득하였다고 하더라도 「국유재산법」의 적용이 완전히 배제된다고 볼 수 없으므로 청구인은 이 사건 건물의 유상사용허가를 신청할 권리가 있고, 피청구인은 청구인에게 이 사건 건물의 유상사용을 허가하여야 하며, 청구인은 이 사건 건물의 국유재산무상사용ㆍ수익허가서상 사용허가기간 만료 2개월 전에 계속사용허가 신청서를 제출하여 허가를 받아 사용하라는 기재내용을 신뢰하여 피청구인에게 유상사용허가를 신청하였음에도 피청구인이 청구인에게 유상사용허가를 하지 아니한 것은 잘못이고, 피청구인의 ‘자산 관리 규정’에 의하더라도 피청구인의 자산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 않는 범위 내에서 임대할 수 있다고 되어 있으므로 피청구인은 이 사건 회신을 취소하고 청구인에게 이 사건 건물의 유상사용을 허가하여야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인은 「행정심판법」상의 행정청이나 공무수탁사인의 지위에 있지 않으므로 청구인의 유상사용허가 신청에 대한 피청구인의 거부 행위는 청구인의 청약 의사표에 대한 피청구인의 승낙거절행위로서 행정청의 처분이 아니므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다.
나. 한편 피청구인은 청구인에게 무상사용 종료 시점까지 이 사건 건물을 사용할 수 있도록 「철도산업발전기본법」 및 피청구인의 ‘자산 관리 규정’에 따른 성실한 의무를 이행해 왔고, 이 사건 건물은 피청구인이 현물출자를 원인으로 취득한 운영자산으로서 국유재산이 아니므로 국유재산법 적용 대상이 아니다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조 제1호, 제3조 제1항, 제13조 제1항
구 국유재산법(2004. 12. 31. 법률 제7325호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조, 제4조, 제26조, 제27조
구 국유재산법 시행령(2004. 4. 6. 대통령령 재18358호로 개정되기 전이 것, 이하 같다) 제24조제2항
구 한국철도공사법(2007. 4. 6. 법률 제8339호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제2조, 제4조, 부칙 제6조
구 철도산업발전기본법(2006. 12. 30. 법률 제8135호로 개정되기 전에 것, 이하 같다) 제22조, 제23조
공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙 제5조 제1항, 제6조 제1항
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 국유재산무상사용ㆍ수익허가서, 사용허가갱신 신청서, 사용허가 갱신 신청에 관한 회신문, 사용허가 갱신신청에 관한 진정서, 기증자산 무상사용기간 만료 알림 및 원상반환 통보서 등의 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 이 사건 토지는 국가소유이고 공부 및 현황상의 지목은 철도용지로서, 최초 관리청이 구 철도청이었다가 2004. 1. 1. 구 건설교통부로 관리청이 변경되었고, 이 사건 토지상에 설치된 지상1층의 기존 역사 1동은 국가소유로서 최초 관리청은 구 철도청이다.
나. 2003. 10. 31. 청구인은 도봉역 고가철도하부에 있는 이 사건 토지상의 기존 역사에 잇대어 역무시설 및 이 사건 건물을 증축하여 국가에 기부채납하고 관리청인 구 철도청으로부터 이 사건 토지와 건물 사용료의 총액이 기부가액 11억 4,657만 2,630원에 달하는 기간인 2013. 3. 17.까지 사용료를 면제받는 조건으로 이 사건 토지와 건물의 사용ㆍ수익허가를 받았는데, 같은 날 구 철도청서울지역사무소에서 청구인에게 보낸 기부채납 취득 및 국유재산 사용허가서를 보면 허가기간 만료 2개월 전에 계속사용허가 신청서를 제출하여 허가를 받아 사용하여야 하며 사용기간은 2003. 11. 1.부터 2006. 10. 31.까지로 한다고 기재되어 있다.
다. 2003. 12. 31. 법률 제7052호로 제정되어 2005. 1. 1.부터 시행된 「한국철도공사법」에 의하여 설립된 법인인 피청구인은 국가로부터 운영자산을 현물로 출자 받았고, 위와 같이 현물로 출자받은 철도운영 자산으로부터 발생한 국가의 권리ㆍ의무를 포괄승계하였다.
라. 2005. 1. 1. 이 사건 건물은 현물출자를 등기원인으로 국가로부터 피청구인으로 소유권이 이전되었다.
마. 2013. 1. 14. 청구인은 이 사건 건물의 무상사용ㆍ수익허가 기간이 만료된 이후에도 이 사건 건물을 계속 사용하기 위하여 피청구인에게 이 사건 건물의 유상사용허가 신청서를 제출하였다.
바. 2013. 1. 29. 피청구인은 청구인에게 이 사건 건물의 기부채납 및 무상사용수익ㆍ허가는 구 철도청 당시 자산관리업무로 「철도산업발전기본법」 제23조제3항에 따라 피청구인에게 포괄적으로 이전되어 피청구인이 ‘자산 관리 규정’에 따라 관리하고 있으므로 유상사용허가 신청에 관한 사항은 「국유재산법」 적용대상이 아니고, 이 사건 건물의 무상사용기간이 종료되면 피청구인의 ‘자산 관리 규정’에 따라 유상임대관계로 전환되어야 한다는 취지의 이 사건 회신을 하였다.
사. 2013. 2. 14. 청구인은 피청구인에게 이 사건 건물을 유상사용을 할 수 있도록 허가기간을 연장해 달라는 진정서를 제출하였다.
아. 2013. 3. 12. 피청구인은 청구인에게 이 사건 건물의 유상사용허가는 불가하므로 이 사건 건물을 2013. 3. 18.까지 원상반환하여야 한다고 통보하였다.
자. 피청구인의 ‘자산 관리 규정’ 제49조 제1항을 보면 피청구인의 자산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 내에서 임대할 수 있다고 되어 있고, 제56조제1항을 보면 임차인의 결정은 경쟁의 방법으로 하되, 기증받은 자산을 기증자 또는 그 상속인 기타의 포괄승계자에게 임대료 면제 조건으로 임대하는 경우 등에는 수의의 방법으로 임차인을 결정할 수 있다고 되어 있고, 제65조를 보면 수의계약에 의한 계속임대의 경우 계속임대신청이 있는 경우에는 승인은 임대기간 종료이전에, 승인거절은 임대기간 종료 1개월 전에 신청인에게 통고하여야 한다고 되어 있다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 관계 법령
1) 「행정심판법」 제2조 제1호, 제3조 제1항, 제13조 제1항에 따르면 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 법률상 이익이 있는 자가 행정심판을 청구할 수 있는데, 여기에서 말하는 ‘처분’은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리ㆍ의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다.
2) 구 「국유재산법」 제3조 제1항, 제4조 제1항에 따르면 ‘국유재산’은 국가의 부담이나 기부의 채납 또는 법령이나 조약의 규정에 의하여 국유로 된 1. 부동산과 그 종물, 2. 선박ㆍ부표ㆍ부잔교ㆍ부선거 및 항공기와 그들의 종물, 3. 정부기업 또는 정부시설에서 사용하는 중요한 기계와 기구, 4. 지상권ㆍ지역권ㆍ광업권 기타 이에 준하는 권리, 5. 주식(신주인수권을 표시하는 증서 포함), 출자로 인한 권리, 사채권, 특별법에 의하여 설립된 법인이 발행한 채권, 국채증권, 지방채증권, 투자신탁 또는 개발신탁의 수익증권과 외국 또는 외국법인이 발행한 증권으로서 이에 준하는 것, 6. 특허권ㆍ저작권ㆍ상표권ㆍ실용신안권 기타 이에 준하는 권리, 7. 부동산신탁의 수익권으로서 그 용도에 따라 행정재산ㆍ보존재산과 잡종재산으로 구분한다고 되어 있고, 같은 법 제26조 제1호에 따르면 행정재산등으로 할 목적으로 기부를 채납한 재산에 대하여 기부자 또는 그 상속인 기타의 포괄승계자에게 사용ㆍ수익을 허가하는 때에는 그 사용료를 면제할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제27조에 따르면 행정재산등의 사용ㆍ수익허가기간은 3년이내로 하되, 제26조제1호의 경우에는 사용료의 총액이 기부를 채납한 재산의 가액에 달하는 기간이내로 하며, 허가기간이 종료된 재산에 대하여 수의의 방법에 의하여 사용ㆍ수익허가를 할 수 있는 경우에 한하여 종전의 허가기간을 갱신할 수 있다고 되어 있고, 구 「국유재산법 시행령」 제24조 제2항 제5호에 따르면 행정재산 또는 보존재산의 사용ㆍ수익허가를 하는 경우에는 경쟁의 방법으로 사용ㆍ수익자를 결정하되, 법 제26조 기타 법률의 규정에 의하여 사용료 면제의 대상이 되는 자에게 사용ㆍ수익허가를 하는 경우에는 수의의 방법으로 사용ㆍ수익자를 결정할 수 있다고 되어 있다.
3) 구 「한국철도공사법」 제1조, 제2조에 따르면 철도운영의 전문성과 효율성을 높임으로써 철도산업과 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한국철도공사(이하 ‘공사’라 한다)를 설립하며 공사는 법인으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제4조에 따르면 국가는 국유재산법의 규정에 불구하고 「철도산업발전기본법」 제22조 제1항 제1호의 규정에 의한 운영자산을 공사에 현물로 출자하며 국가가 공사에 출자를 함에 있어서는 「국유재산의 현물출자에 관한 법률」에 의한다고 되어 있으며, 같은 법 부칙 제6조에 따르면 공사는 그 설립과 동시에 제4조의 규정에 의하여 현물로 출자받은 자산으로부터 발생한 권리ㆍ의무를 포괄승계하며, 제4조의 규정에 의하여 현물로 출자받은 자산과 관련하여 공사 설립전에 철도청 또는 한국고속철도건설공단법에 의하여 설립된 한국고속철도건설공단이 행한 행위와 철도청 또는 고속철도건설공단에 대하여 행하여진 행위는 이를 공사의 행위나 공사에 대한 행위로 본다고 되어 있다.
4) 구 「철도산업발전기본법」 제22조 제1항에 따르면 철도자산은 운영자산, 시설자산, 기타자산으로 구분하되, 철도청과 고속철도건설공단이 철도운영 등을 주된 목적으로 취득하였거나 관련 법령 및 계약 등에 의하여 취득하기로 한 재산ㆍ시설 및 그에 관한 권리는 운영자산으로 하고, 철도청과 고속철도건설공단이 철도의 기반이 되는 시설의 건설 및 관리를 주된 목적으로 취득하였거나 관련 법령 및 계약 등에 의하여 취득하기로 한 재산ㆍ시설 및 그에 관한 권리는 시설자산으로 한다고 되어 있고, 같은 법 제23조 제2항 및 제3항에 따르면 국가는 국유재산법의 규정에 불구하고 철도자산처리계획에 의하여 공사에 운영자산을 현물출자하며 공사는 현물출자받은 운영자산과 관련된 권리와 의무를 포괄하여 승계한다고 되어 있다.
5) 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙」 제5조 제1항에 따르면 공기업ㆍ준정부기관의 계약은 서로 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하며, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 한다고 되어 있고, 같은 규칙 제6조제1항에 따르면 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부치되, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약을 할 수 있다고 되어 있다.
나. 판단
1) 청구인은 이 사건 건물에 대한 「국유재산법」의 적용이 완전히 배제된다고 볼 수 없다고 주장하나, 구 「철도산업발전기본법」 제23조 제2항 및 제3항에 따르면 국가는 「국유재산법」의 규정에 불구하고 철도자산처리계획에 의하여 피청구인에 운영자산을 현물출자하였고, 위 인정사실에 따르면 이 사건 건물은 2005. 1. 1. 현물출자를 등기원인으로 국가로부터 피청구인으로 소유권이 이전되었으므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
2) 또한 청구인은 피청구인의 자산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 않는 범위 내에서 임대할 수 있으므로 청구인에게 이 사건 건물의 유상사용을 허가하여야 한다고 주장하나 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙」 제5조 제1항에 따르면 공기업ㆍ준정부기관의 계약은 서로 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 한다고 되어 있는바, 청구인이 피청구인에게 한 이 사건 건물의 유상사용허가 신청은 피청구인 자산을 임차하기 위한 사법상 청약의 성격을 갖는 것이고, 이에 따라 피청구인이 한 청구인에게 한 이 사건 회신은 청구인과 대등한 사경제주체로서 행하는 사법상의 승낙을 거부하는 의사표시로서 이를 공권력의 행사 또는 그 거부 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 ‘처분’이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구이다.
7. 결론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
