【재결요지】 이 사건 신청부지가 「농지법상」 농업진흥구역에 해당하므로 태양광발전설비 불가하다는 무구군수의 협의의견 회신은 타당하다 할 것이며, 결국 현행 농지법령상 허용될 수 없는 토지이용행위를 신청하고 있고 있는 상황에서 청구인이 전기사업을 계획대로 수행될 수 없을 것으로 보이므로, 이 사건 허가신청을 거부한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 1. 23. 청구인에게 한 전기사업허가 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 전라북도 무주군 ○○면 ○○리 1373-1(이하 ‘이 사건 신청부지’라고 한다) 건축물 상부 333.49㎡에 설비용량 70kw의 태양광 발전설비를 설치하기 위해 2012. 11. 13. 피청구인에게 전기사업허가 신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 이 사건 신청부지는 「농지법」상 농업진흥구역 내에 위치해 있고 농업진흥구역 내에서 태양광발전 시설 설치는 불가하다는 무주군의 관계기관 협의의견에 따라 청구인이 전기사업을 계획대로 수행할 수 없다는 이유로 2013. 1. 23. 청구인에게 전기사업허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 태양광발전소는 자가소비든 판매목적이든 설치방법이나 규모가 동일하고 토지 위에 설치되는 것이 아니라 건물 옥상에 설치되어 농업생산 등 토지이용행위에 어떠한 위해를 가하는 것도 아니므로 판매목적인 전기사업허가를 거부하는 것은 타당하지 않다.
나. 「농지법」 제32조제1항제7호, 같은 법 시행령 제29조제6항에 의하면 농진진흥구역에서 소수력(小水力)ㆍ풍력발전설비를 설치할 수 있도록 하고 있는데, 유독 태양광발전설비만 설치를 불허하는 것은 합리적 이유 없이 법을 제한적으로 해석하는 것이고 신ㆍ재생에너지 촉진사업의 취지에도 반하므로, 농업생산을 방해하는 토지이용행위가 아닌 태양광발전사업을 허가함이 마땅하고 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 농업진흥구역에서 태양에너지를 이용한 발전설비를 설치할 수 있도록 하는 근거규정이 없는 이상 「농지법」의 규정을 충실하게 해석하여 적용해야 하므로 농업용창고 목적의 건축물 상부에 실시하려는 전기사업 허가는 불허함이 타당하다.
나. 개별법령에서 규정하고 있는 행위제한에 대한 제도개선에 대하여는 권한을 가진 행정기관이 개선의지를 가지고 추진할 일이고, 「전기사업법」에서 규정한 심사기준에 부합한다고 하더라도 「농지법」 관련 협의기관의 의견에 중대하고 명백한 하자가 없는 한 협의기관의 의견을 따라야 할 것이므로 이 사건 처분은 적법하다.
4. 관계법령
전기사업법 제7조, 제98조
전기사업법 시행령 제4조, 제62조
전기사업법 시행규칙 제4조, 제7조
농지법 제28조, 제32조
농지법 시행령 제29조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 전기사업허가 신청서, 전기사업허가 신청에 따른 불허가 통보, 건축물대장, 전기사업허가 신청에 따른 검토의견 제출, 토지이용계획확인원 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 이 사건 신청부지에 있는 건축물 상부에 태양광발전설비를 설치하기 위해 2012. 11. 13. 피청구인에게 전기사업허가신청을 하였는데, 사업 신청현황은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 발전소 명칭 : 신진4호태양광발전소
○ 설치면적 : 건축물상부 334.49㎡
○ 설비용량 : 단위 70kw
○ 설비형식 : 태양광발전시스템(고정식)
○ 사업의 종류 : 태양광발전사업
○ 사업비 : 1억 6,000만원(금융기관 차입)
○ 건설공기 : 2013. 1. 30.∼2016. 1. 30.
○ 지목 : 창고용지
나. 건축물대장을 보면 이 사건 신청부지 지상 건축물은 건축면적 373.68㎡, 연면적 334.40㎡, 높이 7.6㎡의 철근콘크리트 단층 건물로서 주용도가 창고시설(냉동창고)이다.
다. 이 사건 신청부지의 토지이용계획확인원에 의하면 위 지역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 ‘농림지역’, 「농지법」상 ‘농업진흥구역’으로 용도구역 지정이 되어 있다.
라. 피청구인은 2012. 11. 15. 무주군수에게 이 사건 허가신청에 대해 지역개발계획 및 부지이용 관련 인ㆍ허가 등 개별법령 저촉여부에 대한 검토를 요청하였다.
마. 무주군수는 2013. 1. 23. 피청구인에게 이 사건 허가신청에 대한 검토의견을 회신하였는데, 구체적인 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
바. 피청구인은 2013. 1. 23. 청구인에게, 이 사건 허가신청에 대해 무주군에 협의한 결과 농업진흥구역에서 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없어 태양광발전사업은 불가하다는 회신을 받았으므로 이 사건 허가신청은 공익을 해할 우려가 있어 불허가한다는 내용으로 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련법령
1) 「전기사업법」 제7조제1항, 제98조제1항 및 같은 법 시행령 제62조제1항제1항에 의하면 발전시설용량이 3천킬로와트 이하인 전기사업을 하려는 자는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제7조제5항제1호ㆍ제2호ㆍ제5호 및 같은 법 시행령 제4조제2항에 의하면 전기사업(발전사업의 경우)의 허가기준은 전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것, 전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것, 그 밖에 공익상 필요한 것으로서 발전소가 특정지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 주지 아니하고, 발전연료가 어느 하나에 편중되어 전력수급에 지장을 주지 아니할 것으로 되어 있다.
2) 한편 「농지법」 제28조는 제1항에서 시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정한다고 되어 있고, 제2항에서 농업진흥지역은 다음 각호의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있다고 하면서 1. 농업진흥구역, 2. 농업보호구역으로 구분하며, 1. 농업진흥구역은 가. 농지조성사업 또는 농업기반정비사업이 시행되었거나 시행 중인 지역으로서 농업용으로 이용하고 있거나 이용할 토지가 집단화되어 있는 지역, 나. 가목에 해당하는 지역 외의 지역으로서 농업용으로 이용하고 있는 토지가 집단화되어 있는 지역, 2. 농업보호구역은 농업진흥구역의 용수원 확보, 수질 보전 등 농업 환경을 보호하기 위하여 필요한 지역으로 규정하고 있다. 또한 「농지법」 제32조제1항을 보면 농업진흥구역에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없고, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다고 하면서 제7호에서 ‘도로, 철도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공시설의 설치’를 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제29조제6항은 법 제32조제1항제7호에서 ‘대통령령으로 정하는 공공시설’이란 다음 각 호의 시설을 말한다고 하면서 제1호로 ‘상하수도(하수종말처리시설 및 정수시설을 포함한다), 운하, 공동구(共同溝), 가스공급설비, 전주(유ㆍ무선송신탑을 포함한다), 통신선로, 전선로(電線路), 변전소, 소수력(小水力)ㆍ풍력발전설비, 송유설비, 방수설비, 유수지(遊水池)시설, 하천부속물 및 기상관측을 위한 무인(無人)의 관측시설’을 규정하고 있다.
3) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조는 제1항에서 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관해 규정하면서 제4항에서 농림지역 중 농업진흥지역인 경우에는 「농지법」에 정하는 바에 따른다고 되어 있다.
나. 판 단
청구인은 건물 옥상에 발전설비를 설치함으로써 농업생산 등 토지이용에 아무런 위해를 가하지 않고, 농업진흥구역 내 설치가 허용되는 풍력발전설비와 동일한 신재생에너지설비인 태양광발전설비만 농업진흥구역 내 설치를 불허하는 것은 합리적인 이유가 없으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.
관련법령에서 살펴본 바와 같이 농업진흥구역에서는 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 원칙적으로 불허하면서 예외적으로 허용되는 토지이용행위를 구체적으로 나열하고 있으므로 법령상 허용되는 토지이용행위에 해당하지 않음에도 이를 함부로 확대하여 허용범위를 넓히는 방향으로 해석할 수는 없는데, 법령상 농업진흥구역에서 허용되는 ‘공공시설의 설치’에 이 사건 태양광발전설비는 규정되어 있지 않은 점, 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정하고 보전하도록 한 취지에 비추어 발전설비가 토지 지상에 설치되는지 지상 건축물 상부에 설치되는지에 따라 허용 여부가 달라진다고 볼 수 없는 점, 태양광발전설비와 풍력발전설비가 동일한 신재생에너지설비로서 이를 달리 취급할 이유가 없다 하더라도 이는 입법적으로 법령을 정비하여야 할 사항이지 이 사건 처분의 적법 여부에 직접적으로 영향을 미친다고 볼 수 없는 점 등을 고려할 때 이 사건 신청부지가 「농지법상」 농업진흥구역에 해당하므로 태양광발전설비 불가하다는 무구군수의 협의의견 회신은 타당하다 할 것이며, 결국 현행 농지법령상 허용될 수 없는 토지이용행위를 신청하고 있고 있는 상황에서 청구인이 전기사업을 계획대로 수행될 수 없을 것으로 보이므로, 이 사건 허가신청을 거부한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
