【재결요지】 (1) 이 사건 정보 중 대검찰청 업무보고 자료 공개청구에 대한 판단
해당 정보는 법무부 업무보고 자료에 포함되어 별도로 작성되지 아니하여 피청구인이 이를 보유ㆍ관리하지 않고 있는 것으로 확인되므로, 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없어 이 사건 심판청구 부분은 부적법하다.
(2) 이 사건 처분 시 불복절차 안내가 되지 아니하였다는 주장에 대한 판단
2013. 2. 2.자 정보비공개결정통지서 둘째 장 ‘유의사항’ 중 ‘4.항 및 5.항’에 이의신청, 행정심판 및 행정소송 등 불복절차에 관한 안내가 되어 있음을 알 수 있고, 비공개결정통지서는 (앞쪽, 뒤쪽)두 장이 하나로 구성되어 있으므로 청구인이 통지서를 한 장만 받았다는 객관적인 정황도 없고 달리 인수위가 (앞쪽)한 장만을 보냈다고 볼 수 있는 정황도 없어 불복절차를 고지하지 아니하여 위법하다는 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.
(3) 이 사건 처분의 사유ㆍ근거 법규 및 그 추가 가능 여부
1) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 이 사건 정보가 구체적으로 정보공개법 제9조 몇 항 몇 호에 의한 비공개대상인지 여부를 전혀 특정하지 아니하여 위법하다고 주장한다.
2) 행정처분의 처분사유는 처분서의 기재내용과 처분청의 업무, 처분에 이르게 된 경위 및 기타 사정을 종합하여 처분의 상대방이 그 처분사유를 알 수 있는 정도이면 족하고 그 처분의 근거 법규를 빠짐없이 명시할 필요는 없다고 할 것인데(전주지방법원 2000. 2. 15. 선고 99구147 판결 참조), 피청구인이 이 사건 정보가 정보공개법 제9조에 의거 국가안전보장ㆍ국방ㆍ외교관계 등에 관한 사항 및 내부검토과정에 있는 사항이라는 이유로 이 사건 처분을 하면서 처분사유 및 근거 법규로 정보공개법 제9조 제몇 항 몇 호에서 정한 비공개사유에 해당하는지 구체적으로 적시하지는 아니하였으나, 이 사건 정보에 국가안전보장ㆍ국방ㆍ외교관계 등에 관한 비밀기록이 포함되어 있는 점과 처분내용에 국가안전보장ㆍ국방ㆍ외교관계 등에 관한 사항 및 내부검토과정에 있는 사항임을 처분사유로 한 것이 분명해 보이는 점을 보태어 보면, 이 사건 처분 당시의 처분사유 및 근거법규는 정보공개법 제9조제1항제1호, 제2호 및 제5호 소정의 사유로 봄이 상당하므로, 그 후 피청구인이 이 사건 행정심판 답변서로서 이 사건 처분사유라고 주장하는 정보공개법 제9조제1항제7호 및 제8호는 이 사건 처분 후 추가된 것으로 된다.
행정처분의 취소를 구하는 항고심판에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되는 한도에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다 할 것인데(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 등 참조), 정보공개법 제9조제1항제1호, 제2호 및 제5호와 같은 조 같은 항 제7호 및 제8호는 비공개대상정보로 한 근거와 입법취지가 다를 뿐만 아니라 그 내용과 범위 및 요건이 다른 점 등 여러 사정을 합목적적으로 고려하여 보면, 피청구인이 처분사유로 추가한 정보공개법 제9조제1항제7호 및 제8호는 당초의 처분사유인 정보공개법 제9조제1항제1호, 제2호 및 제5호에서 주장하는 사유와는 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없고, 추가로 주장하는 위 정보공개법 제9조제1항제7호 및 제8호에서 규정하고 있는 사유가 이 사건 처분 후에 새로 발생한 사실을 토대로 한 것이 아니라 당초의 처분 당시에 이미 존재한 사실에 기초한 것이라 하여 달리 볼 것은 아니다. 따라서 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제7호 및 제8호 소정의 비공개대상정보에 해당한다는 것은 이 사건 처분의 사유가 될 수 없다.
(4) 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제1호 소정의 비공개대상정보인지 여부
국방부, 국가정보원, 외교통상부의 각 업무보고 자료는 그 내용이 누설되는 경우 국가안전보장에 유해로운 결과를 초래할 우려가 있는 국가 기밀로서 「보안업무규정」에 의하여 비밀로 분류되어 있어 정보공개법 제9조제1항제1호에 의한 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보에 해당하므로, 이를 이유로 한 이 사건 처분 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
(5) 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제2호 소정의 비공개대상정보인지 여부
이 사건 정보 중 비밀로 분류된 국방부, 국가정보원 및 외교통상부 외 다른 부처의 업무보고 자료 중 국가보훈처, 원자력안전위원회, 식품의약품안전청, 소방방재청 등의 업무보고 자료에는 현 정부 주요정책에 대한 추진성과 및 평가와 핵심 쟁점정책에 대한 조치계획 검토, 당면 현안 및 주요 추진 계획, 2013년 예산 세부현황 및 구조, 부처 소관 국회 계류 중인 제ㆍ개정 법률안 현황 등이 포함되어 있고 이는 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일 등에 관한 사항에 해당한다고 할 것인바, 이를 공개할 경우 정보의 공개로 인하여 얻는 이익보다 정보공개로 인해 국가안전보장 등에 미치는 불이익이 더 크다고 보여지므로 정보공개법 제9조제1항제2호에 근거한 이 사건 처분 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
(6) 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호 소정의 비공개대상정보인지 여부
정보공개법 제9조제1항제5호에서 비공개대상정보로 규정한 ‘의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’은 그와 같은 단계의 정보의 공개로 인하여 장차의 의사결정이 왜곡되거나 외부의 부당한 영향을 받을 가능성이 있음을 우려하여 이를 차단하기 위한 것이라고 할 것인바, 인수위의 새 정부 정책기조의 설정은 인수위 활동기간 동안 지속적으로 이루어질 뿐만 아니라 각 부처의 업무보고는 업무보고를 마침으로써 종료된다고 볼 수 없고 이를 토대로 향후 정책기조 설정과정에서 그때그때의 합의결과에 따라 계속적인 수정과 보완작업을 거치는 것이라 할 것이어서, 이 사건 정보는 국정전반에 관해 확정되지 않은 다양한 검토 내용을 포함하고 있으므로 새 정부의 정책기조 설정을 위한 의사결정과정에 있는 사항이라고 할 것이다.
또한 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알 권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것인바, 앞서 본 바와 같이 이 사건 정보는 각 부처의 업무분장에 따른 국가안보, 외교, 국방에 관련된 사항 뿐만 아니라 경제ㆍ과학, 고용ㆍ복지, 교육ㆍ문화, 사회 분야 등 국정전반에 관해 확정되지 않은 다양한 검토 내용이 포함되어 있어 이 사건 정보와 관련하여 국민 개개인, 기업 등의 이익과 국가 전체의 이익이 충돌할 수 있고, 국민 개개인, 기업 상호 간에도 이해관계가 대립될 가능성이 높으며, 그리하여 이 사건 정보가 전면 공개될 경우 새 정부 정책에 대한 국민의 신뢰를 훼손하고 국민경제 등에 심각한 혼선을 야기할 수 있는 등 오히려 공공의 이익을 저해하는 결과를 초래할 수도 있다고 할 것이다.
따라서 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정한 비공개대상정보에 해당한다고 보아야 할 것이므로 이에 근거한 이 사건 처분 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
(7) 부분공개주장에 대한 판단
이 사건 정보는 인수위가 조직 개편 및 국정운영 방향 등을 결정하는데 기초 자료로 활용되는 의사결정 및 내부검토과정에 있는 정보로서 업무보고 자료 전체가 일체성을 가진다 할 것이므로 물리적인 부분 공개가 곤란하고, 국정전반에 관해 확정되지 않은 다양한 검토 내용을 부분적으로 공개할 경우 오히려 더 큰 오해를 유발할 소지가 있어 정보의 공개로 인하여 얻는 이익보다 정보공개로 인해 국가안보 및 국민경제 등에 미치는 불이익이 더 크다고 보여지며, 설사 확정된 부분이 일부 있다고 하더라도 이를 부분 공개할 경우 이해관계의 상충으로 갈등이나 혼란을 야기할 우려가 있으므로 이 사건 정보를 부분 공개 하라는 취지의 청구인의 주장은 이유 없다.
【주문】 1. 이 사건 청구 중 피청구인이 2013. 1. 12. 대검찰청으로부터 받은 업무보고 자료에 대한 정보공개 청구 부분은 각하한다.
2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 2. 2. 청구인에 대하여 한 정보공개 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2013. 1. 21. 대통령직인수위원회(이하 ‘인수위’라 한다)에 한 ‘2013. 1. 11. ∼ 2013. 1. 14. 국방부 등 25개 부처로부터 받은 업무보고 자료’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 정보공개청구에 대해, 인수위원장은 2013. 2. 2. 이 사건 정보가 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조에 의거 국가안전보장ㆍ국방ㆍ외교관계 등에 관한 사항 및 내부검토과정에 있는 사항으로 비공개대상에 해당한다며 청구인에게 정보비공개결정을 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다.
2. 청구인 주장
가. 인수위는 이 사건 정보가 국가안보, 국방, 외교관계 등에 관련된 사항이므로 비공개 한다고 하고 있으나, 이는 국민의 알 권리를 무시하고 국정의 투명성 확보에 반하는 행보이며 공개로 인한 실익이 더 높다. 만약 국가안보, 국방, 외교관계 등의 내용이 포함되어 있다면 공개와 비공개의 실익을 따져 부분공개로 처리하면 된다.
나. 인수위는 비공개사유로 내부검토과정에 있는 정보라는 근거를 들고 있으나, ‘내부검토과정에 있는 정보’라는 문구에서 알 수 있듯이 한시적 비공개 사유에 해당하므로 비공개사유가 해제되는 시점과 정보공개의 범위를 구체적으로 명시해야 한다. 또한 청구인의 정보공개 청구일이 2013. 1. 21.이고 청구내용은 2013. 1. 11. 〜 2013. 1. 14.의 정보이므로 내부검토가 종결된 이후인바 내부검토과정이라며 비공개하는 것은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호를 자의적으로 확대 적용한 것이다.
다. 대법원 판례(대법원 2003.12.11. 선고 2001두8827 판결)의 취지상 인수위는 개괄적인 사유만으로 공개를 거부함은 부당하며 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항 몇 호에 해당하는 비공개 사유인지를 주장, 입증할 책임이 있다. 그러나 피청구인의 비공개결정통지서에는 어디에도 이런 것들이 명시되어 있지 않으며 또한 불복절차도 안내하고 있지 않다.
3. 피청구인 주장
가. 인수위는 대통령당선인의 대통령직 인수에 관한 업무를 보좌하여 정부의 조직ㆍ기능 및 예산현황의 파악, 새 정부의 정책기조를 설정하기 위한 준비 등에 관한 업무를 수행하므로 각 부처에서 받은 업무보고서에는 국가안보, 외교, 국방에 관한 비밀 정보 외에도 새 정부의 정책기조와 관련된 경제, 복지, 교육 등 국정전반에 관한 확정되지 않은 다양한 검토 내용이 포함되어 있다. 따라서 이를 공개할 경우 안보, 국방, 통일에 대한 위협과 외교 마찰 가능성이 높고 새 정부 정책에 대한 국민의 신뢰 훼손, 국민경제 등에 혼선이 야기될 수 있으며 정보의 일부를 부분적으로 공개하면 더 큰 오해를 유발할 소지가 있어 정보공개로 얻는 이익보다 국가안보 및 국민경제에 미치는 악영향이 더 크다.
나. 청구인은 정보공개 청구시점이 내부검토과정이 종결된 이후로 인수위가 비공개사유로 내부검토과정에 있는 정보라고 한 것은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제5호를 자의적으로 확대 해석한 것이라고 주장하나, 새 정부의 정책기조 설정이 인수위 활동기간 동안 지속적으로 이루어지며 부처업무보고가 끝났다고 하여 내부검토과정이 종결되는 것은 아니므로 사실과 다르다.
다. 청구인은 인수위가 정보비공개결정 통보 시 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항 몇 호에 의하여 비공개대상정보인지 해당 조항을 적시하지 않았고 불복절차도 안내하지 않았다고 주장하나, 청구인이 공개 청구한 25개 부처 업무보고 자료는 「보안업무규정」에 따라 자료의 생산 기관이 대부분 비밀 또는 대외비로 생산한 자료로서 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조제1항제1호에 해당하여 비공개 대상이며, 내용적으로도 제2호, 제5호, 제7호, 제8호 등 여러 사유가 복합적으로 관련되어 사유를 특정하지 않았다. 이의신청 등 불복절차에 관하여도 같은 법 시행규칙 별지 제7호 서식에 따라 정보비공개통지 시 청구자에게 통지하였는바, 불복절차에 대하여 안내하지 않았다는 청구인의 주장은 사실과 다르다.
4. 관계법령
대통령직 인수에 관한 법률 제6조제1항
대통령기록물 관리에 관한 법률 제2조제1호(다)목, 제16조
공공기관의 정보공개에 관한 법률 제3조, 제9조제1항, 제14조
5. 인정사실
청구인과 인수위가 제출한 행정심판청구서, 답변서, 정보공개 청구서, 정보 비공개 결정 통지서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 피청구인에게 2013. 1. 21. 2013년 1월 11일부터 1월 14일 현재 다음과 같은 부처로부터 받은 업무보고 자료에 대한 정보공개를 청구하였다.
- 다 음 -
o 1. 11. : 국방부, 중소기업청, 보건복지부, 문화재청, 환경부, 기상청
o 1. 12. : 국세청, 국가정보원, 지식경제부, 법무부, 대검찰청
o 1. 13. : 기획재정부, 방위사업청, 국토해양부, 경찰청, 국가보훈처, 원자력안전위원회
o 1. 14. : 고용노동부, 외교통상부, 국가과학기술위원회, 감사원, 식품의약품안전청, 소방방재청, 농촌진흥청, 국민권익위원회
나. 인수위는 2013. 1. 24. ‘인수위 출범에 따른 행정업무량 폭주 및 정보를 생산한 기관의 의견 청취 등’을 이유로 공개결정 연장통지를 하였다.
다. 인수위는 2013. 2. 2. 이 사건 정보는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조에 의거 국가안전보장, 국방, 외교 등에 관한 사항 및 내부검토과정에 있는 사항으로 비공개대상에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
라. 인수위는 2013. 1. 6. 출범하였고 2013. 2. 22. 활동을 종료하였는바, 인수위는 대통령당선인의 대통령직 인수에 관한 업무를 보좌하여 정부의 조직ㆍ기능 및 예산현황의 파악, 새 정부의 정책기조를 설정하기 위한 준비 등에 관한 업무를 수행하는 기관이다.
마. 청구인이 제출한 정보비공개결정통지서(총 1장)에는 우측 상단에 ‘앞쪽’이라는 표시가 있고, 인수위가 제출한 정보비공개결정통지서(총 2장)에는 첫 장에는 우측 상단에 ‘앞쪽’이라는 표시가 있고 둘째 장에는 우측 상단에 ‘뒤쪽’이라는 표시가 있으며 둘째 장에는 ‘유의사항’이라는 제목 하에 “4. 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 또는 부분공개의 결정에 대하여 이의가 있는 경우에는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제18조 및 같은 법 시행령 제18조에 따라 공공기관으로부터 공개 여부의 결정통지를 받은 날 또는 같은 법 제11조제5항에 따른 비공개의 결정이 있는 것으로 보는 날부터 30일 이내에 해당 기관에 이의신청을 하실 수 있습니다. 5. 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복하려는 때에는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 처분청 또는 재결청에 행정심판을 청구하거나 법원에 행정소송을 제기할 수 있습니다.”라고 되어 있다.
바. 인수위는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 국가기관으로서 공공기관에 해당한다.(2008-0047 법제처 유권해석)
사. 우리 위원회의 조사에 의하면, 이 사건 정보 중 국방부, 국가정보원 및 외교통상부의 업무보고 자료는 「보안업무규정」(2008. 12. 31. 대통령령 제21214호로로 개정된 것, 이하 같다)에 의한 ‘비밀기록’으로 분류되어 있음이, 대검찰청은 별도로 업무보고 자료를 작성하지 않고 법무부에서 보고하여 별도 보고자료가 존재하지 않으며(대검찰청 정책기획과-1066, 2013. 1. 24.) 피청구인 또한 해당 정보를 보유하고 있지 않음이 각 확인되며, 기타 나머지 정보에는 ‘일반현황’, ‘현 정부 주요정책에 대한 평가’, ‘당면 현안 및 주요 정책 추진 계획’, ‘대통령 당선인 공약이행 계획’, ‘예산절감 추진계획’, ‘산하 공공기관 합리화 계획 및 불합리한 제도 및 관행 개선’, ‘건의 사항’, ‘2013년 예산 세부 현황 및 구조’ 및 ‘부처 소관 국회 계류 제ㆍ개정 법률안 현황(정부발의 및 의안발의 포함)’ 등이 포함되어 있고, ‘일반현황’에는 기구 및 조직, 정원 및 현원, 부서별 주요 기능, 소관법률 현황 등이 포함되어 있으며, 소관 부처에 따라 ‘일반현황’에 2013년 예산 현황이 개략적으로 포함되어 있는 경우도 있다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 「대통령기록물 관리에 관한 법률」 제2조제1호(다)목 및 제16조제1항을 종합하면 대통령직인수위원회의 직무수행과 관련하여 생산ㆍ접수하여 보유하고 있는 기록물 및 물품은 공개함을 원칙으로 하지만 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항에 해당하는 정보를 포함하고 있는 경우에는 이를 공개하지 아니할 수 있다.
2) 정보공개법은 알 권리를 구체화한 것으로서 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보할 목적으로 제3조에서 공공기관에게 보유ㆍ관리하는 정보를 공개하여야 할 법률상 의무를 지우고, 제5조에서 모든 국민에게 정보공개청구권이 있음을 명시하고 있으므로 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보(제1호) 등 제9조제1항 각 호에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 의무가 있다. 또한, 정보공개제도는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도이므로 공개를 구하는 정보를 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점에 대하여는 원칙적으로 공개청구자에게 입증책임이 있으며(대법원 2004. 12. 9. 선고 2003두12707 판결 참조), 제14조에 의하면 공개청구한 정보가 비공개사유에 해당하는 부분(제9조제1항 각 호)과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우에는 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 비공개사유에 해당하는 부분을 제외하고 공개하도록 하고 있다.
3) 정보공개법 제9조제1항에 의하면 같은 조 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보 외에 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개대상이 된다고 되어 있고, 같은 법 제13조제4항에 의하면 공공기관이 정보의 비공개결정을 한 때에는 그 사실을 청구인에게 지체없이 문서로 통지하여야 하며, 이 경우 비공개이유와 불복방법 및 불복절차를 구체적으로 명시하여야 한다고 되어 있는데, 이 규정의 근본취지는 공공기관이 해당 정보에 대하여 비공개결정을 한 경우 정보공개청구자에게 비공개결정내용을 알림과 동시에 당해 정보를 비공개결정한 구체적인 이유와 이에 대한 불복 여부의 결정 및 불복신청에 관한 사항을 자세히 알림으로써 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여를 유도하여 국정운영의 투명성을 확보하려는 것이라고 할 것이다.
4) 「보안업무규정」 제2조제1호에 의하면 ‘비밀’이라 함은 그 내용이 누설되는 경우 국가안전보장에 유해로운 결과를 초래할 우려가 있는 국가 기밀로서 이 영에 의하여 비밀로 분류된 것을 말한다고 되어 있고, 제4조에 의하면 비밀은 그 중요성과 가치의 정도에 따라 Ⅰ급비밀ㆍⅡ급비밀 및 Ⅲ급비밀로 구분하며, 누설되는 경우 대한민국과 외교관계가 단절되고 전쟁을 유발하며, 국가의 방위계획ㆍ정보활동 및 국가방위상 필요불가결한 과학과 기술의 개발을 위태롭게 하는 등의 우려가 있는 비밀은 이를 Ⅰ급비밀로, 누설되는 경우 국가안전보장에 막대한 지장을 초래할 우려가 있는 비밀은 이를 Ⅱ급비밀로, 누설되는 경우 국가안전보장에 손해를 끼칠 우려가 있는 비밀은 이를 Ⅲ급비밀로 한다고 되어 있고, 제6조에 의하면 비밀은 해당등급의 비밀 취급인가를 받은 자에 한하여 취급할 수 있다고 되어 있다.
나. 판 단
(1) 이 사건 정보 중 대검찰청 업무보고 자료 공개청구에 대한 판단
위 인정사실에 의하면 해당 정보는 법무부 업무보고 자료에 포함되어 별도로 작성되지 아니하여 피청구인이 이를 보유ㆍ관리하지 않고 있는 것으로 확인되므로, 청구인에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없어 이 사건 심판청구 부분은 부적법하다.
(2) 이 사건 처분 시 불복절차 안내가 되지 아니하였다는 주장에 대한 판단
청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 불복절차에 대한 고지를 하지 아니하였으므로 위법하다고 주장한다.
살피건대 위 인정사실에 의하면 2013. 2. 2.자 정보비공개결정통지서 둘째 장 ‘유의사항’ 중 ‘4.항 및 5.항’에 이의신청, 행정심판 및 행정소송 등 불복절차에 관한 안내가 되어 있음을 알 수 있고, 비공개결정통지서는 (앞쪽, 뒤쪽)두 장이 하나로 구성되어 있으므로 청구인이 통지서를 한 장만 받았다는 객관적인 정황도 없고 달리 인수위가 (앞쪽)한 장만을 보냈다고 볼 수 있는 정황도 없어 불복절차를 고지하지 아니하여 위법하다는 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.
(3) 이 사건 처분의 사유ㆍ근거 법규 및 그 추가 가능 여부
1) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 이 사건 정보가 구체적으로 정보공개법 제9조 몇 항 몇 호에 의한 비공개대상인지 여부를 전혀 특정하지 아니하여 위법하다고 주장한다.
2) 행정처분의 처분사유는 처분서의 기재내용과 처분청의 업무, 처분에 이르게 된 경위 및 기타 사정을 종합하여 처분의 상대방이 그 처분사유를 알 수 있는 정도이면 족하고 그 처분의 근거 법규를 빠짐없이 명시할 필요는 없다고 할 것인데(전주지방법원 2000. 2. 15. 선고 99구147 판결 참조), 피청구인이 이 사건 정보가 정보공개법 제9조에 의거 국가안전보장ㆍ국방ㆍ외교관계 등에 관한 사항 및 내부검토과정에 있는 사항이라는 이유로 이 사건 처분을 하면서 처분사유 및 근거법규로 정보공개법 제9조 제 몇 항 몇 호에서 정한 비공개사유에 해당하는지 구체적으로 적시하지는 아니하였으나, 이 사건 정보에 국가안전보장ㆍ국방ㆍ외교관계 등에 관한 비밀기록이 포함되어 있는 점과 처분내용에 국가안전보장ㆍ국방ㆍ외교관계 등에 관한 사항 및 내부검토과정에 있는 사항임을 처분사유로 한 것이 분명해 보이는 점을 보태어 보면, 이 사건 처분 당시의 처분사유 및 근거법규는 정보공개법 제9조제1항제1호, 제2호 및 제5호 소정의 사유로 봄이 상당하므로, 그 후 피청구인이 이 사건 행정심판 답변서로서 이 사건 처분사유라고 주장하는 정보공개법 제9조제1항제7호 및 제8호는 이 사건 처분 후 추가된 것으로 된다.
행정처분의 취소를 구하는 항고심판에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되는 한도에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다 할 것인데(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결 등 참조), 정보공개법 제9조제1항제1호, 제2호 및 제5호와 같은 조 같은 항 제7호 및 제8호는 비공개대상정보로 한 근거와 입법취지가 다를 뿐만 아니라 그 내용과 범위 및 요건이 다른 점 등 여러 사정을 합목적적으로 고려하여 보면, 피청구인이 처분사유로 추가한 정보공개법 제9조제1항제7호 및 제8호는 당초의 처분사유인 정보공개법 제9조제1항제1호, 제2호 및 제5호에서 주장하는 사유와는 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없고, 추가로 주장하는 위 정보공개법 제9조제1항제7호 및 제8호에서 규정하고 있는 사유가 이 사건 처분 후에 새로 발생한 사실을 토대로 한 것이 아니라 당초의 처분 당시에 이미 존재한 사실에 기초한 것이라 하여 달리 볼 것은 아니다. 따라서 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제7호 및 제8호 소정의 비공개대상정보에 해당한다는 것은 이 사건 처분의 사유가 될 수 없다.
(4) 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제1호 소정의 비공개대상정보인지 여부
위 인정사실에 의하면 국방부, 국가정보원, 외교통상부의 각 업무보고 자료는 그 내용이 누설되는 경우 국가안전보장에 유해로운 결과를 초래할 우려가 있는 국가 기밀로서 「보안업무규정」에 의하여 비밀로 분류되어 있어 정보공개법 제9조제1항제1호에 의한 다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ대통령령 및 조례에 한한다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보에 해당하므로, 이를 이유로 한 이 사건 처분 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
(5) 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제2호 소정의 비공개대상정보인지 여부
살피건대 피청구인이 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제2호 소정의 ‘공개될 경우 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등 국가의 중대한 이익을 해할 우려가 있다고 인정되는 정보’에 해당한다는 이유를 들어 이 사건 정보의 공개를 거부할 수 있으려면 그 비공개로 인하여 보호되는 이익이 국민으로서의 알권리에 포함되는 일반적인 공개청구권을 넘어 청구인이 이 사건 정보의 공개에 관하여 특별히 가지는 구체적인 이익도 희생시켜야 할 정도로 커야 할 것이고, 과연 그러한지 여부는 이 사건 문서의 내용, 공개를 필요로 하는 사유 및 그에 관한 청구인의 구체적 이익 등을 두루 고려하여 판단하여야 할 것이다(서울행정법원 2004. 2. 13. 선고 2002구합33943 판결 참조).
위 인정사실에 의하면 이 사건 정보 중 비밀로 분류된 국방부, 국가정보원 및 외교통상부 외 다른 부처의 업무보고 자료 중 국가보훈처, 원자력안전위원회, 식품의약품안전청, 소방방재청 등의 업무보고 자료에는 현 정부 주요정책에 대한 추진성과 및 평가와 핵심 쟁점정책에 대한 조치계획 검토, 당면 현안 및 주요 추진 계획, 2013년 예산 세부현황 및 구조, 부처 소관 국회 계류 중인 제ㆍ개정 법률안 현황 등이 포함되어 있고 이는 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일 등에 관한 사항에 해당한다고 할 것인바, 이를 공개할 경우 정보의 공개로 인하여 얻는 이익보다 정보공개로 인해 국가안전보장 등에 미치는 불이익이 더 크다고 보여지므로 정보공개법 제9조제1항제2호에 근거한 이 사건 처분 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
(6) 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제5호 소정의 비공개대상정보인지 여부
1) 청구인은 이 사건 정보공개 청구의 시점이 내부검토과정이 종결된 이후이므로 이를 내부검토과정에 있는 사항이라는 이유로 비공개 한 이 사건 처분 부분은 위법ㆍ부당하다고 주장한다.
2) 살피건대 정보공개법 제9조제1항제5호에서 비공개대상정보로 규정한 ‘의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항’은 그와 같은 단계의 정보의 공개로 인하여 장차의 의사결정이 왜곡되거나 외부의 부당한 영향을 받을 가능성이 있음을 우려하여 이를 차단하기 위한 것이라고 할 것인바, 인수위의 새 정부 정책기조의 설정은 인수위 활동기간 동안 지속적으로 이루어질 뿐만 아니라 각 부처의 업무보고는 업무보고를 마침으로써 종료된다고 볼 수 없고 이를 토대로 향후 정책기조 설정과정에서 그때그때의 합의결과에 따라 계속적인 수정과 보완작업을 거치는 것이라 할 것이어서, 이 사건 정보는 국정전반에 관해 확정되지 않은 다양한 검토 내용을 포함하고 있으므로 새 정부의 정책기조 설정을 위한 의사결정과정에 있는 사항이라고 할 것이다.
또한 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정하고 있는 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우’라 함은 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적 및 정보공개법 제9조제1항제5호의 규정에 의한 비공개대상정보의 입법 취지 등에 비추어 볼 때, 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미한다고 할 것이고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리의 보장과 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등의 이익을 비교ㆍ교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단되어야 할 것인바, 앞서 본 바와 같이 이 사건 정보는 각 부처의 업무분장에 따른 국가안보, 외교, 국방에 관련된 사항 뿐만 아니라 경제ㆍ과학, 고용ㆍ복지, 교육ㆍ문화, 사회 분야 등 국정전반에 관해 확정되지 않은 다양한 검토 내용이 포함되어 있어 이 사건 정보와 관련하여 국민 개개인, 기업 등의 이익과 국가 전체의 이익이 충돌할 수 있고, 국민 개개인, 기업 상호 간에도 이해관계가 대립될 가능성이 높으며, 그리하여 이 사건 정보가 전면 공개될 경우 새 정부 정책에 대한 국민의 신뢰를 훼손하고 국민경제 등에 심각한 혼선을 야기할 수 있는 등 오히려 공공의 이익을 저해하는 결과를 초래할 수도 있다고 할 것이다.
따라서 이 사건 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호에서 규정한 비공개대상정보에 해당한다고 보아야 할 것이므로 이에 근거한 이 사건 처분 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
(7) 부분공개주장에 대한 판단
청구인은 이 사건 정보 중 공개가 가능한 부분을 분리하여 부분공개 하여 달라고 주장하므로 살피건대, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 정보는 인수위가 조직 개편 및 국정운영 방향 등을 결정하는데 기초 자료로 활용되는 의사결정 및 내부검토과정에 있는 정보로서 업무보고 자료 전체가 일체성을 가진다 할 것이므로 물리적인 부분 공개가 곤란하고, 국정전반에 관해 확정되지 않은 다양한 검토 내용을 부분적으로 공개할 경우 오히려 더 큰 오해를 유발할 소지가 있어 정보의 공개로 인하여 얻는 이익보다 정보공개로 인해 국가안보 및 국민경제 등에 미치는 불이익이 더 크다고 보여지며, 설사 확정된 부분이 일부 있다고 하더라도 이를 부분 공개할 경우 이해관계의 상충으로 갈등이나 혼란을 야기할 우려가 있으므로 이 사건 정보를 부분 공개 하라는 취지의 청구인의 주장은 이유 없다.
(8) 소결
따라서 이 사건 정보 중 대검찰청 업무보고 자료에 대한 정보공개 청구 부분은 부적법하고, 이 사건 정보가 정보공개법 제9조제1항제1호, 제2호 및 제5호에 의한 비공개대상정보라는 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 이 사건 청구 중 피청구인이 2013. 1. 12. 대검찰청으로부터 받은 업무보고 자료에 대한 정보공개 청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
