【재결요지】 1. 개발행위의 대상지역이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 국토계획법)상 자연녹지지역 등과 개발제한구역으로 지정되어 있다면, 개발제한구역에 속하는 토지에서의 행위제한이나 그 밖에 관리에 관하여는 따로 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에서 정하도록 되어 있으므로 국토계획법령상 자연녹지지역에서 허용되는 시설로 주차장을 규정하고 있다고 하여 개발제한구역인 이 사건 토지에 주차장 설치가 적합하다고 할 것은 아니다.
2. 개발제한구역에서 도시ㆍ군계획시설로서 주차장을 설치하기로 결정하여야 하는 경우 주차장 목적으로 토지거래계약이 허가되기 위해서는, 최소한 관할행정청의 관리계획 변경만이라도 이루어져야 주차장 설치 목적이 이 사건 토지의 토지이용계획에 적합하다고 볼 여지가 있으나 그와 같은 관리계획 변경도 이루어지 않은 상황에서 현행 토지의 이용 및 관리에 관한 계획상으로는 이 사건 토지에 주차장 설치는 허용될 수 없고, 더욱이 개별 개발행위를 위해 개발행위자 등 이해관계인이 법령상 인ㆍ허가를 신청할 수 있는 경우와 달리 관리계획 입안ㆍ변경 권한을 가진 자에게 관리계획의 변경을 요구할 수 있는 법령상 신청권도 인정되지 않으므로, 향후 토지거래계약허가 신청의 목적대로 이 사건 토지를 이용할 수 있는지 여부도 불명확하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2013. 1. 10. 청구인에게 부산광역시 강서구 송정동 1196-1 염전 16,820㎡에 대해 한 토지거래계약허가 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 토지거래계약 허가구역 내에 위치한 부산광역시 ○○구 ○○동 1196-1 염전 16,820㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 주식회사 ○○건설 외 6인으로부터 매수하여 주차장을 설치ㆍ운영하고자 2012. 9. 11. 및 2012. 10. 2. 각 피청구인에게 토지거래허가를 신청하였으나, 피청구인은 이 사건 토지를 주차장으로 이용하기 위하여는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제11조의 개발제한구역관리계획(이하 ‘관리계획’이라 한다) 수립(변경)이 선행되어야 하므로 현재 토지이용계획상 신청한 이용목적으로 이용할 수 없어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제119조에 따라 토지거래계약을 허가할 수 없다고 통지하였다.
나. 국민권익위원회가 2012. 12. 10. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 거래계약 불허가처분을 취소할 것을 시정권고하자 청구인이 2012. 12. 14. 다시 피청구인에게 이 사건 토지를 매수해 명지녹산국가산업단지 주변 주차난 해소를 위한 주차장을 설치ㆍ운영하겠다는 토지이용계획을 첨부하여 토지거래계약허가를 신청하였으나, 피청구인은 2013. 1. 10. 청구인에게 이 사건 토지를 주차장으로 이용하기 위하여는 개발제한구역법 제11조 및 같은 법 시행령 제10조 제1항 제2호의 규정에 따라 개발제한구역 관리계획 변경이 선행되어야 하고, 같은 법 시행령 별표2 라목의 규정에 따라 형질변경면적이 5,000㎡ 이상으로서 도시계획시설로 설치되어야 하므로 이 사건 토지의 거래계약허가 신청은 토지의 취득목적이 각종 토지의 이용 및 관리에 관한 계획상 지정된 용도지역 등의 행위허가 기준에 적합하지 아니한 경우에 해당한다는 이유로 국토계획법 제119조제2호 가목 및 토지거래업무처리규정(국토교통부 훈령 제929호) 제12조를 적용하여 토지거래계약 허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 개발제한구역 내 토지거래계약 허가에 있어 장래에 거래당사자가 그 토지에 관하여 토지의 형질변경 등 행위의 허가를 받을 수 없다든지 그 위에 건축물의 건축허가를 받을 수 없다는 등의 사유는 토지거래계약 불허가 사유에 해당하지 않는다(대법원 1991. 8. 27. 선고 90누8794판결 참조).
나. 이 사건 토지는 지목이 ‘염전’, 개발제한구역법에 따른 ‘개발제한구역’ 및 국토계획법에 따른 ‘도시지역 내 자연녹지지역’인데, 염전을 주차장으로 이용하기 위하여는 토지의 형질변경이 수반되고 그 규모가 1만㎡를 초과하므로 개발제한구역법 시행령 별표2 제2호 가목에 따라 도시계획시설로 설치하여야 하며, 개발제한구역법 제11조에 따라 관리계획을 입안권자인 부산광역시장이 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 하는 사안이나, 국토계획법 시행령 제71조 및 별표17 제2호 파목에 따라 자연녹지지역 안에서 ‘자동차관련시설’의 건축이 가능하므로 이 사건 토지를 주차장으로 이용함에 있어 도시계획시설로 설치가 가능하다.
다. 이 사건 토지를 주차장으로 이용하는 것이 토지거래업무처리규정 제12조제2항에서 정한 각종 행위허가기준이나 이용촉진 또는 규제하는 내용에 어긋나지 않고, 달리 이 사건 토지의 이용목적이 생태계의 보전과 주민의 건전한 생활환경 보호에 중대한 위해를 끼칠 우려가 있다든지 그 면적이 그 토지의 이용목적으로 보아 적합하지 아니하다고 보기도 어렵다.
라. 이 사건 토지는 개발제한구역법상의 토지이용계획 및 국토계획법상의 자연녹지지역으로 토지이용계획상 주차장으로 이용함에 제한이 없음에도 불구하고, 장래의 행정계획 수립여부와 그에 따른 인ㆍ허가의 가능성에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 토지를 주차장으로 이용하기 위하여는 개발제한구역법 제11조 제1항 제4호, 제5호의 규정에 따라 관리계획변경이 되고, 개발제한구역법 시행령 제22조 및 별표2 제2호 라목에 따라 도시계획시설로 주차장이 설치되어야 하는데, 관리계획 변경은 부산광역시장이 입안하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 하며 주차장의 설치는 도시ㆍ군계획의 변경이 선행되어야 하나 청구인에게 입안권이 없으므로, 관리계획 및 도시ㆍ군계획의 변경이 선행되지 않은 상황에서 청구인이 이 사건 토지를 주차장으로 개발하는 행위는 불가능하다.
나. 이 사건 처분의 근거인 국토계획법 제119조 제2호 가목에서는 토지이용목적이 도시ㆍ군 관리계획에 맞지 아니한 경우 토지거래계약 허가대상이 아님을 규정하고 있고, 관리계획 변경과 주차장 등 기반시설의 설치를 위한 도시계획은 현재의 도시ㆍ군계획에 맞지 않으므로 토지거래계약 허가대상이 될 수 없다.
다. 토지거래업무처리규정 제14조의2 제5항에서 착수일을 구체적으로 특정할 수 없다고 판단되는 경우에는 토지이용계획이 부적합한 것으로 규정하고 있는데, 청구인이 이 사건 토지를 주차장으로 이용하기 위해 부산광역시장이 관리계획 변경을 입안하고 국토교통부장관의 승인을 득해야 가능하므로, 이는 착수일을 특정할 수 없는 사안에 해당한다.
라. 청구인이 근거로 드는 대법원 판결은 구 「국토이용관리법」이 시행되던 당시의 사안으로서 당시 구 「국토이용관리법」은 국토이용계획과 도시계획의 정의를 명확하게 규정하지 않고 같은 법 제2조에서 ‘국토이용계획’이란 국토의 종합적인 이용ㆍ관리에 관한 견지에서 토지를 그 기능과 적성에 따라 가장 적합하게 이용ㆍ관리하기 위한 계획으로만 규정하고 있었으며, 같은 법 제6조(국토이용계획의 내용)에서 도시지역 외 9개 용도지역의 지정에 관한 계획을 정하도록 규정하고 있던 상황에서 토지거래계약 허가를 신청한 이용목적이 구 「도시계획법」, 「건축법」 등 개별법에 의거 용도지역 내 설치가능한 시설인 경우에는 설치를 위한 개별적 인ㆍ허가의 가능 여부와는 상관없이 국토이용계획에 적합한 것이라는 판례이므로 이 사건에 그대로 적용할 수 없다.
4. 관계법령
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조, 제36조, 제38조, 제76조, 제80조, 제117조, 제118조, 제119조. 제124조
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조, 제71조, 별표17
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제3조, 제11조, 제12조,
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제10조, 제13조, 제22조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 각 토지거래계약 허가신청서, 토지이용계획서, 토지거래계약 허가신청에 따른 불허가통지, 토지거래계약허가신청에 따른 의견회신, 고충민원처리결과 알림, 부동산등기부등본 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 2003. 10. 22. 주식회사 ○○건설, ○○산업 주식회사, ○○산업개발 주식회사, ○○건설 주식회사, ○○개발 주식회사, ○○건설 주식회사, ○○종합건설 주식회사(이하 ‘현소유자들’이라고 한다)는 부산광역시 ○○구청장으로부터 이 사건 토지에 대한 토지거래허가를 취득하고, 같은 달 28일 현소유자 앞으로 소유권 이전등기를 경료하였다.
나. 현소유자들은 이 사건 토지에 거가대교 건설을 위한 공사용 가설건축물 및 홍보관을 건축하여 사용하였고 거가대교 건설은 현재 완공된 상태이다.
다. 토지이용계획확인원을 보면 이 사건 토지는 지목이 ‘염전’이고, 국토계획법상 ‘도시지역, 자연녹지지역, 개발제한구역’, 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」상 ‘경제자유구역’으로 지정되어 있다.
라. 이 사건 토지의 주변현황은 서쪽으로 지방하천 송○○, 북쪽으로 국도 2호선, 동쪽으로 지방도 69호선, 남쪽으로 명지녹산국가산업단지로 둘러싸여 있어 위 토지는 사방으로부터 단절된 형상이다.
마. 2012. 9. 11. 청구인은 이 사건 토지를 현소유자들로부터 매수(매수금액 53억원)하여 명지녹산국가산업단지 화물주차난 해소를 위한 노외 화물주차장으로 이용하려 한다는 내용의 토지이용계획서를 첨부해 피청구인에게 토지거래계약 허가를 신청하였다.
바. 2012. 9. 14. 피청구인이 부산광역시 ○○구청장에게 개발행위허가 가능여부에 대한 의견협의를 요청하였다.
사. 2012. 9. 20. ○○구청장은 ‘이 사건 토지는 개발제한구역으로 개발제한구역법 제11조의 절차 이행 후 같은 법 제12조 및 같은 법 시행령 제13조 별표1 제3호 라목에 의거 주차장 설치를 위한 행위허가는 가능할 것으로 판단됨’이라는 의견으로 피청구인에게 의견협의 회신을 하였다.
아. 2012. 9. 27. 피청구인은 청구인에게 해당 토지를 화물주차장으로 이용하기 위하여는 개발제한구역법 제11조의 관리계획 수립(변경)이 선행되어야 하므로 현재 토지이용계획상 신청한 이용목적으로 이용할 수 없어 국토계획법 제119조에 규정에 따라 토지거래계약 불허가 처분을 한다고 통지하였다.
자. 2012. 10. 2. 청구인이 이 사건 토지의 이용목적을 화물주차장에서 주차장으로 변경해 피청구인에게 토지거래계약 허가신청을 하였으나, 2012. 10. 12. 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지를 주차장으로 이용하기 위해서는 관리계획 변경이 선행되어야 하고, 형질변경 면적이 5,000㎡ 이상이어서 도시계획시설로 설치해야 하므로 국토계획법 제119조제2호 가목에 적합하지 않다는 이유로 다시 토지거래허가 불허가 통지를 하였다.
차. 2012. 10. 8. 피청구인이 부산광역시장에게 한 토지거래계약허가 신청 의견협의 요청에 대해, 2012. 10. 11. 부산광역시장이 피청구인에게 한 회신을 보면 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
- 다 음 -
카. 2012. 10. 8. 청구인이 국민권익위원회에 이 사건 토지에 대한 주차장 이용목적의 토지거래계약허가를 불허한 피청구인의 조치를 취소해야 한다는 취지의 고충민원을 제기하였고, 2012. 12. 10. 국민권익위원회는 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 토지거래계약 불허가를 취소하도록 시정권고 하였는데, 시정권고 의결서 내용을 보면 다음과 같이 기재되어 있다.
- 다 음 -
○ 토지거래계약 허가에 있어 장래에 거래당사자가 그 토지에 관해 토지의 형질변경 등 행위의 허가를 받을 수 없다든지 그 위에 건축물의 건축허가를 받을 수 없다는 등의 사유는 토지거래계약 불허가사유에 해당하지 아니함(대법원 1991. 8. 27. 선고 90누 8794판결 참조)
○ 이 사건 토지는 지목이 염전, 면적 16,820㎡, 개발제한구역법에 따른 개발제한구역, 국토계획법에 따른 자연녹지지역으로 염전을 주차장으로 이용하기 위하여는 토지의 형질변경이 수반되는 것이고, 그 규모가 1만㎡를 초과하므로 개발제한구역법 시행령 별표2 제2호 라목에 따라 도시계획시설로 설치하여야 하며, 같은 법 제11조에 따라 관리계획을 부산광역시장이 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 하는 사안이고, 국토계획법 시행령상 자연녹지지역에 있어 자동차관련시설은 건축가능한 것으로 되어 있으므로 이 사건 토지를 주차장으로 이용함에 있어 도시계획시설로 설치가 가능한 사안임
○ 따라서 토지거래업무처리규정 제12조제1항에서 정하는 바와 같이 주차장으로 이용하고자 하는 목적이 각종 토지의 이용 및 관리에 관한 계획상 지정된 용도지역 등의 행위허가기준이나 이용촉진 또는 규제하는 내용에 어긋나지 않으므로 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우라고 보기 어려움
○ 이 사건 토지는 하천, 도로, 국가산업단지로 단절된 상태이고 지목과 다르게 개발제한구역 내에서 이미 훼손된 지역이므로 인근 산업단지를 이용하는 차량의 주차장으로 이용하고자 하는 목적이 생태계의 보전과 주민의 건전한 생활환경 보호에 중대한 위해를 끼칠 우려가 있다든지 그 면적이 그 토지의 이용목적으로 보아 적합하지 아니하다고 인정되는 경우라고 보기도 어려움
○ 따라서 이 사건 토지를 주차장으로 이용함에 있어 관련 개발제한구역법상 토지이용계획 및 국토계획법상 자연녹지지역으로 도시관리계획된 토지이용계획상 제한이 없음에도 불구하고 장래의 행정계획 수립여부와 그에 따른 인허가의 가능성에 기인하는 것이므로 위법한 처분임
타. 2012. 12. 11. 피청구인은 국토교통부장관에게, 개발제한구역 내 지목이 염전인 부지에 대해 주차장 설치 목적으로 토지거래허가를 신청했으나 관련 도시계획시설 결정 및 관리계획 변경이 선행되지 않은 경우, 국토계획법 제119조제2호 가목의 ‘토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 아니한 경우’에 해당하는지 여부에 대해 질의하였고, 2013. 1. 14. 국토교통부장관은 피청구인에게 ‘동 사안의 토지거래계약 허가 가능 여부는 해당 토지의 이용 및 관리에 관한 계획과 관련된 주차장 설치의 적합성 여부에 따라야 할 것으로 판단된다’고 회신하였다.
파. 2012. 12. 14. 청구인은 국민권익위원회의 시정권고 결정에 따라 피청구인에게 다시 이 사건 토지에 대한 토지거래계약 허가신청을 하였는데, 첨부된 토지이용계획서를 보면 다음과 같이 기재되어 있다.
- 다 음 -
○ 현재 이용실태
- 해당 부지는 명지녹산국가산업단지 좌측 상단부에 위치하고 있고, 대상지와 남측에 접하여 유통업무설비인 물류터미널이 위치하고 있음
- 해당 부지는 거가대교 홍보관 및 사무실 용도의 임시가설건축물 허가를 받아 사용하고 있으며, 임시가설물 건축부지 이외의 토지는 아스팔트 포장이 된 상태로 주차장 및 홍보관 진입로 등으로 활용하고 있음
○ 토지이용계획
- 토지매수 후 이용계획 : 대지화되어 있는 토지로 주차장으로 이용
o 대상지 주변은 국가산업단지로 결정되어 있어 지역적 특성상 차량의 운행이 빈번하고, 운전자의 휴식 및 주차공간 제공을 위해 남측에 결정된 물류터미널과 연계하여 주차장을 설치하는 것이 토지이용의 효율성을 제고할 수 있고,
o 토지매수예정지는 녹산공단 주변의 절대적으로 부족한 주차장 확보에 기여할 수 있음
○ 사업추진일정
- 2012년 12월 중 : 토지매입, 토지소유권 확보
- 2013년 1월까지 : 토지세부이용계획 수립
- 2013년 1월?2014년 11월 : 도시관리계획결정, 개발제한구역 관리계획변경, 주차장 관련 각종 인ㆍ허가 절차 이행
- 2014년 12월?2015년 1월 : 주차장 구획 확정 및 차선설치 등 시설 설치 완료
- 2015년 1월 : 주차장 설치 완료
하. 2013. 1. 10. 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지를 주차장으로 이용하기 위해 개발제한구역 관리계획 변경이 선행되어야 하고 형질변경 면적이 5,000㎡ 이상으로서 도시계획시설로 설치하여야 하므로, 위 절차 선행 후 토지거래계약 허가가 가능하여 이 사건 토지의 이용목적이 국토계획법 제119조 제2호 가목 ‘도시ㆍ군계획이나 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 아니한 경우’에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련 법령
1) 국토계획법 제117조 제1항은 국토교통부장관은 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립과 집행, 합리적인 토지이용 등을 위하여 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 대하여는 5년 이내의 기간을 정하여 제118조 제1항에 따른 토지거래계약에 관한 허가구역(이하 ‘허가구역’이라 한다)으로 지정할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제118조 제1항, 제3항은 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권(소유권ㆍ지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 ‘토지거래계약’이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하며, 허가를 받으려는 자는 그 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획, 취득자금 조달계획 등을 적어 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.
2) 국토계획법 제119조는 토지거래계약의 허가기준에 대해 규정하고 있는데, 같은 조 제2호 가목에서 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 ‘도시ㆍ군계획이나 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 아니한 경우’를 토지거래계약 불허가 사유로 규정하고 있다.
3) 국토계획법 제43조 제1항 본문에는 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다고 규정하고 있으며, 국토계획법 제24부터 제31조에서 도시ㆍ군관리계획의 입안, 결정ㆍ고시의 절차에 관해 규정하고 있다. 한편 국토계획법 제2조 제17호에서 ‘용도구역’이란 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역 및 용도지구의 제한을 강화하거나 완화하여 따로 정함으로써 시가지의 무질서한 확산방지, 계획적이고 단계적인 토지이용의 도모, 토지이용의 종합적 조정ㆍ관리 등을 위하여 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다고 규정하고 있으며, 국토계획법 제38조제1항, 제2항에 의하면 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정할 수 있고, 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 되어 있으며, 같은 법 제80조에서 개발제한구역에서의 행위제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 되어 있다.
4) 개발제한구역법 제11조제1항 및 같은 법 시행령 제10조제1항제2호에 의하면 개발제한구역을 관할하는 시ㆍ도지사는 개발제한구역을 종합적으로 관리하기 위하여 5년 단위로 ‘개발제한구역에서 국토계획법 제2조 제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설의 설치’, ‘개발제한구역에서 1만㎡ 이상의 토지의 형질변경’ 사항 등이 포함된 개발제한구역 관리계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 하고 기존 관리계획을 변경하려는 경우에도 국토교통부장관의 승인을 받도록 되어 있으며, 개발제한구역법 제12조제1항제1호 다목, 제7항, 같은 법 시행령 제13조 제1항, 제22조, 별표1 ‘건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위’ 제3호 라목, 별표2 ‘허가 또는 신고의 세부기준’ 제2호 라목의 각 규정에 의하면 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경 등 행위를 원칙적으로 금지하고 예외적으로 ‘개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설’은 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 그에 해당하는 시설로서 ‘주차장’은 시ㆍ군ㆍ구 관할구역 내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치할 수 있으며, 또한 토지의 형질변경 면적이 5,000㎡ 이상인 시설은 국토계획법 제35조에 불구하고 도시계획시설로 설치하도록 되어 있다.
나. 판 단
1) 위 인정사실에 따르면 이 사건 토지는 지목이 ‘염전’, 면적이 ‘16,820㎡’이고, 국토계획법상 ‘도시지역, 자연녹지지역, 개발제한구역’으로 토지이용ㆍ관리계획이 정해져 있다.
2) 청구인은 이 사건 토지가 자연녹지지역으로 국토계획법령상 위 지역에 주차장 설치가 허용되므로 주차장 설치를 내용으로 하는 토지이용목적이 이 사건 토지 이용계획에 적합하다는 취지의 주장을 하고 있으나, 개발제한구역에 속하는 이 사건 토지에서의 행위제한이나 그 밖에 관리에 관하여는 따로 개발제한구역법에서 정하도록 되어 있으므로 국토계획법령상 자연녹지지역에서 허용되는 시설로 주차장을 규정하고 있다고 하여 개발제한구역인 이 사건 토지에 주차장 설치가 적합하다고 할 것은 아니다.
3) 한편 앞에서 본 관련법령의 각 규정에 의하면 개발제한구역으로 원칙적으로 모든 개발행위가 금지되는 이 사건 토지에 주차장을 설치하기 위하여는 주차장 설치가 허용되는 예외사유(개발제한구역 밖에 입지할 토지가 없는지, 대상 토지가 이미 훼손되었는지 등)에 해당하여야 하며, 또한 형질변경 면적이 5,000㎡ 이상이어서 주차장을 도시ㆍ군계획시설로 설치하여야 하므로 개발제한구역법 제11조 제1항 제4호 및 제5호에 따라 부산광역시장이 현행 관리계획을 변경해 국토교통부장관의 승인 하에 이 사건 토지에 도시ㆍ군계획시설로서 주차장을 설치하기로 결정하여야 하며, 변경된 관리계획에 따라 도시ㆍ군계획시설인 주차장 설치를 위해 국토계획법 제24조 내지 제31조에 따라 도시ㆍ군관리계획 입안 및 결정ㆍ고시 등의 절차를 거쳐야 한다. 따라서 주차장 설치를 위한 제반 절차 중 최소한 부산광역시장의 관리계획 변경만이라도 이루어져야 주차장 설치 목적이 이 사건 토지의 토지이용계획에 적합하다고 볼 여지가 있으나 그와 같은 관리계획 변경도 이루어지 않은 상황에서 현행 토지의 이용 및 관리에 관한 계획상으로는 이 사건 토지에 주차장 설치는 허용될 수 없고, 더욱이 개별 개발행위를 위해 개발행위자 등 이해관계인이 법령상 인ㆍ허가를 신청할 수 있는 경우와 달리 관리계획 입안ㆍ변경 권한을 가진 부산광역시장에게 관리계획 변경을 요구할 수 있는 법령상 신청권도 인정되지 않으므로 청구인이 향후 토지거래계약허가 신청의 목적대로 이 사건 토지를 이용할 수 있는지 여부도 불명확하다.
4) 토지거래계약허가 여부는 대상 토지를 토지이용 목적대로 활용하는데 장애가 있는지 여부 및 개별 이용목적이 관계법령상 허용되는 것인지 여부를 개별적ㆍ구체적으로 검토하여 판단되어야 할 것인데, 이 사건 토지에 주차장 설치를 위한 관리계획 변경이 부산광역시장에 의해 이루어질지 여부가 불명확하므로 토지매수자의 토지이용 착수시점도 확정하기 어려워 이 사건 토지의 이용목적이 토지이용계획에 적합하다고 할 수 없다.
5) 청구인이 논거로 삼는 판례(대법원 1991. 8. 27. 선고 90누 8794판결)를 보면 그 대상 토지가 구 「도시계획법」에 따른 도시계획상 자연녹지지역에 해당하는데, 개발제한구역으로 지정되어 있는 이 사건 토지는 지정목적, 행위제한의 정도 등에서 자연녹지지역과 명백히 구분되고, 개발제한구역법 제12조에 따라 개발제한구역 내에서의 건축물 건축, 토지 형질변경 등 개발행위는 원칙적으로 금지되고 개발제한구역의 보전 및 관리, 공익목적 등의 특별한 경우에만 예외적으로만 허용될 뿐이며, 도시ㆍ군계획시설로서 주차장을 설치하려는 경우에도 엄격한 허용 요건 하에 개발제한구역의 장기적ㆍ종합적 운영계획인 관리계획의 변경이 선행되어야 하는 사정 등을 고려할 때 위 판례를 이 사건에 그대로 원용하기는 적절하지 않다.
6) 이러한 사정들을 종합해 보면 개발제한구역 내에 있는 이 사건 토지에 주차장을 설치하기 위해 선행되어야 할 관리계획 변경 및 도시ㆍ군계획시설 결정 등의 절차 중 최소한 관리계획의 변경도 이루어지지 않은 상황에서 한 청구인의 토지거래계약허가 신청은 국토계획법 제119조 제2호 가목의 ‘토지이용목적이 도시ㆍ군계획이나 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 맞지 아니한 경우’에 해당한다고 할 것이므로 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
