【재결요지】 1. 청구인은 2012. 2. 22. 전원개발사업 실시계획 변경승인 고시를 하였고, 위 고시의 효력발생 시기에 관한 명시적인 규정이 없어 「행정업무의 효율적 운영에 관한 규정」 제6조제3항에 따라 위 고시가 있은 날부터 5일이 경과한 때에 그 효력이 발생한다고 할 것인데, 청구인은 그로부터 180일이 훨씬 지난 2012. 12. 12. 이 사건 행정심판을 청구하였고, 청구인에게 위 청구기간 내에 심판청구를 할 수 없었던 정당한 사유가 있었다고 인정할 자료도 없다. 따라서 이 사건 심판청구 중 주위적 심판청구 부분은 「행정심판법」 제27조제2항을 위반하여 제기된 부적법한 청구이다.
2. 이 사건 사업은 전원설비인 신고리 원자력발전소 3, 4호기를 건설하여 전력공급의 안정을 도모함을 목적으로 하고 있고, 여러 사정을 종합적으로 고려할 때 피청구인이 한 전원개발사업 실시계획 변경승인이 이익형량에 하자가 있고 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 볼 수 없다.
【주문】 1. 이 사건 심판청구 중 주위적 청구 부분을 각하한다.
2. 청구인의 예비적 청구를 기각한다.
【청구취지】 1. 주위적으로, 피청구인이 2012. 2. 22. 한국○○원자력 주식회사에게 한 전원개발사업 실시계획 변경승인 중 사택부지 부진입로 부지추가 부분을 취소한다.
2. 예비적으로, 피청구인이 2012. 2. 22. 한국○○원자력 주식회사에게 한 전원개발사업 실시계획 변경승인 중 사택부지 부진입로 부지추가 부분은 무효임을 확인한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인이 2007. 9. 13. 한국○○원자력 주식회사(이하 ‘이 사건 회사’라 한다)의 승인신청에 의하여 「전원개발촉진법」 제5조 제1항 및 제5항에 따라 신고리 원자력발전소 3, 4호기 건설사업을 위한 전원개발사업 실시계획을 승인ㆍ고시하였고, 그 후 5회에 걸쳐 위 전원개발사업 실시계획을 변경승인ㆍ고시를 한 후 2012. 2. 22. 사택부지 부진입로 부지(7,368㎡) 및 이주단지조성사업 부지(11,746㎡)의 추가를 내용으로 전원개발사업 실시계획 변경승인(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)ㆍ고시를 하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인은 사택부지 부진입로와 국도 31호선을 연결하기 위하여 현재 개설 중인 기존 도로가 가지는 교통사고 등의 안전상 문제 때문에 그 대안으로 사택부지 부진입로와 국도 31호선을 연결하는 새로운 도로의 개설에 필요한 도로 부지를 확보하기 위하여 이 사건 처분을 하였는데, 위 안전상의 문제는 진입차선, 신호등, 과속방지턱 등을 설치하는 등의 방법으로 해결할 수 있고, 청구인 소유 토지의 한쪽 부분만을 수용할 수 있음에도 불구하고 중간 부분을 수용함으로써 청구인 소유의 토지가 분할되어 효용가치가 떨어지며, 사택부지 부진입도로로 사용하려는 목적은 공익 목적보다는 특정 집단의 이익을 위한 것에 지나지 않으므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다
나. 사택부지 부진입로와 국도 31호선을 연결하기 위해 개설 중인 기존 도로는 피청구인이 종전에 한 전원개발사업 실시계획 승인에 의해 이루어진 결과인데, 위 기존도로가 안전상의 문제로 사용할 수 없다고 한다면 이는 피청구인이 종전에 하자있는 전원개발사업 실시계획 승인을 한 후 그 하자를 보완하거나 치유하기 위해 이 사건 처분을 한 것에 지나지 않는 것이고, 이 사건 도로의 개설 목적만을 보면 공공의 필요가 있다고 보이지 아니하여 재산권을 침해할 소지가 있으며, 이 사건 처분으로 인해 청구인이 입게 되는 손해를 비교교량하면 이 사건 처분은 중대하고 명백한 하자가 있어 무효이다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 심판청구는 「행정심판법」 제27조를 위반하여 청구기간이 도과된 후 제기된 것이므로 부적법하다.
나. 전원개발촉진법령에 의해 전원개발사업의 승인ㆍ고시 및 변경승인ㆍ고시의 권한이 있는 피청구인은 「전원개발촉진법」상의 절차를 준수하고 내용적으로 타당한 경우 전원개발사업 실시계획 변경승인을 해야 하는데, 이 사건 처분은 교통사고 등 안전상의 문제가 있는 기존 도로를 변경하는 것으로 해당 지방자치단체와 11개 관계 기관의 사전협의를 통해 이루어졌고, 신고리 원자력발전소 3, 4호기 건설사업이 국민 모두를 위한 공익사업이므로 이 사건 처분은 재량권의 범위 내에서 적법하게 이루어진 처분이다.
4. 관계법령
행정심판법 제3조제1항, 제27조제2항
행정업무의 효율적 운영에 관한 규정 제6조제3항
전원개발촉진법 제5조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 전원개발사업 실시계획 승인고시, 전원개발사업 실시계획 변경승인 고시, 수용재결신청서 열람공고 등의 각 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 울산광역시 울주군 서생면 신암리 46-5번지(지목 : 답), 46-6번지(지목 : 과수원), 47-1번지(지목 : 답), 산24-7번지(공부상 지목 : 임야, 현황 지목 : 답), 산24-10번지(지목 : 임야)의 소유자이다.
나. 피청구인(구 산업자원부장관)은 2007. 9. 13. 이 사건 회사의 승인신청에 의하여 ?전원개발촉진법? 제5조 제1항 및 제5항에 따라 신고리 원자력발전소 3, 4호기 건설사업을 위한 전원개발사업 실시계획을 승인한 후 이를 고시(산업자원부 고시 제2007-114호)하였다.
다. 그 후 피청구인(구 지식경제부장관)은 2008. 12. 12.부터 2011. 12. 21.까지 5회에 걸쳐 이 사건 회사의 승인신청에 의하여 「전원개발촉진법」 제5조제2항에 따라 전원개발사업 실시계획 변경승인ㆍ고시[지식경제부 고시 제2008-180호(2008. 12. 12.), 제2010-14호(2010. 1. 22.), 제2010-214호(2010. 11. 24.), 제2011-226호(2011. 5. 3.), 제2011-267호(2011. 12. 21.)]를 하였다.
라. 이 사건 회사는 2010. 4. 8. 울산광역시 ○○군수에게 신고리 원자력발전소 3, 4호기 건설사업과 관련하여 울산광역시 울주군 서생면 신암리 44-1번지 일원에 사택을 신축하기 위한 주택건설사업계획의 승인신청을 하였고, 울산광역시 ○○군수는 2010. 7. 8. 이 사건 회사에게 다음과 같은 내용의 조건으로 승인을 하였다.
- 다 음 -
○ 부진입도로와 국도 31호선과 연결되는 부분에 대하여는 건축물 사용검사 전까지 개설완료를 하여야 할 것이고 개설공사 전 개발행위허가를 득하여 사업을 시행하며 건축물사용검사 신청 시 개발행위허가 준공 관련 서류를 제출하기 바람
○ 부진입도로와 국도 31호선과의 연결계획은 「도로법」 제34조에 의거 부산지방국토관리청에 비 관리청 도로공사 시행허가를 득하여야 하므로 국도연결공사 시행 전 「도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙」 및 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」에 부합되도록 세부적인 사업계획서(국토연결계획)를 작성하여 부산지방국토관리청과 협의하여 공사를 시행하고 건축물 사용검사 신청 시 준공 관련 서류를 제출하기 바람
마. 이 사건 회사는 2011. 5. 20. 부산지방국토관리청에게 사택부지 부진입도로 중 오른쪽 하단과 국도 31호선 중 평면곡선 반경이 짧은 내리막 급커브구간을 연결하는 계획과 관련하여 관리청이 아닌 자의 공사시행허가 사전협의 요청을 하였고, 부산지방국토관리청은 2011. 7. 19. 검토한 결과 국도 31호선 중 평면곡선 반경(R=55)이 짧은 내리막 급커브구간에 교차로를 설치하는 경우 시거불량 등으로 교통사고가 우려되므로 부적합한 구간임을 회신하였으며, 이에 따라 이 사건 회사는 사택부지의 내부도로 중 중간부분과 그곳에 가장 가까운 지점인 국도 31호선 중 평면직선 구간을 연결하는 계획을 수립하였다.
바. 이 사건 회사는 2012. 1. 9. 피청구인(구 지식경제부장관)에게 중앙행정기관, 울산광역시 및 울주군의 신고리 원자력발전소 3, 4호기 전원개발사업 실시계획 변경 관련 협의의견 통보에 대한 조치계획을 제출하였는데, 울주군청 도로교통과의 협의의견 및 피청구인의 조치계획은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 협의의견 : 사택부지 부진입도로와 현행도로가 접하는 접속지점은 굴곡부로서 예각으로 4지 교차 형태로 접속되어 도로구조상 불합리한 구조로써 현행 도로의 굴곡상황, 가시거리 확보 애로 등 차량 진ㆍ출입에 따른 다양한 형태의 안전사고가 우려되는 등 심각한 교통문제를 유발할 것으로 예상되므로 교차로상 방향별 진ㆍ출입선 동선의 재검토 등 교차로 접속에 대한 개선이 필요할 것으로 판단됨(1개 노선 차량 진ㆍ출입 제한 3지 교차 검토 및 주변 도로여건과 연계 검토 등)
○ 조치계획 : 협의의견대로 조치하겠음
사. 피청구인(구 지식경제부장관)은 2012. 2. 22. 이 사건 회사의 승인신청에 따라 사택 부진입도로 개설조건의 이행을 위해 필요한 부지의 확보와 신고리 원자력발전소 3, 4호기 건설사업과 관련한 이주민을 위한 이주단지 조성부지의 확보를 위해 사택부지 부진입로 부지(7,368㎡) 및 이주단지조성사업 부지(11,746㎡)의 추가(19,114㎡)를 내용으로 전원개발사업 실시계획의 변경(위 면적의 추가로 사업면적이 2,514,272㎡에서 2,533,386㎡로 변경)을 승인하는 내용의 이 사건 처분을 한 후 이를 고시하였다.
아. ○○군수는 2012. 10. 25. 이 사건 회사로부터 신고리 원자력발전소 3, 4호기 건설사업을 위한 전원개발사업(사택부지 부진입로 및 이주단지조성 부지)에 편입되는 토지 등의 수용을 위한 재결신청이 있어 수용재결신청서 및 관계서류를 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제31조 및 같은 법률 시행령 제15조에 따라 열람공고를 하였는데, 청구인 소유의 울산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 46-5번지 29㎡, 46-6번지 1359㎡, 47-1번지 650㎡, 산24-7번지 556㎡, 산24-10번지 500㎡가 수용대상이 되는 토지에 포함되어 있다.
자. 이 사건 회사는 사택부지의 내부도로 중 중간부분과 그곳에 가장 가까운 지점인 국도 31호선 중 평면직선 구간을 연결하는 계획에 따라 그 연결도로에 위치한 토지의 소유자인 청구인과 매수협의를 하였으나 협의가 되지 않았고, 중앙토지수용위원회는 2013. 2. 22. 이 사건 회사의 수용재결 신청에 따라 청구인 소유의 토지를 수용하는 내용의 재결을 하였다.
6. 이 사건 심판청구 중 주위적 심판청구 부분의 적법 여부
「행정심판법」 제27조 제3항에서 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하지만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다. 그리고 「행정업무의 효율적 운영에 관한 규정」 제6조 제3항에서 공고문서는 그 문서에서 효력발생 시기를 구체적으로 밝히고 있지 않으면 그 고시 또는 공고 등이 있은 날부터 5일이 경과한 때에 효력이 발생한다고 규정하고 있다.
위 인정사실에 따르면 피청구인은 2012. 2. 22. 전원개발사업 실시계획 변경승인 고시를 하였고, 위 고시의 효력발생 시기에 관한 명시적인 규정이 없어 「행정업무의 효율적 운영에 관한 규정」 제6조제3항에 따라 위 고시가 있은 날부터 5일이 경과한 때에 그 효력이 발생한다고 할 것인데, 청구인은 그로부터 180일이 훨씬 지난 2012. 12. 12. 이 사건 행정심판을 청구하였고, 청구인에게 위 청구기간 내에 심판청구를 할 수 없었던 정당한 사유가 있었다고 인정할 자료도 없다. 따라서 이 사건 심판청구 중 주위적 심판청구 부분은 「행정심판법」 제27조제2항을 위반하여 제기된 부적법한 청구이다.
7. 예비적 청구에 대한 판단
가. 관계법령의 내용
(1) 「전원개발촉진법」 제2조 제1호 및 제2호에서 전원설비란 발전ㆍ송전 및 변전을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설을 말하고, 전원개발사업이란 전원설비를 설치ㆍ개량하는 사업 및 설치 중이거나 설치된 전원설비의 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제3조에서 「전원개발촉진법」 제2조 제1호의 ‘부대시설’이란 발전ㆍ송전 및 변전을 위한 전기사업용 전기설비(전기사업용 전기설비)를 설치ㆍ운용하기 위한 건물 및 구축물과 그 부속시설, 전기사업용 전기설비와 위 시설을 설치ㆍ운용하기 위한 용수(생활용수, 지하수 및 해수를 포함한다)시설, 송유시설, 회 처리장, 재료 적치장, 방사성폐기물 관리시설과 그 부속시설, 위 시설의 설치ㆍ운용에 종사하는 사람을 위한 숙소와 그 부속시설을 말한다고 규정하고 있다.
(2) 「전원개발촉진법」 제5조에서 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 하고, 승인받은 사항을 변경하려는 경우에도 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 하며, 산업통상자원부장관이 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하려는 경우에는 미리 해당 전원개발사업구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 위원회의 심의를 거쳐야 하되, 그 실시계획 중 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 승인 또는 변경승인에 대하여는 위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있고, 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하였을 때에는 이를 관보에 고시하여야 한다고 규정하고 있다.
(3) 그리고 「전원개발촉진법」 제5조의2제1항에서 전원개발사업자는 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받으려는 경우에는 승인 또는 변경승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 및 관계 전문가 등(주민 등)의 의견을 들어야 하지만, 다른 법령에 따라 이미 주민 등의 의견을 수렴한 경우, 국방상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 경우, 실시계획의 사업면적 또는 선로의 길이가 100분의 30의 범위에서 변경되는 경우, 설치된 전원설비의 토지 등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다.
나. 판단
청구인은 사택부지 부진입로와 국도 31호선을 연결하기 위해 개설 중인 기존도로가 안전상의 문제로 사용할 수 없다고 한다면 이는 피청구인이 종전에 하자있는 전원개발사업 실시계획 승인을 한 후 그 하자를 보완하거나 치유하기 위해 이 사건 처분을 한 것에 지나지 않는 것이라고 주장한다. 그러나 「전원개발촉진법」 제5조제1항#콤마# 제2항 및 제5항에 따르면 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획을 수립하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 하고 승인받은 사항을 변경하려는 경우에도 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 하며 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하였을 때에는 이를 관보에 고시하여야 한다고 규정되어 있는바, 실시계획의 변경이 있다는 사유만으로 종전의 실시계획 승인이 하자가 있다고 단정할 수 없다. 그리고 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로 행정주체가 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 되고(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 참조), 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로(외형상으로) 명백한 것이어야 한다(대법원 1996. 2. 9. 선고 95누4414 판결 참조). 그런데 이 사건 사업은 전원설비인 신고리 원자력발전소 3, 4호기를 건설하여 전력공급의 안정을 도모함을 목적으로 하고 있고, 「전원개발촉진법」 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제3조에 따르면 전원설비란 발전ㆍ송전 및 변전을 위한 전기사업용 전기설비와 그 부대시설을 말하고 시설의 설치ㆍ운용에 종사하는 사람을 위한 숙소와 그 부속시설도 위 부대시설에 해당하는 것으로 규정되어 있는바, 사택 또한 위 전기설비와 그 부대시설에 포함된다 할 것이므로 사택부지 부진입로 부지의 추가를 내용으로 이 사건 처분이 공공의 필요가 없다고 단정할 수 없는 점, 사택부지 부진입도로와 국도 31호선을 연결하기 위해 사택부지 부진입도로 중 왼쪽 하단 또는 오른쪽 하단과 가장 가까운 청구인 소유의 토지를 추가하는 계획을 수립하는 경우 사택부지 부진입도로와 국도 31호선을 연결하는 도로가 지나치게 길어져 수용면적이 늘어나거나 현행 도로의 굴곡상황, 가시거리 확보 애로 등 차량 진ㆍ출입에 따른 다양한 형태의 안전사고의 문제는 여전히 남을 수 밖에 없는 점, 신호등이나 과속방지턱 등을 설치하는 등의 방법으로는 연결도로를 이전하는 정도의 교통상의 안전 문제를 해결할 수 있다고 단정하기 어려운 점 등 여러 사정을 종합적으로 고려할 때 피청구인이 한 이 사건 처분이 이익형량에 하자가 있고 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라고 볼 수 없다.
8. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구 중 주위적 청구부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 예비적 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
