【재결요지】 이 사건 신청지에 신청 건물을 건립할 경우 이 사건 문화재의 주변환경 및 자연경관을 저해할 우려가 충분하며, 청구인이 비교대상으로 주장하는 단독주택들은 모두 피청구인이 2010. 10. 28. 이 사건 문화재 주변에 대한 현상변경 허용기준을 수립하여 시행하기 이전에 건축된 것들이어서 그 이후에 위 현상변경 허용기준에 따라 이루어진 이 사건 처분의 적정성을 다툴 수 있는 직접적인 사유가 될 수 없다. 문화재 주변 현상변경 허용기준은 문화재 주변 경관 및 문화재 보호ㆍ관리 등을 위하여 개별 문화재가 가지는 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적ㆍ경관적 특성을 고려하여 마련하는 것이고, 이에 따라 경기도문화재위원회의 심의를 거쳐 이루어진 문화재자료 주변 현상변경허가 거부처분은 특별한 사정이 없는 한 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 문화재 및 그 주변 경관의 보존ㆍ유지라는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익에 비해 결코 작지 않다고 할 것이므로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분이라고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 신청 건물이 건립될 경우 이 사건 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 10. 15. 청구인에게 한 문화재자료 주변 현상변경허가 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 경기도 문화재자료 제40호인 ‘진위향교대성전(振威鄕校大成殿)’(이하 ‘이 사건 문화재’라 한다)의 보호구역으로부터 약 140m 떨어진 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 산18-4외 2필지 중 일부토지(5,304㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 단독주택(2층/1동, 1층/2동)을 신축하기 위하여 2012. 9. 17. 피청구인에게 문화재자료 주변 현상변경허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 신청 단독주택이 건립될 경우 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 2012. 10. 15. 청구인에게 문화재자료 주변 현상변경허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 신청지가 이 사건 문화재로부터 300m 내에 있지만 높은 능선을 사이에 두고 있어 전혀 가시권에 있지 않고, 이 사건 문화재와는 동떨어져 있기 때문에 이 사건 신청지에 신청 건물을 건립한다고 하더라도 경관을 저해하는 등 문화재 훼손의 우려는 없다 할 것이다.
나. 피청구인은 건물면적에 비해 대지화 되는 면적이 너무 과다하고 녹지훼손이 심하다고 주장하나, 청구인은 대지면적 만큼 최상의 조경을 계획하고 있기 때문에 녹지 훼손의 우려는 전혀 없다 할 것이므로 피청구인의 주장은 사리에 맞지 않는다.
다. 또한 진위향교 임원들도 이 사건 신청지와 이 사건 문화재는 무관하므로 하등의 훼손 우려가 없다고 하고 있고, 이 사건 신청지와 이 사건 문화재 사이에는 이 사건 문화재와 더 가까이 여러 채의 단독주택이 있음에도 청구인의 단독주택 건축건만 불허하는 것은 부당하다.
라. 그리고 경기도 ○○시에 있는 양성향교와 이 사건 문화재의 현상변경 허용기준을 비교해보면 양성향교는 향교를 중심으로 50m도 채 안 되는 지역만 보호구역으로 지정하고 그 밖의 지역은 현상변경을 허용하는데 반해 이 사건 문화재의 현상변경 허용기준은 지나치게 넓은 지역을 보호구역으로 설정하고 있어 형평에 어긋난다.
마. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 이 사건 신청지에 신청 건물을 건립하더라도 이 사건 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 없다고 주장하나, 고건축, 고고학, 건축, 토목, 환경, 조경 분야 전문가로 구성된 경기도문화재위원회 현상변경분과위원회에서는 주변상황 및 신청내용 등을 종합적으로 고려하여 심의한 결과 이 사건 신청지에 신청 건물을 신축할 경우 대지면적이 너무 크고 방대하여 주변 식생을 훼손할 우려가 있고 대지의 높이가 이웃 건물보다 높아 주변 자연경관을 훼손하는 등 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다고 판단하였는바 청구인의 위와 같은 주장은 이유 없다.
나. 피청구인은 2010. 10. 28. 경기도문화재위원회의 심의를 거쳐 이 사건 문화재 주변 현상변경 허용기준을 마련하였고, 위 허용기준 내 건축행위의 경우 별도로 문화재위원회의 심의를 받지 않도록 하고 있는데, 이 사건 신청지는 허용기준상 1구역(원지형보존, 신축불가)에 위치하고 있기 때문에 경기도문화재위원회의 심의를 받게 된 것이고, 심의결과 이 사건 문화재의 경관에 미치는 영향이 크다고 판단되어 부결된 것이다.
다. 청구인은 양성향교의 현상변경 허용기준과 비교할 때 이 사건 문화재의 현상변경 허용기준이 형평에 어긋난다고 주장하나, ‘문화재 현상변경 허용기준’은 문화재 주변 경관 및 문화재 보호ㆍ관리 등을 위하여 개별 문화재가 가지는 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적ㆍ경관적 특성을 고려하여 작성하는 것이므로 단순 비교를 통해 형평에 어긋난다는 청구인의 주장은 이유 없다.
라. 따라서 이 사건 처분은 적법하므로 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 한다.
4. 관계법령
문화재보호법 제2조, 제3조, 제13조, 제35조, 제36조, 제70조, 제74조
문화재보호법 시행규칙 제15조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 문화재자료 주변 현상변경 불허가 통지, 경기도지정 문화재 주변 현상변경 허용기준 고시, 문화재위원회(현상변경분과 제17차) 심의결과 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 1983. 9. 19. 피청구인은 이 사건 문화재를 경기도 문화재자료 제40호로 지정하였다.
나. 2010. 10. 28. 피청구인은 현지조사 및 경기도문화재위원회의 심의 등의 절차를 거쳐 경기도고시 제2010-340호로 이 사건 문화재의 보호구역으로부터 300m까지의 주변지역에 대하여 다음과 같은 현상변경 허용기준을 고시하였다.
- 다 음 -
다. 2012. 5. 23. 청구인은 현상변경 허용기준상 1구역에 포함되는 이 사건 신청지에 제1종 근린생활시설(야생화단지, 1층/6동)을 신축하기 위해 평택시장을 경유하여 피청구인에게 문화재자료 주변 현상변경허가신청을 하였으나, 피청구인은 2012. 6. 11. 문화재위원회의 심의결과에 따라 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 불허하였다.
라. 2012. 8. 3. 청구인은 이 사건 신청지에 단독주택(2층/2동)을 신축하기 위해 평택시장을 경유하여 피청구인에게 문화재자료 주변 현상변경허가신청을 하였으나, 피청구인은 2012. 8. 28. 문화재위원회의 심의결과에 따라 종전과 같은 이유로 불허하였다.
마. 2012. 9. 17. 청구인은 평택시장을 경유하여 피청구인에게 이 사건 신청을 하였고, 그 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 사업내용 : 단독주택 신축(3동, 2층/1동, 1층/2동)
- 위 치 : 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 산 18-4외 2필지
- 문화재와 이격거리 : 문화재의 외곽경계로부터 약 140m
- 부지면적 : 40,744㎡ 중 신청면적 5,304㎡(대지면적 4,959㎡, 도로면적 345㎡)
- 건축면적/연면적 : 241.52㎡/388.16㎡
- 구 조 : 가동 - 철근콘크리트조, 나ㆍ다동 - 일반목구조
- 최고높이 : 가동 7.00m, 나ㆍ다동 7.66m
바. 경기도 문화재위원 ○○○는 이 사건 신청과 관련하여 현상변경 허가 타당성 검토 등을 위한 현지조사를 실시하였고, 다음과 같은 취지의 의견서를 피청구인에게 제출하였다.
- 다 음 -
○ 이 사건 신청지는 문화재 보호구역에서 약 140m 이격되어 있고, 지상 2층 1동과 지상 1층 2동의 단독주택을 신축하고자 하는 것으로 이미 2회에 걸쳐 부결됨
○ 2회에 걸친 부결안은 이 사건 문화재 주변 경관을 최대한 보호하고 주변 난개발을 억제하기 위해 주변 산림을 보호해야 한다는 내용이었음
○ 이 사건 신청지는 문화재와 직접적인 가시는 되지 않으나 대지의 면적이 너무 크고 방대하며, 절ㆍ성토 없이 건물을 신축하고자 하나 주변 식생을 훼손할 우려가 있어 문화재 경관에 미치는 영향이 크다고 생각됨
○ 또한 신축 건물의 대지 높이가 이웃 건물보다 높아 주변 자연경관을 훼손하고 계속적인 난개발을 유도할 것으로 판단되어 문화재에 미치는 영향도 클 것으로 생각됨
사. 2012. 10. 11. 경기도문화재위원회 현상변경분과위원회는 이 사건 신청에 대하여 신청 단독주택이 건립될 경우 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 부결(출석 11명/부결 11명)하였고, 이에 피청구인은 2012. 10. 15. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
아. 2013. 5. 7. 우리 위원회 소속 직원이 이 사건 문화재의 주변에 대하여 현지조사를 실시한 바에 따르면 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 이 사건 신청지의 위치 및 주변현황
- 이 사건 신청지는 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 산18-4외 2필지 중 일부토지로 인근 개발지보다 지대가 훨씬 높은 산자락에 위치한 완만한 경사지 형태의 임야이고, 현상변경 허용기준상 1구역에 해당함
- 이 사건 신청지는 이 사건 문화재에서 서북 방향으로 약 140m 떨어져 있고, 이 사건 신청지와 이 사건 문화재 사이에 능선이 있으며, 이 사건 신청지와 능선 사이에는 허용기준 시행 이전에 건축된 단독주택이 여러 채 있음
- 이 사건 신청지에서 서쪽과 남쪽 방향은 기존에 개발된 지역으로 주로 주택 등이 있는데, 현상변경 허용기준상 서쪽은 행위제한이 없는 지역이고, 남쪽은 4구역에 해당함
- 이 사건 신청지에서 북쪽과 동쪽 방향은 임야이고 현상변경 허용기준상 1구역(원형 보존, 신축 불가)에 해당함
자. 2009. 1. 13. 피청구인이 경기도고시 제2009-9호로 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 114에 있는 경기도 문화재자료 제28호인 ‘양성항교’의 주변지역에 대하여 고시한 현상변경 허용기준은 다음과 같다.
- 다 음 -
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 「문화재보호법」 제2조 및 제3조에 따르면, ‘문화재’란 인위적이거나 자연적으로 형성된 국가적ㆍ민족적 또는 세계적 유산으로서 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적 또는 경관적 가치가 큰 것을 말하고, ‘보호구역’이란 지상에 고정되어 있는 유형물이나 일정한 지역이 문화재로 지정된 경우에 해당 지정문화재의 점유 면적을 제외한 지역으로서 그 지정문화재를 보호하기 위하여 지정된 구역을 말하며, ‘역사문화환경’이란 문화재 주변의 자연경관이나 역사적ㆍ문화적인 가치가 뛰어난 공간으로서 문화재와 함께 보호할 필요성이 있는 주변 환경을 말하고, 문화재의 보존ㆍ관리 및 활용은 원형유지를 기본원칙으로 한다고 되어 있다.
2) 「문화재보호법」 제13조에 따르면, 시ㆍ도지사는 지정문화재의 역사문화환경 보호를 위하여 문화재청장과 협의하여 조례로 역사문화환경 보존지역을 정하여야 하고, 건설공사의 인가ㆍ허가 등을 담당하는 행정기관은 지정문화재의 외곽경계(보호구역이 지정되어 있는 경우에는 보호구역의 경계를 말한다)의 외부 지역에서 시행하려는 건설공사로서 시ㆍ도지사가 정한 역사문화환경 보존지역에서 시행하는 건설공사에 관하여는 그 공사에 관한 인가ㆍ허가 등을 하기 전에 해당 건설공사의 시행이 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 해당하는지 여부를 검토하여야 하며, 역사문화환경 보존지역의 범위는 해당 지정문화재의 역사적ㆍ예술적ㆍ학문적ㆍ경관적 가치와 그 주변 환경 및 그 밖에 문화재 보호에 필요한 사항 등을 고려하여 그 외곽 경계로부터 500미터 안으로 하고, 시ㆍ도지사는 문화재를 지정하면 그 지정 고시가 있는 날부터 6개월 안에 역사문화환경 보존지역에서 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 관한 구체적인 행위기준을 정하여 고시하여야 하며, 구체적인 행위기준이 고시된 지역에서 그 행위기준의 범위 안에서 행하여지는 건설공사에 관하여는 해당 건설공사의 시행이 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 해당하는지 여부를 검토하는 것은 생략한다고 되어 있다.
3) 「문화재보호법」 제35조, 제36조, 제70조, 제74조 및 같은 법 시행규칙 제15조를 종합하면, 시ㆍ도지사는 그 관할구역에 있는 문화재로서 국가지정문화재로 지정되지 않은 문화재 중 보존가치가 있다고 인정되는 것을 시ㆍ도지정문화재로 지정할 수 있고, 시ㆍ도지정문화재로 지정되지 아니한 문화재 중 향토문화보존상 필요하다고 인정하는 것을 문화재자료로 지정할 수 있으며, 시ㆍ도지정문화재와 문화재자료의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위로서 역사문화환경 보존지역에서 해당 시ㆍ도지정문화재와 문화재자료의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치ㆍ증설하는 행위를 하려는 자는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하고, 시ㆍ도지사가 위 허가신청을 받으면 그 허가신청 대상 행위가 문화재의 보존과 관리에 영향을 미치지 않고, 문화재의 역사문화환경을 훼손하지 않으며, 문화재기본계획과 연도별 시행계획에 들어맞을 경우에만 허가하여야 한다고 되어 있다.
4) 문화재는 국가적ㆍ민족적ㆍ세계적 유산으로서 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적ㆍ경관적 가치가 크고, 한번 훼손되면 그 회복 자체가 곤란한 경우가 많을 뿐 아니라, 회복이 가능하더라도 막대한 비용과 시간이 소요되기 때문에, 각종 개발행위가 증가하고 있는 현실에 비추어 문화재를 보호하여야 할 필요성이 높아지고 있어서, 문화재 보호구역의 외곽지역이라고 하더라도 개발행위로 인하여 문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 경우에는 이를 제한하여야 할 필요성이 있다고 할 것이고(대법원 2005. 1. 28. 선고 2004두10661 판결 참조), 개발행위를 제한함에 있어서는 그 개발행위로 인한 문화재의 훼손 가능성, 문화재 보존 및 관리에 미치는 영향 등의 공익적 요소와 그 개발행위의 내용, 개발행위 제한으로 인한 국민의 재산권 침해 정도 등의 사익적 요소를 비교형량 하여야 한다(대법원 2008. 5. 15. 선고 2008두1672 판결 참조).
나. 판단
1) 청구인은 이 사건 신청지에 신청 건물을 건립한다고 하더라도 이 사건 문화재의 역사문화환경을 훼손할 가능성이 없다고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실에 따르면 이 사건 신청지가 이 사건 문화재에서 서북 방향으로 약 140m 떨어져 있고 그 사이에 능선이 있어 이 사건 문화재에서 직접 보이지는 않으나, 이 사건 신청지에 신청 건물을 건립할 경우 대지면적(4,959㎡)이 건축면적(241.52㎡)에 비해 너무 커 주변 식생을 훼손할 우려가 있고, 신청 건물의 지반고가 인근 주택들보다 훨씬 높아 주변 자연경관을 훼손하는 등 이 사건 문화재의 주변환경 및 자연경관을 저해할 우려가 충분하다고 할 것이므로 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.
2) 청구인은 이 사건 신청지와 이 사건 문화재 사이에 이 사건 문화재와 더 가까이 여러 채의 단독주택이 있음에도 청구인의 단독주택 건축건만 불허하는 것은 형평에 반하여 부당하다는 취지의 주장을 하나, 청구인이 비교대상으로 주장하는 단독주택들은 모두 피청구인이 2010. 10. 28. 이 사건 문화재 주변에 대한 현상변경 허용기준을 수립하여 시행하기 이전에 건축된 것들이어서 그 이후에 위 현상변경 허용기준에 따라 이루어진 이 사건 처분의 적정성을 다툴 수 있는 직접적인 사유가 될 수 없는 점, 위 단독주택들이 건축된 토지가 이 사건 신청지와는 그 위치, 형태, 주변환경 등이 서로 동일하지도 않은 점 등을 고려하면 청구인이 주장하는 위와 같은 사정만으로는 이 사건 처분이 형평에 반한다고 볼 수 없다.
3) 청구인은 양성향교의 현상변경 허용기준과 비교할 때 이 사건 문화재의 현상변경 허용기준이 지나치게 넓은 지역을 원형 보존지역으로 설정하여 형평에 어긋난다는 취지의 주장을 하나, 문화재 주변 현상변경 허용기준은 문화재 주변 경관 및 문화재 보호ㆍ관리 등을 위하여 개별 문화재가 가지는 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적ㆍ경관적 특성을 고려하여 마련하는 것이고, 청구인이 비교대상으로 주장하는 양성향교와 이 사건 문화재는 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적ㆍ경관적 가치와 그 주변환경 등이 서로 다른 점에 비추어 볼 때 단순히 원형 보존지역이 양성향교의 현상변경 허용기준보다 넓다는 이유만으로 이 사건 문화재의 현상변경 허용기준이 형평에 어긋난다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
4) 위 인정사실에 따르면 피청구인은 청구인의 신청 건물이 건립될 경우 이 사건 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 이 사건 문화재 주변에 대한 현상변경허가를 거부하는 이 사건 처분을 하였는바, 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지에 신청 건물을 건립할 경우 이 사건 문화재의 주변환경 및 자연경관을 저해할 우려가 충분하다고 할 것이고, 피청구인이 마련하여 시행한 현상변경 허용기준은 그 수립 목적 및 절차, 내용에 있어 어떤 잘못이 있다고 보이지 않으므로, 이에 따라 경기도문화재위원회의 심의를 거쳐 이루어진 이 사건 처분은 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 마땅한 점 등에 비추어 보면 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 문화재 및 그 주변 경관의 보존ㆍ유지라는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익에 비해 결코 작지 않다고 할 것이므로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 처분이라고 볼 수 없다.
따라서 청구인의 신청 건물이 건립될 경우 이 사건 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
