【재결요지】 피청구인은 2009. 5. 6. 이 사건 문화재 및 그 주변지역에 대한 적정한 보존 및 효율적인 민원처리를 위하여 현지조사 및 문화재위원회의 심의를 거쳐 이 사건 문화재 및 그로부터 500m 이내에 위치한 주변지역을 지형지세, 조망 및 경관, 기존 시설물 등을 감안하여 4개 구역으로 나누고 각 구역마다 그 특성에 맞추어 현상보존에서부터 1층 이하, 2층 이하 건물의 신축 등까지 가능하도록 단계적으로 구분하여 허가여부를 결정하도록 하는 내용의 현상변경 허용기준을 마련하여 시행한 점, 이 사건 신청지는 현상변경 허용기준상 제1구역과 제3구역에 해당하고, 제1구역은 자연경관이 그대로 보존되는 구역이어서 신축행위가 금지되는 지역인 점, 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 문화재위원회의 심의를 거쳐 이 사건 처분을 한 점, 이 사건 신청지가 이 사건 문화재의 끝 부분에서 볼 때 직접 보이지는 않는다 하더라도 청구인이 이 사건 신청지에 이 사건 건물을 신축할 경우 이 사건 문화재의 주변환경 및 자연경관을 저해할 우려가 충분하다고 할 것이고, 한편 청구인의 이 사건 신청에 대하여 현상변경허가를 할 경우 향후 이 사건 신청지 근처의 임야 등에 대한 현상변경허가를 거부하기 어려워져 주변환경이 더욱 악화될 것으로 예상되는 점, 피청구인이 마련하여 시행한 현상변경 허용기준은 그 수립 목적 및 절차, 내용에 합리성이 있다고 여겨지므로, 이에 따라 문화재위원회의 심의를 거쳐 이루어진 이 사건 처분은 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 마땅한 점 등에 비추어 보면 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 문화재 및 그 주변 경관의 보존ㆍ유지라는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익에 비해 결코 작지 않다고 할 것이므로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라고 볼 수 없음
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 11. 20. 청구인에게 한 국가지정문화재 주변 현상변경허가 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 국가지정문화재 사적 제000호인 ‘○○ △△’(이하 ‘이 사건 문화재’라 한다)의 문화재구역으로부터 약 260m 떨어진 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 137-7 임야(○○리 산32에서 지번 변경됨, 면적 5,924㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 철골조 공장 5동(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하기 위하여 2012년 10월경 ○○시장을 경유하여 피청구인에게 설계변경에 따른 국가지정문화재 주변 현상변경허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 이 사건 건물이 건립될 경우 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 2012. 11. 20. 청구인에게 국가지정문화재 주변 현상변경허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 이 사건 신청지의 소유자로서 2004. 3. 23. ○○시장으로부터 이 사건 신청지 내에 제1, 2종 근린생활시설(소매점, 수리점, 사무실)의 건축허가를 받아 2006. 8. 4. 착공신고를 한 바 있는데, 2012년 10월경 피청구인에게 이 사건 신청지 내에 공장부지 조성을 위하여 형질변경을 내용으로 하는 이 사건 신청을 하였으나, 피청구인은 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
나. 피청구인과 ○○시장은 앞서 본 바와 같이 청구인에게 건축허가를 하였을 뿐만 아니라 2006년 7월경 청구인의 처인 김○○의 명의로 건축신고를 하는 과정에서 문화재 보존에 영향이 없다는 통보를 한 바 있고, 이후 건축신고 및 착공신고 수리를 한 바 있으므로, 이는 청구인에게 이 사건 신청지 내에 공장 등의 신축이 가능하다는 신뢰를 부여한 것이라고 할 것이다. 따라서 이번에 피청구인이 이 사건 신청을 거부한 것은 신뢰보호 원칙에 반한다.
다. 또한 이 사건 신청지는 이 사건 문화재의 끝 부분을 기준으로 보면 산봉우리에 가려 보이지 않고, 이 사건 문화재의 입구가 아니라 이 사건 문화재와 먼 거리에 위치해 있으며, 이미 부지조성이 완료되어 있고, 이미 주변에는 공장, 모텔이 영업 중이므로 이 사건 건물을 신축한다고 하더라도 역사문화환경을 훼손할 가능성은 전혀 없다고 할 것이다.
라. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이므로 마땅히 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인은 이 사건 신청지에 대한 현상변경허가와 관련하여 어떤 의견을 표시한 바 없고, 다만 건축인허가 관서인 ○○시장이 이 사건 신청지에 대한 건축허가를 하면서 문화재 보존에 미치는 영향 검토를 소홀히 하여 담당 공무원에 대한 경고 등 조치를 취하고 건축허가 전에 반드시 현상변경허가를 받도록 조치하였는바, 청구인이 위와 같은 건축인허가 관서의 위법한 건축허가를 근거로 신뢰보호를 주장하는 것은 받아들일 수 없다.
나. 이 사건 신청지는 이 사건 문화재에서 직접 조망되는 지역에 위치해 있으므로 이 사건 문화재의 경관에 직접적인 영향을 미치는 지역이고, 사적 제000호 ‘△△’ 주변 현상변경 허용기준에 따르면 이 사건 신청지는 제1구역 및 제3구역에 해당하는데, 제1구역은 자연경관이 그대로 보존되어 있는 구역으로 이 사건 문화재의 역사문화환경에 중대한 영향을 미치는 지역이어서 신축행위가 금지되고 있는바, 이 사건 신청은 위 현상변경 허용기준에 명백하게 반한다.
다. 따라서 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
문화재보호법 제2조, 제3조, 제13조, 제35조, 제36조
문화재보호법 시행규칙 제2조, 제15조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 국가지정문화재 현상변경 등 불허 통지, 국가지정문화재 주변 현상변경 허용기준 고시, 허가신청서, 건축허가서, 착공신고필증 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 1971. 4. 15. 피청구인은 이 사건 문화재를 국가지정문화재 사적 제000호로 지정하였다.
나. 2003. 10. 1. 청구인은 이 사건 신청지에 제1, 2종 근린생활시설(소매점ㆍ수리점ㆍ사무소, 1층 4동, 건축ㆍ연면적 1,968㎡, 철골조, 최고높이 5.9m)을 신축하기 위해 ○○시장에게 건축허가신청을 하였고, ○○시장은 2004. 3. 23. 이를 허가하였으며, 청구인은 2006. 7. 28. 착공신고서를 제출하였고, ○○시장은 2006. 8. 4. 착공신고필증을 교부하였다.
다. 2009. 5. 6. 피청구인은 문화재청 고시 제2009-37호로 이 사건 문화재의 외곽 경계로부터 500m까지의 주변지역에 대하여 다음과 같은 현상변경 허용기준을 고시하였다.
- 다 음 -
라. 2011. 10. 6. 청구인이 ○○시장을 경유하여 피청구인에게 근린생활시설에 대한 국가지정문화재 현상변경 등 허가사항 변경허가신청을 하자, 피청구인은 2011. 10. 27. 문화재 보존 영향 검토 절차 없이 이미 건축허가를 하였기 때문에 현상변경 등 허가사항 변경허가를 처리할 수 없다는 이유로 반송하고, ○○도지사에게 ○○시에서 문화재 보존 영향 검토 절차 없이 이미 건축허가를 하여 역사문화환경 보존지역이 훼손되었으니 「문화재보호법」 제42조제1항제3호에 따라 사실여부를 확인하여 결과를 제출할 것을 요청하였다.
마. 2011. 10. 31. ○○도지사는 ○○시장에게 현상변경허가 없이 건축허가가 된 경위 등에 대한 확인을 요청하였고, ○○시장은 2011. 12. 9. 다음과 같은 확인결과를 제출하였다.
- 다 음 -
○ 2004년 허가당시 정확한 문화재 구역(토지조서)을 알 수 없어 대표번지와 ○○도박물관에서 발행한 ○○도문화유적지도(1998)를 보면서 지번을 유추하여 문화재 협의를 진행
○ 이 사건 문화재의 성곽만 표기된 ○○문화유적지도를 보고 협의과정에서 문화재와의 영향거리를 잘못 산정하여 건축복합 신청건에 일반협의 처리하였고,
○ 2003년도, 2004년도 위성사진을 비교할 수 없어 2002년도, 2006년도 위성사진 비교 확인결과 건축허가 후 산지전용을 한 것으로 판단되며,
○ 현재 이 사건 신청지는 문화재 허용기준상 제1구역으로
- 신축불가
- 기존 건축물의 연면적(최고높이 포함) 10% 범위 내에서
- 임야 내 수종갱신시 전통조경 전문가의 자문을 받아 시행
○ 향후 이러한 사례가 발생하지 않도록 현상변경 업무연찬에 만전을 기하겠음
바. 2012. 2. 1. 피청구인이 ○○도지사와 ○○시장에게 이 사건 문화재 주변에서 이루어진 건설공사 인허가 등에 대한 전반적인 조사를 실시하고 그 경위 및 결과를 통보해 달라고 요청하자, ○○시장(감사담당관)은 2012. 4. 24. 다음과 같은 취지의 조사결과를 회신하였다.
- 다 음 -
○ 2000년 이후 이 사건 문화재의 외곽경계로부터 500m 이내에 허가된 건축허가 등은 57건인데, 그 중 영향평가 및 현상변경허가에 대한 협의 없이 허가된 것으로 2건이 발견됨
○ 위 2건 중 청구인이 2003. 10. 1. 신청한 건은 당시 건축과 담당자(김○○)가 국가지정문화재의 현상을 변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 해당되는지 여부를 검토하여야 함에도 불구하고 통상적인 협의내용으로 협의하여 건축허가가 부적절하게 승인되는 결과를 초래함
○ 이에 따라 당시 담당자에게는 관련법 협의소홀로 구두경고, 담당과장에게는 주의를 조치함
사. 2012년 10월 청구인은 현상변경 허용기준상 1구역과 3구역에 위치하는 이 사건 신청지에 이 사건 건물을 신축하기 위하여 ○○시장을 경유하여 피청구인에게 이 사건 신청을 하였고, 그 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 사업시행목적
- 당초 : 제1종 근생시설(소매점), 제2종 근생시설(수리점, 사무소) 부지조성
- 변경 : 공장 부지조성
○ 사업시행면적 : 5,924㎡
○ 건축개요 : 공장(5동) 신축
- 당초 : 건축면적 1,968.00㎡, 연면적 1,968.00㎡, 건폐율 33.22%
AㆍB동(소매점, 각 492㎡), C동(수리점, 492㎡), D동(사무소, 492㎡)
○ 변경 : 건축면적 1,962.50㎡, 연면적 1,962.50㎡, 건폐율 33.12%
AㆍBㆍC동(공장, 각 392.50㎡, 최고높이 7.9m) - 허용기준상 제3구역 위치
DㆍE동(공장, 각 392.50㎡, 최고높이 5.9m) - 허용기준상 제1구역 위치
아. 2012. 11. 14. 문화재위원회 사적분과위원회는 이 사건 신청에 대하여 이 사건 건물이 건립될 경우 문화재의 역사문화환경을 훼손할 우려가 있다는 이유로 부결(출석 13명/조건부가결 1명, 부결 11명, 보류 1명)하였고, 이에 피청구인은 2012. 11. 20. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
자. 우리 위원회 소속 직원이 2013. 3. 28. 이 사건 문화재의 주변에 대하여 현지조사를 실시한 바에 따르면 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 이 사건 신청지의 위치 및 주변현황
- 이 사건 신청지는 이 사건 문화재의 국자 모양의 손잡이 끝 부분에서 북쪽 방향으로 위성지도상 260m 정도 떨어져 있는 임야로 ○○시 시도 제66호선에 접해 있음
- 시도 제66호선 건너편에는 축산농가 등이 있는데 이 지역은 현상변경 허용기준상 제4구역에 해당함
- 이 사건 신청지에서 서쪽 방향으로는 벽돌공장과 비닐하우스가 있는데 이 지역은 현상변경 허용기준상 제3구역에 해당함
- 이 사건 신청지에서 동쪽 방향으로 공장 등이 있는데 이 지역은 현상변경 허용기준상 제3구역에 해당함
○ 기타 사항
- 이 사건 신청지는 현상변경 허용기준상 제1구역과 제3구역에 절반 정도씩 걸쳐 있고, 현재 부지조성이 완료되어 있는 상태임
- 이 사건 문화재의 국자 모양의 손잡이 끝 부분에서 바라볼 때 능선과 산림 등에 가려 이 사건 신청지가 직접적으로 보이지는 않음
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등
1) 「문화재보호법」 제2조 및 제3조에 따르면, ‘문화재’란 인위적이거나 자연적으로 형성된 국가적ㆍ민족적 또는 세계적 유산으로서 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적 또는 경관적 가치가 큰 것을 말하고, ‘보호구역’이란 지상에 고정되어 있는 유형물이나 일정한 지역이 문화재로 지정된 경우에 해당 지정문화재의 점유 면적을 제외한 지역으로서 그 지정문화재를 보호하기 위하여 지정된 구역을 말하며, ‘역사문화환경’이란 문화재 주변의 자연경관이나 역사적ㆍ문화적인 가치가 뛰어난 공간으로서 문화재와 함께 보호할 필요성이 있는 주변 환경을 말하고, 문화재의 보존ㆍ관리 및 활용은 원형유지를 기본원칙으로 한다고 되어 있다.
2) 「문화재보호법」 제13조에 따르면, 역사문화환경 보존지역의 범위는 해당 지정문화재의 역사적ㆍ예술적ㆍ학문적ㆍ경관적 가치와 그 주변 환경 및 그 밖에 문화재 보호에 필요한 사항 등을 고려하여 그 외곽 경계로부터 500미터 안으로 하고, 문화재청장은 문화재를 지정하면 그 지정 고시가 있는 날부터 6개월 안에 역사문화환경 보존지역에서 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 관한 구체적인 행위기준을 정하여 고시하여야 하며, 구체적인 행위기준이 고시된 지역에서 그 행위기준의 범위 안에서 행하여지는 건설공사에 관하여는 해당 건설공사의 시행이 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 해당하는지 여부를 검토하는 것은 생략한다고 되어 있다.
3) 「문화재보호법」 제35조, 제36조 및 같은 법 시행규칙 제15조를 종합하면, 국가지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위로서 역사문화환경 보존지역에서 해당 국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치ㆍ증설하는 행위를 하려는 자는 문화재청장의 허가를 받아야 하고, 문화재청장이 위 허가신청을 받으면 그 허가신청 대상 행위가 문화재의 보존과 관리에 영향을 미치지 않고, 문화재의 역사문화환경을 훼손하지 않으며, 문화재기본계획과 연도별 시행계획에 들어맞을 경우에만 허가하여야 한다고 되어 있다.
4) 문화재는 국가적ㆍ민족적ㆍ세계적 유산으로서 역사적ㆍ예술적ㆍ학술적ㆍ경관적 가치가 크고, 한번 훼손되면 그 회복 자체가 곤란한 경우가 많을 뿐 아니라, 회복이 가능하더라도 막대한 비용과 시간이 소요되기 때문에, 각종 개발행위가 증가하고 있는 현실에 비추어 문화재를 보호하여야 할 필요성이 높아지고 있어서, 문화재 보호구역의 외곽지역이라고 하더라도 개발행위로 인하여 문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 경우에는 이를 제한하여야 할 필요성이 있다고 할 것이고(대법원 2005. 1. 28. 선고 2004두10661 판결 참조), 개발행위를 제한함에 있어서는 그 개발행위로 인한 문화재의 훼손 가능성, 문화재 보존 및 관리에 미치는 영향 등의 공익적 요소와 그 개발행위의 내용, 개발행위 제한으로 인한 국민의 재산권 침해 정도 등의 사익적 요소를 비교형량 하여야 한다(대법원 2008. 5. 15. 선고 2008두1672 판결 참조).
나. 판단
1) 청구인은 피청구인이 이 사건 신청을 거부한 것은 신뢰보호 원칙에 반한다고 주장하나, 행정상의 법률관계에 있어서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 먼저 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것임이 전제되어야 할 것인데(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 참조), 위 인정사실에 따르면 피청구인이 청구인에게 이 사건 신청지 내에 공장 등의 신축이 가능하다거나 이 사건 처분을 하지 않으리라고 신뢰할 만한 공적인 견해표명을 한 사실이 없으므로 청구인의 신뢰이익을 침해당했다는 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.
2) 청구인은 이 사건 신청지에 이 사건 건물을 신축한다고 하더라도 이 사건 문화재의 역사문화환경을 훼손할 가능성이 전혀 없으므로 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2009. 5. 6. 이 사건 문화재 및 그 주변지역에 대한 적정한 보존 및 효율적인 민원처리를 위하여 현지조사 및 문화재위원회의 심의를 거쳐 이 사건 문화재 및 그로부터 500m 이내에 위치한 주변지역을 지형지세, 조망 및 경관, 기존 시설물 등을 감안하여 4개 구역으로 나누고 각 구역마다 그 특성에 맞추어 현상보존에서부터 1층 이하, 2층 이하 건물의 신축 등까지 가능하도록 단계적으로 구분하여 허가여부를 결정하도록 하는 내용의 현상변경 허용기준을 마련하여 시행한 점, 이 사건 신청지는 현상변경 허용기준상 제1구역과 제3구역에 해당하고, 제1구역은 자연경관이 그대로 보존되는 구역이어서 신축행위가 금지되는 지역인 점, 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 문화재위원회의 심의를 거쳐 이 사건 처분을 한 점, 이 사건 신청지가 이 사건 문화재의 끝 부분에서 볼 때 직접 보이지는 않는다 하더라도 청구인이 이 사건 신청지에 이 사건 건물을 신축할 경우 이 사건 문화재의 주변환경 및 자연경관을 저해할 우려가 충분하다고 할 것이고, 한편 청구인의 이 사건 신청에 대하여 현상변경허가를 할 경우 향후 이 사건 신청지 근처의 임야 등에 대한 현상변경허가를 거부하기 어려워져 주변환경이 더욱 악화될 것으로 예상되는 점, 피청구인이 마련하여 시행한 현상변경 허용기준은 그 수립 목적 및 절차, 내용에 합리성이 있다고 여겨지므로, 이에 따라 문화재위원회의 심의를 거쳐 이루어진 이 사건 처분은 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 마땅한 점 등에 비추어 보면 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 문화재 및 그 주변 경관의 보존ㆍ유지라는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익에 비해 결코 작지 않다고 할 것이므로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이라고 볼 수는 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
라. 2011. 10. 6. 청구인이 ○○시장을 경유하여 피청구인에게 근린생활시설에 대한 국가지정문화재 현상변경 등 허가사항 변경허가신청을 하자, 피청구인은 2011. 10. 27. 문화재 보존 영향 검토 절차 없이 이미 건축허가를 하였기 때문에 현상변경 등 허가사항 변경허가를 처리할 수 없다는 이유로 반송하고, ○○도지사에게 ○○시에서 문화재 보존 영향 검토 절차 없이 이미 건축허가를 하여 역사문화환경 보존지역이 훼손되었으니