【재결요지】 청구인이 2007. 12. 11. 「민사집행법」에 따른 경매로 이 사건 시설을 인수하여 도축업 영업허가의 지위를 승계를 한 후 현대화된 시설을 갖추거나 이 사건 시설을 이전하기 위한 충분한 시간이 있었음에도 불구하고 같은 기간 동안 이 사건 시설을 개보수하거나 이전하기 위한 작업을 전혀 시작하지도 않은 점, 정상적으로 도축업 영업을 하기 위해서는 관할 세무서에 사업자등록을 하는 등의 절차를 거쳐야 하는데, 청구인은 약 4년 8개월의 휴업기간 동안 사업자등록을 포함하여 영업 재개를 위한 어떠한 조치도 하지 않은 점, 청구인은 이 사건 시설에 현대화된 시설을 갖출 것인지 혹은 이 사건 시설을 외곽으로 이전할 것인지 아직 확정하지 못한 것으로 보이며 이에 따른 구체적인 계획도 수립되어 있지 않은 점 등을 고려하면 청구인이 6개월 이상 계속하여 휴업한 것에 대하여 정당한 사유가 있다고 할 수는 없으므로, 이 사건 도축업 영업허가 취소처분은 위법ㆍ부당하지 않다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 11. 1. 청구인에게 한 도축업 영업허가 취소처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2007. 12. 11. 「민사집행법」에 따른 경매로 충청남도 천안시 ○○구○○동 379-1번지에 위치한 도축용 시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다) 전부를 인수하여 도축업 영업허가의 지위를 승계한 자로서, 청구인이 정당한 사유 없이 6개월 이상 계속 휴업하여 「축산물위생관리법」 제27조 제3항을 위반하였다는 이유로 피청구인은 2012. 11. 1. 청구인에게 도축업 영업허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 「축산물위생관리법」의 입법취지 및 목적은 도축 대상 가축의 위생 상태를 철저히 관리하여 국민의 건강을 증진하고 유익한 먹거리를 제공하고자 함인데, 같은 법 제27조 제3항은 이러한 입법취지 및 목적과 관련 없이 단순히 휴업상태가 지속되었다는 사실만으로 영업허가를 취소할 수 있도록 하고 있어 헌법상 보장된 생존권, 행복추구권을 침해하는 위헌ㆍ위법의 조항이다.
나. 이 사건 시설은 과거에는 천안시의 외곽지역에 위치해 있어 미관상ㆍ환경상 지역 주민에게 주는 영향이 미미하여 민원 발생 소지가 거의 없었는데, 근래에는 5,000세대 이상의 아파트 밀집지역이 형성되고 행정타운이 계획되어 진행되는 등 지역주민들의 민원발생 소지가 높아졌다. 따라서 현재 위치에서 도축장 영업을 재개하기 위해서는 지역주민들의 민원이 발생되지 않을 만큼 현대화된 시설을 갖추어야 할 것이므로 그에 따른 상당한 시일이 필요하고, 이전하여 영업을 재개하기 위해서는 입지 선정 및 그에 따른 행정청의 인ㆍ허가, 건축행위 등 상당한 시일이 소요될 것으로 예상되어 청구인은 피청구인에게 휴업기간을 연장해 줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 청구인의 주장을 무시하고 「축산물위생관리법」 제27조 제3항에 의거하여 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 「축산물위생관리법」 제27조 제3항 제1호에서 ‘영업자가 정당한 사유 없이 6개월 이상 계속 휴업하는 경우’ 영업허가를 취소할 수 있다고 규정하고 있는 취지는 허가 받은 작업장이 무단 방치되어 안전하고 위생적인 축산물의 생산기반 구축과 축산산업의 경쟁력 강화를 저해할 우려가 있어 이를 방지하고자 작업장 허가관리를 강화하도록 한 것으로, 주무부처도 이에 따라 지속적으로 작업장에 대한 허가관리를 강화하도록 촉구하고 있다.
나. 청구인은 근래에 이 사건 시설 주변에 대규모 아파트 단지가 조성되어 지역주민들의 민원발생 소지가 높아졌기 때문에 이를 해소하기 위해 추가 시설을 설치하거나 이전을 해야 하므로 상당한 시일이 필요하다고 주장하나, 청구인이 이 사건 시설을 경매 받기 이전(2007. 12. 11.)에 이미 주변 지역에 대규모 아파트 단지와 학교 및 상가 등이 건설되어 있었으므로 근래에 아파트 단지가 조성되어 민원발생을 막기 위해 노력하고 있다는 청구인의 주장은 이유 없다.
다. 또한 청구인은 이 사건 시설의 이전도 고려하고 있다고 주장하나, 청구인이 이전을 고려하고 있다고 밝힌 충청남도 ○○시○○면 ○○리 370, 371, 372번지 또는 충청남도 천안시 ○○구 ○○읍○○리 산 6-94번지 등은 도축업 영업허가 지위승계 이전에 취득한 토지로 도축장 이전을 위해 마련된 것이 아니며, 약 4년8개월 동안의 휴업기간 동안 영업장 이전을 위한 어떠한 행위도 없었던 점을 고려하면 청구인은 이전을 통해 도축업을 영위할 의사가 전혀 없었다고 판단된다.
라. 따라서 청구인은 2007년 12월 도축업 영업허가 지위 승계 후 2012. 11. 1. 영업허가가 취소될 때까지 단 하루도 정상영업을 하지 않았고, 약 4년 8개월간의 휴업기간 동안에 영업 재개를 위한 어떠한 조치도 이행하지 않았으므로 이는 ‘정당한 사유 없이 장기간 휴업’한 경우에 해당하므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
마. 보충적으로 피청구인이 답변서를 작성하는 과정에서 조사한바, 청구인은 2007년 12월 도축업 영업허가 지위승계를 한 후 관할 세무서에 사업자 등록절차를 이행하지 않은 사실이 확인되어 청구인은 지위승계 이후부터 도축업 영업을 재개할 의사가 없었음이 추가로 증명되었다고 할 것이다.
4. 관계법령
구 축산물위생관리법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것) 제21조, 제22조, 제27조, 제43조
구 축산물위생관리법 시행령(2012. 11. 6. 대통령령 제24162호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것) 제21조, 제23조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 도축업 영업자 지위승계 신고 수리서, 도축업 휴업신고 수리서, 현지확인 보고서, 사업계획서, 도축장 장기휴업에 따른 영업재개 방안 요청 공문, 사업계획 제출에 따른 검토보고서, 처분 사전통지서, 청문조서 및 청문 결과통보서, 행정처분 명령서, 사업자등록 여부 조회에 대한 회신문 등 각 사본의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 대전지방법원 천안지원은 이 사건 시설 전부에 대해 부동산강제경매를 실시하여 2007. 9. 3. 최고가매수신고인인 청구인에게 매각허가결정을 하였고, 청구인은 2007. 11. 8. 대전지방법원 천안지원에 매각대금을 완납한 후, 2007. 12. 11. 피청구인에게 도축업 영업자 지위승계 신고를 하였다.
나. 청구인은 2007. 12. 12. 피청구인에게 시설보수를 이유로 2007. 12. 12.부터 2008. 12. 11.까지 도축업 휴업신고를 하였고, 2008. 12. 10. 같은 사유로 휴업기간을 2009. 12. 11.까지 연장하였으며, 이후에도 2010. 5. 26. 같은 사유로 2010. 5. 26.부터 2011. 4. 30.까지 휴업신고를 하였고, 2011. 7. 6. 같은 사유로 2011. 7. 7.부터 2012. 7. 6.까지 휴업신고를 하였다.
다. 피청구인 소속 직원 ○○○이 2012. 2. 14. 이 사건 시설을 방문하여 조사한 후, 2012. 2. 15. 작성한 현지확인 보고서의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 업체현황
- 2007. 12. 11. 경매로 인한 지위승계 후 장기휴업
- 휴업기간: 2007. 12. 12.부터 2012. 7. 6.까지(4회에 거쳐 휴업신고)
- 사유: 도축시설 개보수
○ 도축장 현지조사
- 작업장은 폐쇄되었고, 시설 개보수는 이루어지지 않고 있음
※ 2011년 가축위생연구소 아산지소 현지확인 시에도 도축장에 대한 시설 개보수가 이루어지지 않았음(아산지소-10875, 2011. 11. 8.)
○ 청구인 면담
- 2007년 도축장을 경매로 낙찰 받을 때 도축장 내부 시설일부가 분실되었고, 인수 초기 일부 보완 후 현재까지 시설 개보수는 없었음
- 향후 도축장 매각 및 타업종 전환 등 다각도의 방안 모색 중
라. 피청구인은 2012. 2. 15. 청구인에게, 2007. 12. 11. 도축업 영업허가 지위승계 후 청구인은 도축장 영업 재개를 위한 시설 개보수를 목적으로 휴업 신고를 하고 현재까지 휴업 중에 있으나 현지 확인 결과 휴업 신고 사유인 도축장 시설 개보수가 전혀 진행되고 있지 않아 휴업기간(2012. 7. 6.) 만료 전까지 도축장 시설 개보수 등 정상적인 영업 재개를 위한 적절한 조치가 없을 경우에는 ‘정당한 사유가 없는 장기휴업’에 해당되어 「축산물위생관리법」 제27조제3항에 따라 ‘영업허가 취소’가 될 수 있으니 도축장 영업재개 방안을 조속히 마련하라는 내용의 공문을 보냈다.
마. 피청구인은 2012. 9. 5. 청구인에게, 2012. 7. 6.자로 휴업기간이 만료되었으나 휴업 신고사유인 도축장 시설 개보수가 전혀 이행되지 아니하였고 현재까지 도축업 영업이 이루지지 않는 것으로 확인되었는데, 이는 「축산물위생관리법」 제27조의 ‘정당한 사유가 없는 장기휴업’에 해당되므로 2012. 9. 20.까지 도축장 영업 재개 방안을 마련ㆍ제출하지 않거나 위 기간까지 정상영업이 이루어지지 않을 경우 「축산물위생관리법」 제27조제3항에 따라 행정처분 절차를 이행할 계획이라는 내용의 공문을 보냈다.
바. 이에 따라 청구인은 2012. 9. 13. 피청구인에게 사업계획서를 제출하였는데, 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 이 사건 시설은 과거에는 ○○시의 외곽지역에 위치해 있어 미관상ㆍ환경상 지역 주민에게 주는 영향이 미미하여 민원 발생 소지가 거의 없었는데, 근래에는 5,000세대 이상의 아파트 밀집지역이 형성되고 행정타운이 계획되어 진행되는 등 지역주민들의 민원발생 소지가 높아졌음
○ 청구인은 이와 같은 문제점을 해결하고자 이 사건 시설을 인가가 드물고 민원발행의 여지가 거의 없는 ○○시 ○○면 ○○리 370, 371, 372번지 또는 천안시○○구○○읍 ○○리 산6-94로 이전하여 영업을 재개하는 방법을 고려하고 있음
- 약 40억원 정도의 자금을 투입하여 2만∼3만평 부지에 8,000∼1만평 건물을 건축하고 최첨단 설비를 갖추어 400명 이상의 근로자를 고용하여 지역경제발전에도 기여할 예정임
○ 이전하여 영업을 재개하기 위해서는 입지 선정 및 그에 따른 행정청의 인ㆍ허가, 건축행위 등 상당한 시일이 소요될 것으로 예상되므로 휴업기간을 충분히 연장해 주기 바람
사. 피청구인은 202. 9. 25. 청구인이 사업계획서를 제출함에 따라 이에 대한 검토보고서를 작성하였는데, 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 현황
- 청구인은 2007. 12. 11. 경매로 인한 지위승계 후 휴업신고
- 휴업기간: 2007. 12. 12. ∼ 2012. 7. 6.(총 4회에 걸쳐 휴업신고)
- 휴업사유: 도축시설 개ㆍ보수
- 현재 휴업기간이 만료되었으나, 도축업 영업이 이루어지지 않고 있음
○ 확인사항 및 경위
- 2011. 11. 8.: 가축위생연구소 아산지소 현지 확인 → 시설 개보수 미이행
- 2012. 2. 14.: 도ㆍ가축위생연구소 아산지소 현지 확인 및 대표자 면담 → 시설 개보수 미이행 확인 및 관련 법규정 설명
- 2012. 2. 15.: 휴업기간 내 장기휴업에 따른 영업재개 방안 마련 공문 발송
- 2012. 9. 5.: 도축장 정상영업 촉구 및 영업재개 방안 마련 제출 요구 공문 발송
○ 조치의견
- 도시개발 등에 따른 여건을 고려할 때 청구인이 현 장소에서 영업을 재개하기는 어렵고 2007. 12. 12.부터 2012. 7. 6.까지 시설 개보수를 사유로 휴업하였음에도 영업 재개를 위한 시설 개보수를 전혀 이행하지 않았다는 것은 영업 재개 의사가 없었던 것으로 보이므로 동 기간의 휴업은 정당한 사유에 의한 휴업으로 볼 수 없음
- 타 장소 이전을 추진한다면 관계법령에 의한 적합한 시설 설치 시 신규 영업허가가 가능하므로 현 장소의 휴업 사유와는 별개로 판단되고, 통ㆍ폐합을 위한 휴업 사유도 여러 개의 도축장을 대상으로 하는 사업인데, 이에 대한 구체적인 사업계획을 제시하지 못하는 등 현재까지의 상황을 볼 때 추진이 불분명하므로 휴업 연장 의견은 정당한 사유에 해당되지 아니함
- 따라서 「축산물위생관리법」 제27조 제3항에 따라 영업허가 취소처분 절차를 이행하고자 함
아. 피청구인은 2012. 10. 8. 청구인에게 정당한 사유 없이 6개월 이상 계속 휴업하여 「축산물위생관리법」 제27조 제3항을 위반하였다는 이유로 영업허가 취소처분을 할 예정이라는 사전통지를 하면서, 위 처분에 따른 청문(2012. 10. 30. 14:00)에 출석하여 의견을 제시하여 달라는 내용의 통지도 하였다.
자. 피청구인은 2012. 10. 30. 14:00 변호사 ○○○주재로 청문을 실시하고 청문조서 및 청문 결과통보서를 작성하였는데, 주요내용을 요약하면 다음과 같다.
- 다 음 -
□ 청문조서
○ 청구인이 2007년 12월 이후 4차례에 걸쳐 도축시설 개ㆍ보수 목적으로 휴업신고를 하고도 현재까지 도축시설 개ㆍ보수를 이행하지 못한 사유는 2007년 경매를 받아서 잔금을 치르고 도축장을 가보니 도축설비가 다 도난을 당해 범인을 잡느라고 경황이 없었고, 이후 도축설비를 다시 구입하여 운영을 하려고 했으나 주변 아파트가 들어서서 주민들이 행정청에 민원을 심하게 제기하여 영업 재개가 어려웠음
- 주변 아파트 단지의 민원을 해결하기 위해 동업자 소유의 대지에 도축장을 이전하려는 계획을 세우고 있음
○ 행정청은 도축업 영업허가 변경이나 신규허가가 별 차이가 없다고 설명하나, 청구인은 휴업기간 연장도 해주지 않는 상황에서 도축장을 이전한 후 신규허가를 신청하면 피청구인이 거부할 것 같아 다르다고 생각함
○ 청구인은 경매로 이 사건 시설을 구입할 당시에는 주변 도시개발 계획 등을 알지 못했음
○ 현 작업장의 통ㆍ폐합 계획은 별도로 없고 (타 업체에서)허가권만 팔라고 한 적만 있음
○ 청구인은 경매로 이 사건 시설을 취득한 후 설비 등을 도난당해 영업을 중지 할 수밖에 없었고, 그 이후에는 아파트 입주로 영업 재개를 하지 못하였으며, 현재 이전을 위한 부지는 확보한 상태이고 건물을 신축하고 기계만 구입하면 되니 이전할 동안 휴업기간을 연장해 달라는 취지임
- 허가가 취소되면 도축장의 경제적 가치가 하락하므로 이점을 고려하여 이번에 한해서라도 휴업기간을 연장해 주었으면 함
- 위 이전을 위한 부지는 5년 전에 1필지, 상당히 오래 전에 1필지를 동업자가 취득한 것으로 최근에 이전을 위해 마련한 것은 아니지만, 전부터 소유하던 토지에 이전을 검토한 적은 있음
□ 청문 결과통보서
○ 청문주재자 종합의견
- 입주민들의 민원은 상당기간 휴업에 대한 정당한 사유가 되지 못하고
- 통ㆍ폐합은 타인의 의사이며, 청구인의 의지 내지 의도가 아니어서 현재 계획되어 있지 아니하고
- 이전할 장소의 부지를 마련했다고는 하나 해당부지는 적어도 5년 전에 취득한 것으로 이 사건 시설을 이전하기 위해 취득한 것이 아니고, 이전하기에 충분한 시일이 이미 지난 점
- 1년간 휴업기간을 연장하여 달라는 요구에 비추어 보면 영업을 재개할 의사도 없어 보이는 점 등을 종합하면,
- 허가의 취소가 타당함
차. 피청구인은 청구인이 정당한 사유 없이 6개월 이상 계속 휴업(2007. 12. 12.부터 2012. 7. 6.까지 시설 개ㆍ보수를 목적으로 휴업하였으나, 해당기간 내에 시설 개ㆍ보수가 이루어지지 않았고 현재도 휴업상태임)하여 「축산물위생관리법」 제27조제3항을 위반하였다는 이유로 2012. 11. 1. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
카. 천안세무서장은 2013. 1. 22. 피청구인에게 청구인(업종: 도축업, 업소명: ○○식품)은 사업자등록이 되어 있지 않다고 회신하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련법령의 내용
「축산물위생관리법」 제21조, 제22조, 제27조, 제43조 같은 법 시행령 제21조 및 제23조에 따르면, 도축업 영업을 하려는 자는 농림수산식품부령으로 정하는 기준에 적합한 시설을 갖추어 작업장별로 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 하고, 농림수산식품부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 1. 영업자가 정당한 사유 없이 6개월 이상 계속 휴업하는 경우, 2. 영업자(제22조 제1항에 따라 영업허가를 받은 자만 해당한다)가 「부가가치세법」 제5조에 따라 관할 세무서장에 폐업신고를 하거나 사실상 폐업하여 관할 세무서장이 사업자등록을 말소한 경우에는 청문 절차를 거쳐 특별한 사유가 없으면 절차를 마친 날부터 14일 이내에, 처분 사유 및 처분 내용 등을 적은 서면으로 영업허가를 취소할 수 있다고 되어 있다.
나. 판 단
1) 청구인은 「축산물위생관리법」 제27조 제3항 제1호가 헌법상 보장된 생존권, 행복추구권을 침해하여 위헌이므로 이에 근거한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다는 취지의 주장을 하나, 법률의 위헌 여부 판단은 헌법재판소의 전속적 관할사항으로 우리 위원회가 판단할 수 있는 사항이 아니고, 또한 국민의 대표기관인 국회의 심의ㆍ의결을 거쳐 시행되고 있는 법률의 경우 헌법재판소의 위헌 취지의 결정이 있기까지는 일응 헌법에 부합하는 것으로 보는 것이 타당하므로 청구인의 위 주장을 받아들일 수 없다.
2) 청구인은 민원발생 소지를 없애기 위해 이 사건 시설에 현대화된 시설을 갖추거나 이 사건 시설을 이전해야 하므로 상당한 시일이 필요하다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 청구인이 2007. 12. 11. 「민사집행법」에 따른 경매로 이 사건 시설을 인수하여 도축업 영업허가의 지위를 승계를 한 후 2007. 12. 12.부터 2012. 7. 6.까지 시설보수를 이유로 휴업을 하는 등 현대화된 시설을 갖추거나 이 사건 시설을 이전하기 위한 충분한 시간이 있었음에도 불구하고 청구인은 같은 기간 동안 이 사건 시설을 개보수하거나 이전하기 위한 작업을 전혀 시작하지도 않은 점, 정상적으로 도축업 영업을 하기 위해서는 관할 세무서에 사업자등록을 하는 등의 절차를 거쳐야 하는데, 청구인은 약 4년 8개월의 휴업기간 동안 사업자등록을 포함하여 영업 재개를 위한 어떠한 조치도 하지 않은 점, 청구인은 이 사건 시설에 현대화된 시설을 갖출 것인지 혹은 이 사건 시설을 외곽으로 이전할 것인지 아직 확정하지 못한 것으로 보이며 이에 따른 구체적인 계획도 수립되어 있지 않은 점 등을 고려하면 청구인이 6개월 이상 계속하여 휴업한 것에 대하여 정당한 사유가 있다고 할 수는 없다.
3) 따라서 청구인이 정당한 사유 없이 6개월 이상 계속하여 휴업했다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
