【재결요지】 농업 손실에 대한 보상기준을 규정하고 있는 「토지보상법 시행규칙」 제48조제1항에 따르면 농업손실보상은 농지법 제2조제1호 가목에 해당하는 토지[전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지]로 하고 있고 ‘농로’는 농업손실보상 대상인 농지에 해당되지 않는다. 또한 생활 대책용지 공급대상인 영농자 1군의 자격은 ‘예정지구지정 공람공고일 이전부터 보상계획공고일 현재까지 당해지역에 거주하고 사업지구 내 농지 1,000㎡ 이상을 경작하여 농업손실보상을 받은 자경농’으로 하고 있는바 청구인이 실제 경작한 것으로 인정받아 농업 손실보상을 받은 면적은 576㎡에 불과하여 대체용지 공급대상이 되지 못한다. 따라서 이 사건 생활대책용지 공급대상자 부적격 판단 통보 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 9. 13. 청구인에 대하여 한 생활대책용지 공급대상자 부적격처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 서울 ○○구 ○○동 등 일대 택지개발 예정지구(2008. 8. 5. ‘○○택지개발사업지구’로 변경됨. 이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)에서 택지개발사업을 시행하는 사업시행자이고, 청구인은 ○○동 439-7, 439-8, 439-9, 439-13 4필지 답 1,168㎡(353평)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 토지소유자이다. 피청구인은 2012. 9. 13. 청구인이 생활대책용지 공급 기준에 부합하지 아니하여 생활대책용지 공급대상자 부적격 판단 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
2. 청구인 주장
이 사건 토지 소유자인 청구인은 피청구인이 토지 300평 이상의 소유자들에게 대체 용지로 8평 규모의 수분양권을 주기로 약정하여 이를 믿었으나, 피청구인은 청구인의 토지가 공부상 353평이나 거름터(적재), 농로를 제외하면 농지가 300평 미만이므로 대체용지 수분양권이 없다고 하며 이 사건 처분을 하였다. 그러나 「농지법」 제2조제1호 나목 및 같은 법 시행령 제2조제3항제1호 가목에서는 ‘농로’를 농지에 포함하므로 거름터, 농로 등을 제외하면 농지가 300평이 안된다는 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다.
3. 피청구인 주장
가. 사업지구 내 토지 소유자들을 대상으로 보상제도에 대하여 안내하면서 생활대책용지 공급 대상자 선정기준도 함께 안내 하였을 뿐, 청구인은 피청구인에게 300평 이상의 토지 소유자들에게 대체 용지를 8평 규모로 수분양권을 주기로 약정한 사실이 없다.
나. 청구인은 300평 이상 토지소유자로서 농지로 사용한 면적이 300평 이상임을 근거로 생활대책용지 공급대상임을 주장하나, 생활대책용지 공급대상인 영농자 1군의 자격은 토지소유자가 아니라 ‘예정지구지정 공람공고일 이전부터 보상계획공고일 현재까지 당해지역에 거주하고 사업지구 내 농지 1,000㎡ 이상을 경작하여 농업손실보상을 받은 자경농’이다. 그러나 청구인이 실제 경작한 것으로 인정받아 농업 손실보상을 받은 면적은 576㎡에 불과하여 생활대책용지 공급대상이 되지 못한다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제3조, 제5조
농지법 제2조 제1호
농지법 시행령 제2조 제3항 제1호
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제61조, 제62조, 제63조, 제71조, 제72조, 제73조, 제74조, 제75조, 제75조의2, 제76조, 제77조, 제78조
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제48조제1항
구 한국토지주택공사법(2012. 12. 18. 법률 제11599호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제8조
용지규정(한국토지주택공사 규정) 제1조, 제23조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서, 위례지구 생활대책용지 공급기준 등을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 서울특별시장은 피청구인의 송파ㆍ거여 택지개발예정지구 지정 제안에 대하여 주민 및 관계전문가의 의견을 청취코자 한다는 이유로 2006. 1. 3. 열람 및 의견 제출의 기간을 2006. 1. 3.부터 2006. 1. 20.까지 14일 동안으로 하여 주민공람을 공고하였다.
나. 구 건설교통부장관은 2006. 7. 21. 서울특별시 송파구 거여동ㆍ장지동, 경기도 성남시 창곡동ㆍ복정동, 경기도 하남시 학암동ㆍ감이동 일원(면적 676만 8,000㎡)에 대하여 그 사업시행자를 피청구인(구 한국토지공사)으로 하여 ‘송파ㆍ거여 택지개발예정지구’로 지정(구 건설교통부고시 제2006-272호)하였고, 국토해양부장관은 2008. 8. 5. 위 예정지구의 명칭을 ‘위례 택지개발예정지구’로 변경하면서 동 택지개발계획을 승인(국토해양부고시 제2008-393호)하였다.
다. 피청구인은 2008. 8. 19. 사업지구와 관련하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따라 보상계획을 수립ㆍ공고하였고, 이후 손실보상 안내와 함께 다음과 같이 생활대책용지 공급과 관련한 안내를 하였다.
- 다 음 -
1) 선정기준
2) 생활대책대상자 세분 및 공급면적
라. 청구인은 이 사건 사업지구 내에 있는 이 사건 토지 소유자로서 이 사건 토지는 이 사건 사업지구에 수용되었다.
마. 청구인은 2011. 1. 19. 피청구인에게 농업손실 보상신청을 하였고, 피청구인은 청구인에게 같은 해 2. 25. 153만 6,760원의 농업 손실 보상금을 지급하였다.
바. 청구인의 이 사건 토지소유 및 경작현황은 다음과 같다
- 다 음 -
<청구인의 이 사건 토지소유 및 경작현황>
사. 피청구인은 2012. 9. 13. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 「행정심판법」 제2조 및 제3조에 따르면, 행정심판은 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있다고 되어 있는데, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는바, 이는 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대해 법규에 의해 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리ㆍ의무에 직접 관계가 있는 행위를 말한다.
2) 「토지보상법」 제61조, 제62조, 제63조제1항의 규정을 종합해 보면 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 해당 토지소유자와 관계인에게 보상액 전액(全額)을 현금으로 지급하는 것을 원칙으로 하고 예외적으로 일정한 요건 하에 채권이나 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있도록 되어 있고, 같은 법 제71조, 제72조, 제73조, 제74조, 제75조, 제75조의2, 제76조, 제77조, 제78조 등을 종합해 보면 공익사업의 시행자가 토지소유자나 관계인에게 하는 손실보상의 종류로는 사용하는 토지에 대한 보상, 사용하는 토지의 매수 또는 수용, 잔여지의 손실 및 공사비 보상, 잔여지의 매수 및 수용, 건축물 등 물건에 대한 보상, 잔여 건축물의 손실에 대한 보상 등, 광업권ㆍ어업권 및 물(용수시설을 포함한다) 등의 사용에 관한 권리에 대한 보상, 영업손실ㆍ농업손실ㆍ임금손실의 보상, 근로자의 임금손실 및 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위한 이주대책의 수립ㆍ실시 또는 이주정착금의 지급이 있다.
3) 구 「한국토지주택공사법」 제8조에 따르면 피청구인은 토지의 취득 등에 관한 사업, 토지 및 도시의 개발에 관한 사업, 주택(복리시설을 포함한다)의 건설ㆍ개량ㆍ매입ㆍ비축ㆍ공급ㆍ임대 및 관리, 주택 또는 공용ㆍ공공용건축물의 건설ㆍ개량ㆍ공급 및 관리의 수탁, 저소득 취약계층을 위한 주거복지사업, 토지의 매매ㆍ관리의 수탁, 「공공토지의 비축에 관한 법률」, 「도시개발법」, 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」, 「주택법」, 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」, 「택지개발촉진법」, 그 밖에 다른 법률에 따라 피청구인이 시행할 수 있는 사업 등을 한다고 되어 있고, 같은 법 제16조제2항 및 제3항의 규정에 따르면 피청구인은 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공급규모, 공급용도, 공급가격결정방법 및 그 밖에 필요한 사항이 포함된 토지의 공급에 관한 기준을 정하여 시행하여야 하고, 동 공급에 관한 기준을 정하고자 하는 경우에는 국토해양부장관의 승인을 받도록 되어 있다.
4) 피청구인의 내부규정인 「용지규정」 제1조에 따르면 동 규정은 피청구인이 구 「한국토지주택공사법」 제8조에 따라 시행할 수 있는 개발사업과 이에 부대하는 사업(이하 ‘조성사업’이라 한다)의 준비, 용지의 취득ㆍ관리ㆍ공급 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 규정 제23조에 따르면 피청구인 소속 지역본부장이 원활한 사업추진을 위하여 사업지구 안에서 영업(영농, 축산 등을 포함한다)을 행한 자 등에 대하여 생활대책을 수립할 수 있고, 이에 필요한 사항은 피청구인의 장이 정하도록 되어 있다.
5) 「농지법」 제2조제1호 나목 및 같은 법 시행령 제2조제3항제1호 가목에 따르면, 농지란 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지 그리고 대통령령으로 정하는 시설의 부지로서 유지(溜池), 양ㆍ배수시설, 수로, 농로, 제방 등을 말한다. 「토지보상법 시행규칙」 제48조 제1항에는 “공익사업시행지구에 편입되는 농지에 대하여는 그 면적에 「통계법」 제3조 제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사ㆍ발표하는 농가경제조사통계의 도별 농업총수입 중 농작물수입을 도별 표본농가현황 중 경지면적으로 나누어 산정한 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다.”라고 되어 있으며 여기서 농지란 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 말한다.
나. 판단
1) 이 사건 심판청구의 적법 여부
가) 「토지보상법」은 제78조제1항에서 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.”고 규정하고 있을 뿐, 생활대책용지의 공급과 같이 공익사업 시행 이전과 같은 경제수준을 유지할 수 있도록 하는 내용의 생활대책에 관한 분명한 근거 규정을 두고 있지는 않으나, 피청구인이 생활대책을 수립하여 시행하는 경우에는 법령에 의하여 공공목적의 수행을 위한 택지개발사업을 시행하는 사업시행자로서 위임받은 행정권한의 범위 내에서 그 권한을 행사하는 것이고, 피청구인의 내부규정인 「용지규정」 제23조에서는 조성사업의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 생활대책을 수립ㆍ시행할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 생활대책 역시 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”고 규정하고 있는 헌법 제23조 제3항에 따른 정당한 보상에 포함되는 것으로 보아야 한다. 따라서 이러한 생활대책대상자 선정기준에 해당하는 자는 사업시행자에게 생활대책대상자 선정 여부의 확인ㆍ결정을 신청할 수 있는 권리를 가지는 것이어서, 만일 사업시행자가 그러한 자를 생활대책대상자에서 제외하거나 선정을 거부하면, 이러한 생활대책대상자 선정기준에 해당하는 자는 사업시행자를 상대로 행정심판을 제기할 수 있다고 보는 것이 타당하다.
나) 이 사건 사업지구의 사업시행자인 피청구인이 청구인에게 손실보상을 해주었고, 생활대책에 관하여도 구체적인 선정기준을 수립ㆍ안내하였으며, 동 선정기준에 따라 2012. 9. 13. 청구인이 사업지구의 생활대책대상자 선정기준에 부합하지 않는다는 이유로 부적격처분을 한 사실이 인정되는바, 이 사건 처분은 「행정심판법」 제2조에서 규정하고 있는 행정처분이라고 할 수 있으므로, 이 사건 심판청구는 적법하다.
2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
청구인은 「농지법」 제2조제1호 나목 및 같은 법 시행령 제2조제3항제1호 가목을 근거로 ‘농로’가 농지에 포함된다고 주장하나, 농업 손실에 대한 보상기준을 규정하고 있는 「토지보상법 시행규칙」 제48조제1항에 따르면 농업손실보상은 농지법 제2조제1호 가목에 해당하는 토지[전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지]로 하고 있고 ‘농로’는 농업손실보상 대상인 농지에 해당되지 않는다. 또한 청구인은 300평 이상 토지소유자로서 농지로 사용한 면적이 300평 이상임을 근거로 생활대책용지 공급대상임을 주장하나, 생활 대책용지 공급대상인 영농자 1군의 자격은 ‘예정지구지정 공람공고일 이전부터 보상계획공고일 현재까지 당해지역에 거주하고 사업지구 내 농지 1,000㎡ 이상을 경작하여 농업손실보상을 받은 자경농’으로 하고 있는바 청구인이 실제 경작한 것으로 인정받아 농업 손실보상을 받은 면적은 576㎡에 불과하여 대체용지 공급대상이 되지 못한다. 따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
