【재결요지】 행정심판의 성질에 비추어 「민법」과 「민사소송법」에 따른 권리능력과 당사자 능력이 있는 자라야 행정심판의 당사자가 될 수 있다고 할 것인바, 청구인은 권리능력과 당사자능력이 있는 학교법인이 아닐 뿐 아니라 「행정심판법」 제14조에 의하면 법인이 아닌 사단 또는 재단으로서 대표자나 관리인이 정하여져 있는 경우에는 그 사단이나 재단의 이름으로 심판청구를 할 수 있다고 되어 있으나 청구인은 대표자나 관리인이 정하여져 있는 법인격 없는 사단 또는 재단도 아닌 교육시설의 명칭에 불과하다고 할 것이어서 「행정심판법」상 행정심판을 제기할 당사자능력이 인정된다고 할 수 없으므로, 청구인이 제기한 이 사건 심판청구는 당사자 능력이 없는 자가 제기한 부적법한 청구이다.
【주문】 이 사건 심판청구를 각하한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 9. 11. 청구인에게 한 재정결함지원금 지원중단 및 환수 통보를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 학교법인 OO학원(이하 ‘이 사건 학교법인’이라 한다)은 청구인과 OO여자중학교를 설치ㆍ운영하는 사립학교법인인바, 청구인 행정실 소속 직원(행정실장) 이OO은 서울북부지방법원에서 2010. 10. 29. 업무상횡령죄 및 배임수재죄로 징역 10월, 집행유예 2년의 판결을 받았고, 동 판결이 2011. 11. 10. 대법원에서 확정되었으며, 청구인은 일반직원징계위원회의 의결을 거쳐 2011. 2. 23. 이OO에게 직위해제 3개월 및 감봉 3개월의 징계처분을 하였다.
나. 피청구인은 2012. 9. 11. 청구인의 장에게 이OO은 관련 형사 판결 확정으로 당연퇴직 사유에 해당되므로 2012년 9월분부터 해당 직원의 인건비에 대한 재정결함지원금 지원을 중단한다는 것과 향후 기 지급 지원금을 환수할 계획임을 고지하는 내용의 통보(이하 ‘이 사건 통보’라 한다)를 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 학교법인의 정관(이하 ‘정관’이라 한다) 제70조에는 일반직원의 신분보장에 관하여는 사립학교 교원에게 적용하는 규정을 준용한다고 되어 있어 똑같이 적용하는 것이 아니라 상황에 맞게 적용한다는 의도가 표현되어 있고, 「사립학교법」은 사립학교 교원 및 직원을 장을 나누어 별도로 규율하고 있으며, 「사립학교법」 제70조의2제1항에 의하면 학교법인은 사무직원의 정원ㆍ임면ㆍ보수ㆍ복무 및 신분보장에 관하여 정관으로 정한다고 되어 있어, 사립학교의 직원과 관련한 처분은 정관의 취지를 존중하여 이루어져야 한다.
나. 정관 제70조는 사립학교 직원의 신분보장을 사립학교 교원의 수준으로 강화하는 데 의의가 있는 한편, 같은 정관 제66조제3항의 재직 중인 일반직원이 제1항의 규정(사무직원 임용 결격사유)에 해당하게 될 때에는 당연 퇴직한다는 조항은 2011. 2. 22.자 개정으로 삭제되었는바, 이는 사립학교의 직원은 교원과 달리 학교 내외에서 행정, 회계 등의 다양한 업무를 처리해야 하므로 법률관계에 대한 이해 부족으로 사고 발생이 많고 경우에 따라 사법처리 대상이 될 가능성이 높으므로 재직 중의 근무성적, 학교 및 법인에 대한 기여도, 구성원 간의 평가, 사고 발생의 연관성 및 의도 등을 종합적으로 고려하여 당연 퇴직으로 인한 부담을 줄임으로써 계속적ㆍ안정적으로 업무를 수행하도록 하기 위한 것이다.
다. 피청구인은 당연퇴직 조항을 삭제한 2011. 2. 22.자 정관변경을 승인하고, 이 사건 학교법인이 이일섭에 대한 징계처리를 한 후 약 2년이 지난 시점에서 자신이 승인한 사항에 대한 불이익을 주고 있는바, 이 사건 처분은 피청구인의 선후행위의 모순으로 부당하다.
라. 한편 교원과 사무직원은 업무 수행에 있어 사회적 평가가 다르기 때문에 신분보장과 사회적 책임이 다르며 이에 따라 징계위원회의 구성 및 징계 방식에도 차이가 있는바, 이 사건 학교법인 일반직원징계위원회는 그간의 공과 및 관련 정황을 모두 고려하여 이OO에게 감봉 3개월의 징계처분을 하였다. 이와 같이 이OO에 대하여 이미 징계가 이루어졌는데, 피청구인은 이 사건 학교법인의 이OO에 대한 급여 지급이 부당하다는 이유로 급여 지원을 중단함으로써, 청구인에게 간접적으로 이OO에 대한 당연퇴직의 이중징계를 요구하고 있어 부당하다.
3. 피청구인 주장
가. 정관 제70조에는 일반직원의 신분보장에 관하여 사립학교 교원에게 적용되는 규정을 준용한다고 명시되어 있는바, 이는 사립학교 직원의 신분을 사립학교 교원의 수준으로 강화하려는 것이 아니라, 「사립학교법」상 교원에게 적용되는 임면과 퇴직 등 신분보장의 전반적인 사항이 준용됨을 의미하는 것이고, 법률상 ‘준용’이란 특정조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대하여 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용한다는 의미이므로 정관에서 당연퇴직 조항이 삭제되었다고 하더라도 정관에 의하여 준용되는 「사립학교법」 상 당연퇴직 조항은 사립학교 교원에게 당연히 적용되어야 한다. 이 사건에서 이OO은 업무상 횡령 등으로 형사판결이 확정되었으므로 「사립학교법」에 의하여 당연퇴직 대상이 되고, 이에 따라 피청구인은 동인의 인건비 상당 재정결함지원금의 지원을 중단한 것이다.
나. 청구인은 정관 제66조제3항의 당연퇴직 조항을 삭제한 이유가 사립학교 사무직원의 업무 내용이 교원과 다르고 다양한 법령에 대한 이해가 부족하여 사법처리의 대상이 되기 쉽기 때문이라고 주장하나, 삭제된 당연퇴직 사유를 보면 대한민국 국민으로서 법과 질서를 유지하는 건전한 생활을 하는 자는 이 조항에 포함되지 않을 것이 자명하며, 이OO의 업무상 횡령 및 배임수재 행위가 법령의 불충분한 이해로 발생한 것이라고 볼 수 없다. 오히려 이 사건 학교법인은 2011. 2. 22. 정관의 당연퇴직 조항을 삭제하고, 이OO에 대한 형사판결이 대법원에서 확정되기 전인 2011. 2. 23. 직위해제 3개월 및 감봉 3개월이라는 자체 징계를 하여 징계권을 남용하고, 「사립학교법」의 당연퇴직 규정을 의도적으로 배제하려고 한 정황이 엿보인다.
다. 사립학교의 사무직원은 지방공무원은 아니나, 피청구인은 사립학교 사무직원의 보수에 관한 사항에 대해 「지방공무원법」에 의거한 「지방공무원 보수규정」 및 「지방공무원 수당 등에 관한 규정」 등을 준용하여 봉급ㆍ호봉 등 그 밖에 보수 지급에 관한 사항을 공무원과 같은 수준으로 적용하고 있는바, 공립학교 공무원과 동등한 보수 체계를 적용하여 동등한 수준의 지원을 받는 사립학교 일반직원에 대하여, 공무원이 형사 유죄판결을 받고 당연퇴직 되는 경우에 준하여 인건비 지원을 중단한 것이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
라. 정관은 이 사건 학교법인의 목적, 조직, 업무집행 등에 관한 근본 규칙을 정한 것이고, 피청구인은 「사립학교법」 제43조 및 「서울특별시 사립학교 재정지원에 관한 조례」가 정하는 바에 따라 재정결함지원금 지원 여부를 결정하는 것이므로, 피청구인이 이 사건 학교법인 정관에서 당연퇴직 조항을 삭제하는 내용의 개정을 승인하였다고 하여 이 사건 통보를 할 수 없는 것은 아니다.
4. 관계법령
행정심판법 제14조
사립학교법 제43조, 제57조, 제70조의2제1항,
구 사립학교법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24423호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제17조제1항
교육공무원법 제10조의4
국가공무원법 제33조
서울특별시 사립학교 재정지원에 관한 조례 제2조, 제3조제1항, 제4조, 제5조, 제8조 및 제9조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 이 사건 처분서, 질의회신 공문, 정관, 특별감사 결과 통보 공문, 판결문 등 각 사본에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 이 사건 학교법인은 청구인 및 OO여자중학교를 설치ㆍ운영하고 있는 사립학교법인인바, 청구인의 행정실장인 이일섭은 2010. 10. 29. 서울북부지방법원으로부터 업무상횡령죄 및 배임수재죄로 징역 10월, 집행유예 2년 및 추징금 54,200,000원의 판결을 받았고, 이일섭이 이에 불복하여 상소하였으나 서울고등법원에서 2011. 7. 22. 항소기각 판결을, 대법원에서 2011. 11. 10. 상고기각 판결을 선고하여 같은 형이 확정되었다.
나. 이 사건 학교법인은 2011. 2. 23. 일반직원징계위원회의 의결을 거쳐 이OO에게 직위해제 3개월, 감봉 3개월의 징계처분을 하였다.
다. 피청구인은 청구인에 대한 2012학년도 연간 재정결함지원금 교부액으로 총 2,950,578,000원을 결정한 바 있으나, 이OO 관련 형사사건 인지 후 2012. 9. 11. 청구인의 장을 수신인으로 하여 다음과 같은 내용의 이 사건 통보를 하였다.
- 다 음 -
□ 인건비 재정결함지원금 지원 중단 알림 공문
○ 우리 교육청 감사관실에서 확인 요청한 ‘귀교의 행정실 직원에 대한 인건비 재정결함지원금 지원 여부’를 검토한 결과 2011. 11. 10. 대법원으로부터 집행유예 2년(징역 10월)의 판결을 선고 받은 행정실 직원은 당연퇴직 사유에 해당된다고 판단되어 2012년 9월분부터 해당 직원의 인건비 지원을 중단하니 업무에 착오 없으시기 바람
○ 아울러 2012. 9. 10.(월)부터 우리 교육청 감사관실에서 학교법인 OO학원(이 사건 학교법인) 및 OO마케팅고등학교(청구인) 및 OO여자중학교에 대하여 실시하는 특별감사처분 결과에 따라 해당 직원에게 기 지급한 인건비 환수(기간 및 금액) 등을 처리할 계획임을 알려드림
□ 2012년 9월분 OO마케팅고등학교(청구인) 재정결함지원금 지원 내역
(단위: 천원)
라. 청구인이 2012. 9. 12. 피청구인에게 이 사건 통보와 관련하여 법령해석 질의를 하자 피청구인은 2012. 9. 19. 다음과 같이 회신하였다.
- 다 음 -
○ 사립학교 행정실에 근무하는 일반직원의 법적 신분이 공무원인지 여부
⇒ 사립학교 행정실에 근무하는 일반직원은 법적 신분이 공무원이 아님
○ 「사립학교법」 제70조제2항(사무기구 및 직원)에 사립학교 사무직원의 임면, 복무, 신분보장 등은 사립학교 법인의 정관으로 정하게 되어 있는 것과 OO학원의 정관 및 인사 규정에 당연퇴직 사항이 없는데 이를 인정하지 않는 것인지
⇒ 학교법인 OO학원에서는 정관 제70조에서 사무직원의 신분보장에 관하여 사립학교 교원에게 적용하는 규정을 준용하도록 명시하고 있으며, 「사립학교법」 제57조(당연퇴직의 사유)를 적용받는 사립학교 교원은 「교육공무원법」 제10조의4 및 「국가공무원법」 제33조 및 제69조에 의거 당연퇴직됨
○ 서울시교육청에서 동구학원 정관 제70조(신분보장) 조항을 근거로 인건비 재정 결함지원금 지원중단을 하였다는데, 추후 정관을 개정하면 문제가 없는 것인지
⇒ 사립학교에 지원하는 재정결함지원금은 「사립학교법」 제43조, 제51조, 같은 법 시행령 제17조 및 「서울특별시 사립학교 재정지원에 관한 조례」를 근거로 사립학교 재정결함지원금 지원 계획(매년 시행)에 의거 세부지원 사항을 결정함. 사립학교 행정실에서 근무하는 사무직원의 경우 지방공무원 신분은 아니나 우리 교육청에서는 사립학교 사무직원의 보수에 관한 사항은 지방공무원보수규정 및 지방공무원수당등에 관한 규정 등을 준용하고 있음을 알려드림
마. 피청구인은 2012. 9. 10. ∼ 2012. 9. 28. 이 사건 학교법인 및 청구인, 동구여자중학교에 대한 특별 감사를 실시한 후 2012. 12. 18. 이OO에 대하여 시설공사비 과대 허위 계상, 법인회계 부적법 운영 등을 지적하고 동인에 대해 ‘중징계(파면), 당연퇴직’ 처분할 것을 요구하는 특별감사결과 통보 및 처분요구를 하는 한편, 이 사건 학교법인에게 이OO이 이 사건 학교법인 및 청구인의 업무와 관련하여 배임수재 및 업무상횡령 혐의로 2011. 11. 10. 대법원으로부터 징역 10월, 집행유예 2년, 추징금 54,200,000원의 판결을 받아 당연퇴직 사유에 해당함에도 퇴직처리하지 않았다고 지적하면서 동인을 퇴직처리한 후 관련 증빙서류를 첨부하여 결과보고할 것(시정)을 요구하고, 당연퇴직 처리를 미이행한 관련자(이사장 조O)에 대한 신분상의 처분 요구를 하였다.
바. 이 사건 학교법인 정관의 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「행정심판법」 제14조에 의하면 법인이 아닌 사단 또는 재단으로서 대표자나 관리인이 정하여져 있는 경우에는 그 사단이나 재단의 이름으로 심판청구를 할 수 있다고 되어 있다.
2) 「사립학교법」 제57조 본문에 의하면 사립학교의 교원이 「교육공무원법」 제10조의4 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 당연 퇴직된다고 되어 있고, 「교육공무원법」 제10조의4제1호에 의하면 「국가공무원법」 제33조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 교육공무원으로 임용될 수 없다고 되어 있으며, 「국가공무원법」 제33조에 의하면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 공무원으로 임용될 수 없다고 되어 있고, 같은 조 제4호에 금고 이상의 형을 선고받고 그 집행유예 기간이 끝난 날부터 2년이 지나지 아니한 자가 규정되어 있다. 「사립학교법」 제70조의2제1항에 의하면 학교법인 또는 사립학교경영자는 그의 사무와 그가 설치ㆍ경영하는 학교의 사무를 처리하기 위하여 필요한 사무기구를 두되, 그 설치ㆍ운영과 사무직원의 정원ㆍ임면ㆍ보수ㆍ복무 및 신분보장에 관하여는 학교법인 또는 법인인 사립학교경영자의 경우에는 정관으로 정하고, 개인인 사립학교경영자의 경우에는 규칙으로 정한다고 되어 있다.
3) 「사립학교법」 제43조제1항에 의하면 국가 또는 지방자치단체는 교육의 진흥상 필요하다고 인정할 때에는 사립학교교육의 지원을 위하여 대통령령 또는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 보조를 신청한 학교법인 또는 사학지원단체에 대하여 보조금을 교부하거나 기타의 지원을 할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 의하면 관할청은 제1항 또는 제35조제3항의 규정에 의하여 지원을 받은 학교법인 또는 사학지원단체에 대하여 다음 각호에 규정하는 권한을 가진다고 되어 있으며, 제1호에 ‘지원에 관하여 필요한 경우에는 당해 학교법인 또는 사학지원단체로부터 그 업무 또는 회계의 상황에 관한 보고를 받는 일’, 제2호에 ‘당해 학교법인 또는 사학지원단체의 예산이 지원의 목적에 비추어 부적당하다고 인정할 때에는 그 예산에 대하여 필요한 변경조치를 권고하는 일’이 규정되어 있고, 같은 조 제3항에 의하면 국가 또는 지방자치단체는 제1항 또는 제35조제3항의 규정에 의하여 학교법인 또는 사학지원단체에 대하여 지원을 하는 경우에 그 지원성과가 저조하여 계속지원이 부적당하다고 인정하거나, 학교법인 또는 사학지원단체가 제2항의 규정에 의한 관할청의 권고에 따르지 아니한 때에는 그 후의 지원은 이를 중단할 수 있다고 되어 있다. 구 「사립학교법 시행령」 제17조제1항에 의하면 법 제43조제1항의 규정에 의하여 국가가 사립학교교육의 지원을 위하여 행하는 보조 또는 지원은 다음 각호의 1에 해당하는 학교법인에 대하여 행한다고 되어 있고, 제1호에 ‘실업학교를 설치ㆍ경영하는 학교법인’, 제2호에 ‘국가가 필요로 하는 특수한 학과 또는 학교를 설치 ㆍ경영하는 학교법인’, 제3호에 ‘천재ㆍ지변 기타 재해로 인하여 학교경영에 재정적 곤란을 받는 학교법인’, 제4호에 ‘특수학교를 설치ㆍ경영하는 학교법인’, 제5호에 ‘기타 특히 국가의 지원이 필요하다고 인정되는 학교법인’이 각각 규정되어 있다.
4) 「서울특별시 사립학교 재정지원에 관한 조례」 제2조제1호에 의하면 ‘재정결함액’이라 함은 지원대상학교에 대하여 관할청이 산정한 지원대상년도의 기준재정수요액에서 기준재정수입액을 공제한 나머지 금액을 말한다고 되어 있고, 같은 조례 제3조제1항에 의하면 사립학교교육의 진흥을 위하여 교육감이 행하는 지원대상은 다음 각호의 1에 해당하는 학교를 설치ㆍ경영하는 학교법인 또는 사립학교 경영자(이하 ‘지원대상기관’이라 한다)로 한다고 되어 있으며, 제1호에 ‘사립의 중학교ㆍ고등학교 및 특수학교’가, 제2호에 ‘기타 지원이 필요하다고 교육감이 인정하는 사립학교’가 각각 규정되어 있고, 같은 조례 제4조에 의하면 교육감은 예산의 범위내에서 다음 각호의 1에 해당하는 사업에 대하여 재정지원을 할 수 있다고 되어 있으며, 제1호에 ‘재정결함액 지원사업’이 규정되어 있다. 같은 조례 제5조제1항에 의하면 교육감은 매년도 지원대상기관에 대하여 지원 계획을 통지하고 지원금신청서를 제출하게 한다고 되어 있고, 같은 조 제4항에 의하면 교육감은 제1항의 규정에 의하여 제출된 지원금신청서를 검토한 후 교부여부를 결정하고 그 교부결정내용을 당해 지원대상기관에 통지하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제5항에 의하면 교육감은 지원대상기관이 「사립학교법」 또는 동법 시행령의 규정을 위배하였을 때에는 지원금 교부결정시 이를 반영할 수 있다고 되어 있다. 또한 같은 조례 제8조에 의하면 교육감은 지원금의 교부를 결정한 이후에 발생한 사정의 변경으로 특히 필요하다고 인정할 때에는 그 지원금의 교부결정의 내용과 조건을 변경할 수 있다고 되어 있고, 같은 조례 제9조제2항에 의하면 교육감은 지원대상기관이 다음 각호의 1에 해당할 때에는 그 지원금의 전부 또는 일부를 반환하게 할 수 있다고 되어 있고, 제1호에 ‘지원목적 이외의 용도로 사용한 때’, 제2호에 ‘목적사업의 전부 또는 일부를 중지하거나 폐지한 때’, 제3호에 ‘지원을 위한 관할청의 예산등 재정운영에 관한 사항의 변경권고에 따르지 아니한 때’, 제4호에 ‘사립학교법 또는 동법시행령의 규정에 의한 관할청의 명령에 응하지 아니한 때’, 제5호에 ‘지원의 결과가 저조하여 계속 지원이 부적당하다고 인정하거나 지원목적을 달성할 가망이 없다고 인정된 때’, 제6호에 ‘이 조례에서 정한 지원금신청서 및 각종 보고에서 허위인 사실이 발견되었을 때’, 제7호에 ‘기타 부당한 방법으로 지원을 받았을 때’가 각각 규정되어 있다.
나. 판단
행정심판의 성질에 비추어 「민법」과 「민사소송법」에 따른 권리능력과 당사자 능력이 있는 자라야 행정심판의 당사자가 될 수 있다고 할 것인바, 청구인은 권리능력과 당사자능력이 있는 학교법인이 아닐 뿐 아니라 「행정심판법」 제14조에 의하면 법인이 아닌 사단 또는 재단으로서 대표자나 관리인이 정하여져 있는 경우에는 그 사단이나 재단의 이름으로 심판청구를 할 수 있다고 되어 있으나 청구인은 대표자나 관리인이 정하여져 있는 법인격 없는 사단 또는 재단도 아닌 교육시설의 명칭에 불과하다고 할 것이어서 「행정심판법」상 행정심판을 제기할 당사자능력이 인정된다고 할 수 없으므로, 청구인이 제기한 이 사건 심판청구는 당사자 능력이 없는 자가 제기한 부적법한 청구이다.
7. 결론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
