【재결요지】 이 사건 토지가 포함되어 있는 관리지역이 토지적성평가결과 4등급을 받아 당초 도시ㆍ군관리계획의 입안단계에서는 계획관리지역으로 편입되었다가 결정단계에서 보전관리지역으로 바뀌었다고 하더라도 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 따라 시행하는 도시ㆍ군관리계획 결정은 관계 행정청이 법령의 범위 안에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위해 도시정책상의 고도의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 행하는 것으로서 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락하였다거나 그밖에 달리 이 사건 처분에 내용상 또는 절차상 흠이 있었다고 보이지 않는다. 따라서 이 사건 토지의 용도지역을 관리지역에서 보전관리지역으로 세분하여 지정한 사항이 포함된 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 1. 청구인의 청구 중 청구인 소유 1.항 기재 토지의 용도지역을 보전관리지역에서 계획관리지역으로 변경ㆍ지정 하라는 청구는 각하한다.
2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.
【청구취지】 1. 피청구인이 2012. 9. 10. 경기도 고시 제2012-277호로 청구인 소유의 경기도 평택시 포승읍 희곡리 산80, 산80-4, 산80-5번지의 토지의 용도지역을 보전관리지역으로 지정하는 내용이 포함된 평택 도시관리계획(용도지역변경, 관리지역세분) 결정(변경) 및 지형도면 고시를 취소한다.
2. 피청구인은 청구인 소유 1.항 기재 토지의 용도지역을 보전관리지역에서 계획관리지역으로 변경ㆍ지정하라
【이유】 1. 사건개요
피청구인은 2012. 9. 10. 경기도 고시 제2012-277호로 청구인 소유의 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 산80(임야 3,114㎡), 산80-4(임야 6,750㎡), 산80-5(임야 3,636㎡)번지의 토지 총 1만 3,500㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 용도지역을 보전관리지역으로 지정하는 내용이 포함된 ‘평택 도시관리계획(용도지역변경, 관리지역세분) 결정(변경) 및 지형도면 고시’(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.
2. 청구인 주장
가. 구 ‘도시ㆍ군관리계획 수립지침’(2013. 4. 17. 국토교통부 훈령 제130호로 개정되기 전의 것)에는 관리지역을 세분화할 경우 토지적성평가결과 4, 5등급을 받은 토지는 계획관리지역으로 분류하도록 되어 있고, 구 ‘도시ㆍ군기본계획 수립지침’(2013. 4. 15. 국토교통부 훈령 제45호로 개정되기 전의 것)에도 관리지역을 세분하기 위해서는 정책적으로 반드시 필요한 경우 등 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 토지적성평가결과에 의한 토지등급을 따르도록 되어 있고, 동 토지적성평가에는 생태자연에 대한 항목도 포함되어 있는바, 이 사건 토지는 토지적성평가결과 4등급을 받았으므로 당연히 계획관리지역으로 지정되어야 할 것임에도 한강유역환경관리청의 협의의견에 따라 보전관리지역으로 지정되었다.
나. 이 사건 토지의 아래에는 과거 도시계획사업의 일환으로 개발된 창고부지가 연접해 있고, 이 사건 토지 내에는 위 창고부지와 연결된 현황도로(포장된 상태)가 포함되어 있으며, 동 현황도로는 행정청 주도 하에 청구인의 사전 동의도 없이 조성되어 10여 년 전부터 누구든지 이용할 수 있도록 되어 있는 점에 비추어 볼 때 이 사건 토지도 공익성을 가졌다고 보아야 할 것이다.
다. 관리지역세분화를 위하여 블록을 선정할 경우에도 토지적성평가등급, 지가수준이나 지형, 위치, 도로의 포함 여부 등을 종합적으로 고려하여 유사한 적성가치를 지닌 토지들에 대해서는 그 형평에 맞게 선정해야 하는 점을 감안하면 이 사건 토지는 이미 개발된 창고부지가 포함된 064블록에 편입하는 것이 마땅하나, 이러한 것이 무시되고 계획입안자의 자의적 판단에 따라 지형이나 행정구역도 다르고 지가도 낮은 맹지에 불과한 토지들과 함께 063블록에 편입되었다.
라. 구 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률? 제27조 제2항 및 구 ‘도시ㆍ군관리계획 수립지침’(2013. 4. 17. 국토교통부 훈령 제130호로 개정되기 전의 것) 제7편에서 도시ㆍ군관리계획 입안을 위한 기초조사의 내용에 환경성검토가 포함되어야 한다고 규정하고 있음에도 이 사건 토지가 있는 지역에 대하여는 동 기초조사단계에서 환경성검토가 이루어지지 않았다.
마. 이 사건 처분과 관련하여 평택시가 당초 계획을 입안하여 주민공람 공고를 할 당시에는 이 사건 토지가 계획관리지역에 편입되어 있었으나 관계기관 협의를 거친 후 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 보전관리지역으로 바뀌었고, 이에 대하여는 별도의 주민의견 청취절차를 다시 거치지도 않았다.
바. 이 사건 토지가 보전관리지역으로 분류ㆍ지정됨으로 인해 청구인이 일체의 재산권을 행사할 수 없게 되었을 뿐만 아니라 위 창고부지와 주변의 다른 토지들이 대부분 계획관리지역으로 분류ㆍ지정됨으로 인해 공시지가가 상승하면서 덩달아 이 사건 토지의 공시지가도 일반 임야지가의 2배 이상으로 높게 책정되어 청구인은 그만큼 세금만 더 많이 부담하게 되었다.
사. 따라서 이 사건 처분은 관리지역 세분화 결정에 있어 당연히 고려되어야 할 중요한 요소들을 누락시킴으로써 객관성과 형평성을 결여하고 절차도 제대로 지키지 않아 재량권의 한계를 벗어난 위법한 처분이므로 취소되어야 하고, 이 사건 토지는 계획관리지역으로 변경ㆍ지정되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 당초 평택시의 도시관리계획안에는 이 사건 토지가 토지적성평가결과 4등급을 받아 계획관리지역으로 편입되어 있었으나 피청구인은 보전관리지역으로 지정되어야 한다는 한강유역환경청장의 사전 환경성 검토의견 및 이에 따른다는 평택시장의 조치계획 제출, 경기도도시계획위원회의 심의 등을 거쳐 이 사건 토지를 최종적으로 보전관리지역으로 분류ㆍ지정하였다.
나. 이 사건 토지 내에 있는 현황도로는 과거부터 지역주민들이 오랫동안 이용하던 도로로서 1980년대에 새마을사업의 일환으로 포장된 것으로 알려져 있을 뿐 도시계획사업의 일환으로 조성된 것은 아니고, 구 ‘토지의 적성평가에 관한 지침’(2013. 4. 15. 국토교통부 훈령 제46호로 개정되기 전의 것) 별표 1의 제2호제18목에서 규정하고 있는 도시계획시설에 해당하지 아니하여 토지적성평가에 영향을 미치지 않았다.
다. 이 사건 토지 바로 아래로 연접한 창고부지는 우선개발지이고 그 아래의 ○○리 산78-3, 산78-6번지는 농지와 과수원에 둘러싸인 토지이므로, 이 사건 토지와 그 이용 상황이 같다고 볼 수 없다.
라. 청구인은 도시ㆍ군관리계획 입안 당시 구 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률? 제27조 제2항 및 구 ‘도시ㆍ군관리계획 수립지침’(2013. 4. 17. 국토교통부 훈령 제130호로 개정되기 전의 것) 제7편에 따른 환경성검토가 이루어지지 않았다는 취지로 주장하나, 구 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률? 제27조 및 같은 법 시행령 제21조제2항에는 이를 생략할 수 있도록 규정되어 있다.
마. 황해경제자유구역으로 편입되어 재산권 행사에 제한을 받은 토지 소유자, 이해관계인 등의 애로사항을 해소하고자 구 지식경제부장관이 2011. 12. 8. 황해경제자유구역 구조조정 방안에 따른 개발계획 변경 승인 및 지형도면을 고시(구 지식경제부 고시 제2011-255호)하였고, 이에 따라 평택시장은 2011. 12. 29. 이 사건 토지가 포함된 지역에 대한 도시ㆍ군관리계획을 수립하여 주민의견 청취절차를 거쳤다.
바. 청구인은 주변 토지의 공시지가가 상승하는데 반해 이 사건 토지의 공시지가가 변동이 없다는 이유로 평택시장에게 공시지가를 30% 상향 조정해 달라며 이의를 제기하였다가 기각된 바 있는데, 오히려 공시지가 상승으로 과중한 세금을 부담해야 한다고 주장하는 것은 금반언의 원칙에 반한다.
사. 따라서 관련지침 및 적법절차에 따라 관계 행정기관의 장과 협의하고 도시계획위원회의 심의를 거쳐 고시된 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하고, 동 처분으로 인해 많은 토지 소유자와 이해관계인의 혼선방지를 위해서도 마땅히 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령 등
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2012. 12. 18. 법률 제11599호로 개정ㆍ시행되기 전의 것, 이하 같다) 제24조, 제27조, 제28조, 제29조, 제30조
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2012. 7. 20. 대통령령 제23966호로 개정되어 2012. 7. 22. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제21조, 제22조
구 환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정되어 2012. 7. 22. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제25조, 제25조의2, 제25조의3, 제25조의4, 제25조의5
구 환경정책기본법 시행령(2012. 7. 20. 대통령령 제23967호로 전부개정되어 2012. 7. 22. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제7조제1항, 제7조의2, 제8조의2 및 별표 2
구 도시ㆍ군관리계획 수립지침(2013. 4. 17. 국토교통부 훈령 제130호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 1-1-1, 3-1-6-5
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 등기사항 전부증명서, 임야도 등본, 고시문, 공고문, 공람결과보고 자료, 사전환경성검토협의회 의견서, 조치계획서, 심의결과보고 자료, 이 사건 처분 고시문 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 등기사항 전부증명서에는 청구인이 다음과 같이 이 사건 토지의 소유권을 취득한 것으로 되어 있고, 임야도 등본을 보면 이 사건 토지가 아래 필지들이 모두 연접하여 한 덩어리 형태로 구성되어 있다.
- 다 음 -
나. 구 지식경제부장관은 2008. 5. 6. 수도권-비수도권의 공동개발로 지역균형의 모범사례 구축, 중국 동부연안도시의 빠른 성장에 대응하는 서해안 성장벨트 구축, 기존 경제자유구역과의 보완적, 차별적 기능분담으로 경쟁력 배가를 목표로 경기도 ○○시, ○○시, 충청남도○○시, ○○시, ○○군 일원을 5개 지구(송악지구, 인주지구, 지곡지구, 포승지구, 향남지구)로 나눈 구역(5,505만㎡)에 대하여 황해경제자유구역으로 지정하는 ‘황해경제자유구역 지정 고시’(구 지식경제부 고시 제2008-34호)를 하였는데, 이 사건 토지는 그 중 포승지구에 포함되었다.
다. 피청구인은 2009. 1. 2. 평택시의 미세분 관리지역 1억 4,398만 8,894㎡ 중 1억 1,856만 7,348㎡를 세분하고, 2,532만 9,481㎡을 미세분 관리지역으로 남겨두는 ‘평택 도시관리계획(용도지역변경) 결정 및 지형도면 고시’(경기도 고시 제2008-574호)를 하였는데, 이 사건 토지는 미세분 관리지역으로 지정되어 있었다.
라. 피청구인은 2010. 9. 15. 평택시의 남은 미세분 관리지역 2,532만 9,481㎡ 중 358만 9,383㎡를 세분하고 2,174만 98㎡를 미세분 관리지역으로 남겨두는 ‘평택 도시관리계획(용도지역변경, 관리지역세분) 결정(변경) 및 지형도면 고시’(경기도 고시 제2010-289호)를 하였는데, 이 사건 토지는 여전히 미세분 관리지역으로 지정되어 있었다.
마. 구 지식경제부장관은 황해경제자유구역이 지정된 후 3년이 지나도록 개발에 진척이 없어 주민들의 재산권 침해가 장기화되고 있다는 이유로 2011. 12. 8. 동 구역 5개 지구 중 경기도 ○○시 ○○지구를 포함한 3개 지구에 대하여 구역을 축소ㆍ조정한다는 취지의 ‘황해경제자유구역 구조조정 방안에 따른 개발계획변경 승인 및 지형도면 고시’(구 지식경제부 고시 제2011-255호)를 하였다.
바. 평택시장은 2011. 12. 29. 구 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률? 제28조, 같은 법 시행령 제22조, 구 ?환경정책기본법? 제25조의5 및 같은 법 시행령 제8조의2에 따라 ‘평택 도시관리계획(관리지역세분) 결정(변경)(안)’을 수립하여 주민공람 공고(평택시 공고 제2011-1916호)를 하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
사. 평택시의 이 사건 토지에 대한 토지적성평가결과는 다음과 같다.
- 다 음 -
아. 위 주민공람 공고(평택시 공고 제2011-1916호)에 따른 주민의견청취 결과에 대한 평택시의 2012. 1. 20.자 내부보고 자료에는 동 공고에 따라 접수된 주민의견 및 이에 대한 조치계획이 포함되어 있는데, 주민의견 총 38건 중 이미 계획관리지역으로 분류ㆍ지정되어 있는 지역의 토지를 계획관리지역으로 분류ㆍ지정해야 한다는 취지로 제출된 의견 2건을 제외한 나머지 의견 36건의 요지는 생산관리지역으로 세분화된 지역을 계획관리지역으로 변경해 달라는 취지였고, 이에 대하여 평택시는 해당 토지가 농업적성이 높게 분석된다는 이유로 동 의견을 모두 반영하지 않는다는 취지였다.
자. 평택시장은 2012. 2. 21. 평택시의회의 의견청취 및 2012. 3. 22. 평택시도시계획위원회의 자문을 거쳐 2012. 4. 5. 피청구인에게 평택 도시관리계획(관리지역세분) 결정을 신청하였는바, 위 평택시 도시계획위원회의 자문의견은 다음과 같은 내용의 검토가 필요한 것으로 되어 있다.
- 다 음 -
차. 피청구인이 2012. 4. 6. 한강유역환경청장에게 평택시장의 ‘평택 도시관리계획(관리지역세분) 결정 신청’과 관련하여 동 지역에 대한 환경성 검토를 요청하였다.
카. 한강유역환경청장은 환경성 검토 결과 027블록, 056블록, 청구인의 이 사건 토지가 있는 063블록, 066블록, 078블록, 141블록, 142블록, 153블록에 대하여는 생태자연도 2등급의 임야로서 임야 정상부나 능선을 포함하고 있고 생태적 연결성이 높은 지역으로 판단된다는 이유로 2012. 5. 31. 보전관리지역으로 지정하는 방안을 강구하도록 해야 한다는 의견을 제시하였다.
타. 피청구인이 2012. 6. 1. 평택시장에게 한강유역환경청장의 환경성검토 협의의견에 대한 평택시의 조치계획의 제출을 요구하였다.
파. 평택시장은 2012. 6. 8. 피청구인에게 당초 이 사건 토지가 포함되어 있는 063블록은 토지적성평가결과 토지적성평가 등급이 3등급 이상이고 우선개발 토지가 50% 이상으로 나와 계획관리지역으로 세분하였으나 위 한강유역환경청장의 환경성검토 협의의견에 따라 이 지역을 보전관리지역으로 조정한다는 취지의 조치계획서를 제출하였다.
하. 피청구인은 2012. 7. 6. 경기도도시계획위원회 심의를 열어 ‘평택 도시관리계획(용도지역 변경, 관리지역 세분) 결정 신청’에 대한 심의 권한을 현지조사 권한과 함께 분과위원회에 위임하였다.
거. 경기도도시계획(분과)위원회는 2012. 8. 17. 개발적성등급 4ㆍ5등급이 나온 것이 확실한지에 대하여 행정적으로 구역계와 면적 등을 피청구인이 확인하고, 계획관리지역으로 세분된 지역에 대해서는 ○○시에서 계획적 관리방안을 마련토록 해야 한다는 조건으로 심의ㆍ의결하였다.
너. 피청구인은 2012. 9. 10. 경기도고시 제2012-277호로 이 사건 토지가 포함된 지역을 보전관리지역으로 지정하는 내용이 포함된 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 청구의 적법 여부
가. 관계법령
?행정심판법? 제2조 제1호ㆍ제2호, 제3조 제1항 및 제5조 제3호에 따르면 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, ‘부작위’라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하며, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 의무이행심판을 청구할 수 있다고 되어 있는바, 의무이행심판을 청구하기 위해서는 그 전제로 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재해야 할 것인데, 여기서 거부처분이나 부작위가 존재한다는 것은 당사자가 행정청에 일정한 행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있어야 하고, 행정청이 이러한 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 해야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 당사자의 신청을 거부하는 처분을 행하거나 이를 하지 아니한 경우를 의미한다고 할 것이다.
나. 청구취지 2.에 대한 판단
위 인정사실에 따르면 청구인은 피청구인에게 아무런 요구나 신청도 하지 않은 채 이 사건 토지의 용도지역을 계획관리지역으로 분류ㆍ지정해 달라며 이 사건 행정심판을 청구하였는바, 이 사건의 경우 청구인이 이 사건 토지의 용도지역을 보전관리지역에서 계획관리지역으로 변경해 달라고 피청구인에게 신청한 사실이 없어 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 토지의 용도지역을 계획관리지역으로 지정해 달라는 청구인의 이 사건 심판 청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 제기된 부적법한 청구이다.
7. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등
1) 구 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률? 제24조 제1항, 제25조 제1항, 제28조 제1항, 같은 법 시행령 제22조 제5항에 따르면 시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 하고, 같은 법 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획안에 반영하여야 하고, 이와 같이 제출된 의견을 도시ㆍ군관리계획안에 반영하고자 하는 경우 그 내용이 해당 시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례가 정하는 중요한 사항인 때에는 그 내용을 다시 공고ㆍ열람하게 하여 주민의 의견을 들어야 한다고 되어 있다.
2) 구 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률? 제29조 제1항, 제30조 제1항ㆍ제3항ㆍ제6항에 따르면 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정하도록 되어 있는데, 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 같은 법 제113조 제1항에 따른 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 도시ㆍ군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하도록 되어 있다.
3) 구 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률? 제27조 제2항ㆍ제4항, 같은 법 시행령 제21조제2항 및 별표 2에 따르면, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획 입안에 따른 기초조사의 내용에 도시ㆍ군관리계획이 환경에 미치는 영향 등에 대한 환경성검토를 포함하여야 하나, 구 ?환경정책기본법? 제25조에 따른 사전환경성검토 대상인 도시ㆍ군관리계획을 입안하는 경우에는 환경성검토를 하지 아니할 수 있다고 되어 있다.
4) 구 ?환경정책기본법? 제25조, 제25조의2, 제25조의3, 제25조의4, 제25조의5, 같은 법 시행령 제7조제1항, 제7조의2, 제8조의2 및 별표 2에 따르면 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 등은 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획 및 개발사업이 환경적으로 지속가능하게 수립ㆍ시행될 수 있도록 사전환경성검토를 실시하여야 하고, 행정계획의 경우 해당 계획을 수립ㆍ확정하기 전까지 사전환경성검토서를 작성하여 환경부장관 또는 지방환경관서의 장에게 사전환경성검토에 대한 협의를 요청하여야 하며, 특히 구 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률? 제2조 제4호에 따른 도시ㆍ군관리계획의 경우 같은 법 제30조 제1항에 따라 시ㆍ도지사가 관계행정기관의 장과 협의하는 때 지방환경관서의 장에게 사전환경성검토에 대한 협의를 요청하여야 한다고 되어 있고, 동 계획에 대한 사전환경검토서를 작성함에 있어서는 주민공람, 설명회 등의 절차를 거쳐 사전환경성검토에 관한 주민, 관계 전문가, 환경단체, 민간단체 등 이해당사자의 의견을 들어야 하며, 환경측면에서 타당하다고 인정되는 의견에 대하여는 해당 행정계획에 반영하여야 하고, 다만 다른 법령에 의하여 환경영향에 관한 주민 등의 의견을 들은 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있다.
5) 구 ‘도시ㆍ군관리계획 수립지침’ 1-1-1에 따르면 동 지침은 구 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률? 제25조부터 제28조까지 및 제30조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 수립기준 및 도시ㆍ군관리계획도서와 이를 보조하는 계획설명서의 작성기준 및 방법을 정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 3-1-6-5. 관리지역의 세분화 방법 (2)에 따르면 관리지역은 토지적성평가결과 5등급으로 세분된 해당 지역의 필지 및 면적분포를 고려하여 ① 1, 2등급 토지는 보전관리지역 또는 생산관리지역으로, ② 4, 5등급 토지는 계획관리지역으로, ③ 3등급 토지는 도시기본계획 또는 지역별 개발수요 등을 고려하여 보전관리지역, 생산관리지역 또는 계획관리지역으로 각각 편입하되, 다만 도시기본계획 등을 고려하여 불가피한 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있다.
나. 청구취지 1.에 대한 판단
1) 먼저 구 ‘도시ㆍ군관리계획 수립지침’은 관리지역을 세분화하는데 있어 필요한 사항 및 방법ㆍ기준을 정한 것이기는 하나 동 지침을 반드시 그대로 적용해야 하는 것이 아니라 이와 함께 당해 지역의 실정이나 환경 등을 종합적으로 고려하여 그 적용 여부를 결정토록 하는 것으로 보아야 할 것인바, 동 지침을 그대로 적용하는 것이 불합리하다면 법령의 범위 안에서 이와 다르게 적용할 수 있다고 할 것이므로 이 사건 토지가 토지적성평가결과 4등급을 받았기 때문에 동 지침에 따라 계획관리지역으로 지정되어야 한다는 취지의 청구인 주장을 받아들일 수 없고, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법령상 구 ?환경정책기본법? 제25조에 따른 사전환경성검토 대상인 도시ㆍ군관리계획을 입안하는 경우에는 환경성검토를 하지 아니할 수 있다고 되어 있으므로 평택시장의 도시ㆍ군관리계획안을 마련하기 위한 기초조사의 내용에 반드시 포함되어 있어야 할 환경성검토가 누락되었다는 취지의 청구인 주장 역시 받아들이기 어렵다.
2) 다음으로 위 인정사실에 따르면 평택시장은 ‘평택 도시관리계획(관리지역세분) 결정(변경)(안)’ 및 이에 대한 사전환경성검토서(초안) 공람을 통해 주민들의 의견을 수렴코자 주민공람 공고를 실시하고 평택시의회의 의견청취 및 평택시도시계획위원회의 자문을 거쳐 피청구인에게 ‘평택 도시관리계획(관리지역세분)’ 결정을 신청하였고, 피청구인은 한강유역환경청장의 사전환경성검토협의, 경기도도시계획위원회 및 동 분과위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 이 사건 토지가 있는 063블록을 계획관리지역에서 보전관리지역으로 조정하는 내용이 포함된 이 사건 처분을 하였다.
3) 좀 더 세부적으로 살펴보면 평택시도시계획위원회는 ‘평택 도시관리계획(관리지역세분) 결정(변경)(안)’에 대하여 계획관리지역이 81%로 상당히 많아 난개발 등에 대한 검토 및 관리지역세분 내용 중 우선개발지에 대한 선정기준의 적정성 검토가 필요하다는 등의 자문의견을 제시하였고, 한강유역환경청장은 청구인의 이 사건 토지가 있는 063블록 등 8개 블록에 대하여는 생태자연도 2등급의 임야로서 임야 정상부나 능선을 포함하고 있고 생태적 연결성이 높은 지역으로 판단된다는 이유로 보전관리지역으로 지정하는 방안을 강구하도록 해야 한다는 의견을 제시하였으며, 경기도도시계획(분과)위원회는 개발적성등급 4ㆍ5등급이 나온 것이 확실한지에 대하여 행정적으로 구역계와 면적 등을 피청구인이 확인하고, 계획관리지역으로 세분된 지역에 대해서는 평택시에서 계획적 관리방안을 마련토록 해야 한다는 조건으로 심의ㆍ의결하였다.
4) 이상 피청구인의 이 사건 처분 과정, 피청구인이 이 사건 처분을 하는 과정에서 참조한 평택시도시계획위원회의 자문의견, 한강유역관리청의 협의의견 및 경기도도시계획위원회의 의결내용 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 토지가 포함되어 있는 관리지역이 토지적성평가결과 4등급을 받아 당초 도시ㆍ군관리계획의 입안단계에서는 계획관리지역으로 편입되었다가 결정단계에서 보전관리지역으로 바뀌었다고 하더라도 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에 따라 시행하는 도시ㆍ군관리계획 결정은 관계 행정청이 법령의 범위 안에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위해 도시정책상의 고도의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 행하는 것으로서 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락하였다거나 그밖에 달리 이 사건 처분에 내용상 또는 절차상 흠이 있었다고 보이지 않는다.
5) 따라서 이 사건 토지의 용도지역을 관리지역에서 보전관리지역으로 세분하여 지정한 사항이 포함된 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
8. 결론
그렇다면 청구인의 청구 중 청구취지 2.는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다
