【재결요지】 청구인이 예정지구 지정 공람공고일 이전부터 보상계획공고일 현재까지 당해 지역에 거주하고 사업지구 내 농지 1,000㎡ 이상을 경작하여 농업손실보상을 받은 임차농에 해당한다고 보기는 어렵고, 예정지구 지정 공람공고일인 2006. 1. 31. 이전부터 사업지구 내 영업장에서 수목 재배 및 도매 등 영업활동을 행한 자로서 영업보상을 받은 자에 해당하므로, 피청구인의 생활대책대상자 선정기준상 ‘영업자 2군’에 해당한다. 따라서 청구인이 생활대책대상자 선정기준에 부합하지 않는다는 이유로 한 피청구인이 청구인의 이의신청을 받아들일 수 없다고 결정ㆍ통보한 것은 위법ㆍ부당하다.
【주문】 피청구인이 2012. 11. 9. 청구인에게 한 생활대책용지 수급대상자 부적격처분 이의신청 기각결정을 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 11. 9. 청구인에게 한 생활대책용지 수급대상자 부적격처분 이의신청 기각결정을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 피청구인이 사업을 시행하고 있는 위례 택지개발사업지구(이하 ‘사업지구’라 한다) 내인 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 222-1번지에서 ‘○○농장’(이하 ‘사업지구 내 영업장’이라 한다)이라는 상호로 정원수 도매업을 하던 자로서, 선정기준에 맞지 않다는 이유로 2012. 9. 13. 피청구인으로부터 생활대책용지 수급대상자 부적격처분을 받게 되자, 2012. 9. 19. 피청구인에게 이의신청을 하였고, 이에 피청구인이 2012. 11. 9. 청구인의 이의신청을 받아들일 수 없다고 결정ㆍ통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 ‘영업자 2군’은 물론 2004년경부터 사업지구 내에서 농사를 지어 왔기 때문에 ‘영농자 2군’에도 해당함에도 불구하고, 청구인의 주된 영업장이 사업지구 외인 같은 동 233-8번지(이하 ‘사업지구 외 영업장’이라 한다)에 있다는 이유로 생활대책대상에서 제외한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 생활대책은 이주대책과는 달리 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 등 근거법령이 없고, 사업시행자 스스로 공익사업의 원활한 시행을 위해 필요하다고 인정하여 내부규정을 두고 이에 따라 시행하는 시혜적 보상제도이다.
나. 사업지구 내 영업장은 다른 농지들 가운데 비닐하우스 2동과 조경수가 설치되어 있을 뿐 접근성이 떨어져 사업지구 외 영업장에서 판매용수목을 식재하였다가 이를 납품할 목적으로 이용하는 부수적인 장소로 판단되고, 청구인이 사업예정지구 지정 공람공고일 이전부터 사업지구 내 영업장에서 영업을 하였다고 볼 만한 근거자료도 없다.
다. 청구인은 영농자 2군에 해당한다며 경작사실 확인서를 제출하였으나 피청구인은 보상단계에서 이미 청구인이 사업지구 내 영업장에서 사업예정지구에 대한 택지개발계획 승인일(2008. 8. 5.) 이전부터 영업을 하였다고 주장함에 따라 농업손실보상이 아닌 영업보상을 받았다.
라. 따라서 청구인이 사업예정지구 지정 공람공고일 이전부터 사업지구 내 영업장에서 영업을 하였다고 볼 수 없는데다 농업손실보상을 받은 사실도 없으므로, 생활대책용지 수급대상에 부적합하다는 이유로 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조, 제5조
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제61조, 제62조, 제63조, 제71조, 제72조, 제73조, 제74조, 제75조, 제75조의2, 제76조, 제77조, 제78조
구 한국토지주택공사법(2012. 12. 18. 법률 제9706호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제16조제2항ㆍ제3항
용지규정(한국토지주택공사 규정) 제1조, 제23조
5. 인정사실
당사자들 사이에 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서 및 답변서, 고시문, 공고문, 선정기준, 합의서, 이 사건 처분 통지서, 영업현황 조사서, 면세유류관리대장, 고객종합정보내역, 사업자등록증명서, 수입금액증명서, 과세표준증명서, 계약서, 저축예금 거래명세표, 사진자료, 경작사실 확인서 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 경기도 ○○시장은 피청구인의 송파ㆍ거여 택지개발예정지구 지정 제안에 대하여 주민 및 관계전문가의 의견을 청취코자 한다는 이유로 2006. 1. 27. 열람 및 의견 제출의 기간을 2006. 1. 31.부터 206. 2. 17.까지 14일 동안으로 하여 주민공람을 공고하였다.
나. 구 건설교통부장관은 2006. 7. 21. 서울특별시 ○○구 ○○동ㆍ○○동, 경기도 ○○시 ○○동ㆍ○○동, 경기도 ○○시 ○○동ㆍ○○동 일원(면적 676만 8,000㎡)에 대하여 그 사업시행자를 피청구인(구 한국토지공사)으로 하여 ‘○○ㆍ○○ 택지개발예○○구’로 지정(구 건설교통부고시 제2006-272호)하였고, 국토해양부장관은 2008. 8. 5. 위 예정지구의 명칭을 ‘위례 택지개발예정지구’로 변경하면서 동 택지개발계획을 승인(국토해양부고시 제2008-393호)하였다.
다. 피청구인은 2008. 8. 19. 사업지구와 관련하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 보상계획을 수립ㆍ공고하였고, 이후 손실보상 안내와 함께 다음과 같이 생활대책용지 공급과 관련한 안내를 하였다.
- 다 음 -
1) 선정기준
2) 생활대책대상자 세분 및 공급면적
라. 청구인은 2010. 1. 12. 사업지구 내 영업장에 있는 비닐하우스, 난로, 유류탱크, 조경석, 조경수 등 지장물을 2010. 5. 31.까지 철거하고, 동 지장물에 설정되어 있던 임대차관계도 종결한다는 조건으로 피청구인으로부터 지장물 및 영업손실에 대한 보상금으로 총 3억 987만 8,330원(영업손실 보상금 1,380만원 포함)을 지급받기로 합의하였다.
마. 피청구인은 생활대책용지 수급대상 해당 여부를 심사한 결과 청구인이 동 선정기준에 맞지 않다는 이유로 2012. 9. 13. 청구인에게 생활대책용지 수급대상 부적격처분을 하였다.
바. 청구인이 2012. 9. 19. 피청구인에게 이의신청을 하였으나 피청구인은 종전과 같은 이유로 2012. 11. 9. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
사. 피청구인이 실시한 청구인의 사업지구 내 영업장에 대한 영업현황 조사서의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
아. ○○농업협동조합에서 발급한 연도별 면세유류관리대장에는 청구인의 남편 권○○이 농기계 사용을 이유로 다음과 같이 동 농업협동조합으로부터 면세유류를 공급받은 것으로 기재되어 있다.
- 다 음 -
자. 한국전력공사 성남지사에서 2013. 1. 30.자로 발급한 고객종합정보내역 및 동 지사의 전기사용 변경신청 접수자료에는 청구인이 2004년경부터 사업지구 내 영업장에서 곡물 및 기타 재배를 이유로 농사용(갑) 전력을 유상으로 공급받아 사용하던 중 청구인의 남편 권○○이 2006. 1. 11. 화훼 및 과실작물 재배를 이유로 농사용(을) 전력으로 변경공급을 신청하여 2008년 12월경까지 사용한 것으로 되어 있다.
차. 성남세무서장이 2009. 11. 25.자로 발급한 청구인의 사업지구 내 및 외 영업장에 대한 각각의 사업자등록증명서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
- 다 음 -
카. 성남세무서장이 2013. 1. 21.자로 발급한 부가가치세 과세표준증명서 및 부가가치세면세사업자 수입금액 증명서에는 다음과 같이 청구인의 사업지구 내 및 외 영업장에 대한 매출과세표준, 납부세액, 수입금액 등이 기재되어 있다.
1) 사업지구 외 영업장의 부가가치세 과세표준증명서
2) 사업지구 내 영업장의 부가가치세면세사업자 수입금액증명서
타. 부동산임대차계약서에는 청구인은 2004. 5. 20. 조경수, 유실수, 채소 등을 심기 위해 임차료 250만원 지급 및 매년 재계약을 조건으로 하여 사업지구 내 영업장이 있는 토지(토지주 김○○, 1,050평)를 임차한 것으로 되어 있고, ○○은행(○○구청 출장소)이 2013. 1. 21.자로 발급한 청구인의 저축예금 거래명세표에는 청구인이 위 김○○에게 2004. 10. 14. 및 2005. 6. 25. 각각 250만원씩 송금한 것으로 되어 있다.
파. 청구인이 제출한 2009년 5월∼6월경 촬영된 지장물 사진자료 및 피청구인이 제출한 2006년경 촬영되었다는 항공사진자료에는 사업지구 내 영업장은 큰 도로와 다소 떨어져 있는 둔덕 형태의 다소 높은 지대에서 다른 농지들 가운데 위치해 있고, 여러 종류의 크고 작은 조경수, 정원수 등으로 보이는 나무들이 식재되어 있는 비닐하우스 2동과 함께 동 비닐하우스 내부에 있는 것과는 다른 종류의 것으로 보이는 조경수, 정원수들이 많이 식재되어 있는 것으로 보인다.
하. 청구인이 2012. 11. 15. ○○동장에게 청구인의 경작사실 확인과 관련한 정보를 공개해 달라고 청구하자, ○○동장은 2004년경 있은 청구인의 농지원부 신청과 관련하여 2004. 12. 23.자로 ○○동장이 수정구 사회경제과장에게 송부한 청구인의 ‘2004년도 경작사실 확인서’를 2012. 11. 16. 청구인에게 공개하였는바, 동 경작사실 확인서에는 사업지구 내 영업장은 공부상 지목이 ‘답’으로, 면적은 ‘3,102㎡(경작면적 : 3,102㎡)’로, 자경 여부는 ‘임대’로 각각 되어 있고, 사업지구 외 영업장은 공부상 지목이 ‘전’으로, 면적은 ‘840㎡(경작면적 : 440㎡)’로, 자경 여부는 ‘자경’으로, 주 재배작물은 두 개의 영업장 모두 ‘조경수’로, 실경작자는 청구인으로 각각 되어 있다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 관계법령
「행정심판법」 제2조제1호 및 제5조제1호에 따르면 행정심판의 종류 중 ‘취소심판’은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하고, ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 되어 있는바, 여기서 ‘처분’은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리ㆍ의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하는 것이다.
나. 판단
1) 피청구인은 생활대책의 경우 이주대책과는 달리 법령에 근거 없이 피청구인 스스로 사업의 원활을 기하기 위해 시행하는 시혜적 보상제도에 불과하다는 취지로 주장하는바, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조에서 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 생활대책용지의 공급과 같이 공익사업 시행 이전과 같은 경제수준을 유지할 수 있도록 하는 내용의 생활대책에 관한 분명한 근거규정을 두고 있지는 않으나, 사업시행자 스스로 조성사업의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정함으로써 생활대책을 수립ㆍ실시할 수 있도록 하는 내부규정을 두고 있고 그 내부규정에 따라 생활대책대상자 선정기준을 마련하여 생활대책을 수립ㆍ실시하는 경우에는 이러한 생활대책 역시 ‘공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.’라고 규정하고 있는 「헌법」 제23조제3항에 따른 정당한 보상에 포함되는 것으로 보아야 한다. 따라서 이러한 생활대책대상자 선정기준에 해당하는 자는 사업시행자에 대하여 생활대책대상자 선정 여부의 확인ㆍ결정을 신청할 수 있는 권리를 가진다고 할 것이므로(대법원 2011. 10. 13.선고 2008두17905판결 참조), 사업시행자가 그러한 자를 생활대책대상자가 아니라고 보아 제외하거나 거부하는 행위는 「행정심판법」 제2조 및 제5조에서 규정하고 있는 취소심판의 대상이 되는 처분으로 봄이 타당하다고 할 것이다.
2) 위 인정사실에 따르면, 사업지구의 사업시행자인 피청구인이 사업지구 내 주민들의 손실보상계획을 수립ㆍ공고한 후 생활대책에 관하여도 구체적인 선정기준을 수립ㆍ안내하였고, 동 선정기준에 따라 2012. 9. 13. 청구인이 사업지구의 생활대책대상자 선정기준에 부합하지 않는다는 이유로 부적격처분을 하였고, 동 부적격 처분에 대한 청구인의 이의신청 역시 2012. 11. 9. 기각으로 결정ㆍ통보하는 이 사건 처분을 한 사실이 인정되는바, 이 사건 처분은 「행정심판법」 제2조에서 규정하고 있는 행정처분이라고 할 수 있으므로, 이 사건 심판청구는 적법하다.
7. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등
1) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제61조, 제62조, 제63조제1항의 규정을 종합해 보면 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 해당 토지소유자와 관계인에게 보상액 전액(全額)을 현금으로 지급하는 것을 원칙으로 하고 예외적으로 일정한 요건 하에 채권이나 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있도록 되어 있고, 같은 법 제71조, 제72조, 제73조, 제74조, 제75조, 제75조의2, 제76조, 제77조, 제78조 등을 종합해 보면 공익사업의 시행자가 토지소유자나 관계인에게 하는 손실보상의 종류로는 사용하는 토지에 대한 보상, 사용하는 토지의 매수 또는 수용, 잔여지의 손실 및 공사비 보상, 잔여지의 매수 및 수용, 건축물 등 물건에 대한 보상, 잔여 건축물의 손실에 대한 보상 등, 광업권ㆍ어업권 및 물(용수시설을 포함한다) 등의 사용에 관한 권리에 대한 보상, 영업손실ㆍ농업손실ㆍ임금손실의 보상, 근로자의 임금손실 및 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위한 이주대책의 수립ㆍ실시 또는 이주정착금의 지급이 있다.
2) 구 「한국토지주택공사법」 제8조에 따르면 피청구인은 토지의 취득 등에 관한 사업, 토지 및 도시의 개발에 관한 사업, 주택(복리시설을 포함한다)의 건설ㆍ개량ㆍ매입ㆍ비축ㆍ공급ㆍ임대 및 관리, 주택 또는 공용ㆍ공공용건축물의 건설ㆍ개량ㆍ공급 및 관리의 수탁, 저소득 취약계층을 위한 주거복지사업, 토지의 매매ㆍ관리의 수탁, 「공공토지의 비축에 관한 법률」, 「도시개발법」, 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」, 「주택법」, 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」, 「택지개발촉진법」, 그 밖에 다른 법률에 따라 피청구인이 시행할 수 있는 사업 등을 한다고 되어 있고, 같은 법 제16조제2항ㆍ제3항의 규정에 따르면 피청구인은 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공급규모, 공급용도, 공급가격결정방법 및 그 밖에 필요한 사항이 포함된 토지의 공급에 관한 기준을 정하여 시행하여야 하고, 동 공급에 관한 기준을 정하고자 하는 경우에는 국토해양부장관의 승인을 받도록 되어 있다.
3) 피청구인의 내부규정인 「용지규정」 제1조에 따르면 동 규정은 피청구인이 구 「한국토지주택공사법」 제8조에 따라 시행할 수 있는 개발사업과 이에 부대하는 사업(이하 ‘조성사업’이라 한다)의 준비, 용지의 취득ㆍ관리ㆍ공급 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 되어 있고, 같은 규정 제23조에 따르면 피청구인 소속 지역본부장이 원활한 사업추진을 위하여 사업지구 안에서 영업(영농, 축산 등을 포함한다)을 행한 자 등에 대하여 생활대책을 수립할 수 있고, 이에 필요한 사항은 피청구인의 장이 정하도록 되어 있다.
나. 판단
1) 청구인은 사업지구 내에서 농사를 지어 왔으므로 ‘영농자 2군’으로 생활대책용지 수급대상에 해당한다는 취지로 주장하고 있고, 위 인정사실에 따르면, 경기도 성남시 수정구 복정동장이 2012. 11. 16. 발급한 2004년도 경작사실 확인서상 청구인이 공부상 지목이 답인 사업지구 내 영업장 3,102㎡에서 조경수를 재배하는 것으로 되어 있기는 하나, 사업자등록증상 청구인은 ‘○○농장’이라는 상호로 사업지구 내 영업장에서 정원수 도매업을 한 것으로 되어 있는 점, 청구인이 2010. 1. 12. 피청구인과 동 영업장에 있는 지장물 철거 및 임대차관계 종결 등의 조건으로 피청구인과 지장물 및 영업손실에 대한 보상을 합의하였을 뿐 피청구인으로부터 사업지구 내에서 영농을 이유로 농업손실을 보상받거나 이와 관련하여 합의한 사실은 확인되지 않는 점 등을 고려할 때, 청구인이 예정지구 지정 공람공고일 이전부터 보상계획공고일 현재까지 당해 지역에 거주하고 사업지구 내 농지 1,000㎡ 이상을 경작하여 농업손실보상을 받은 임차농(자경농지를 합하여 1,000㎡ 이상인 경우 포함)에 해당한다고 보기는 어려워 이에 대한 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.
2) 청구인은 생활대책대상자 선정기준상 ‘영업자2군’에도 속한다는 취지로 주장하는바, 위 인정사실에 따르면, 청구인이 2004. 5. 20. 조경수, 유실수, 채소 등을 심기 위해 임차료 250만원 지급 및 매년 재계약을 조건으로 하여 사업지구 내 영업장이 있는 토지를 임차계약을 맺고서 토지 소유주에게 2004. 10. 14. 및 2005. 6. 25. 각각 250만원씩 송금한 점,○○시 ○○구 ○○동장이 2004년경 조경수 재배를 목적으로 청구인이 사업지구 내 영업장의 토지를 경작하고 있었던 것으로 확인한 점, 동 토지에 화훼재배 등을 위해 2004년 2월경부터 농사용 전력을 유상으로 공급받아 2008년 12월경까지 사용한 점, 청구인의 남편 권○○이 농기계(온풍난방기) 2대를 가지고서 2005년도, 2006년도, 2008년도에 단위○○으로부터 면세경유를 공급받아 사용하였는데, 동 온풍난방기는 사업지구 내 영업장에 대한 피청구인의 영업현황 조사서에도 영업시설물로 나오는 점 등을 종합적으로 고려할 때 청구인은 적어도 2004년경부터 사업지구 내 영업장을 임차하고 전력ㆍ난방 등 일정한 시설조건을 갖추어 조경수, 유실수 등을 재배하고 있었다고 보이고, 청구인이 2006. 2. 1. 사업자등록을 하고 세무관서에 별도의 수입에 대한 신고를 하였다는 것 외에 사업지구 내 영업장이 사업자등록 이전과 이후 달라진 사실은 확인되지 않는다.
3) 피청구인은 사업지구 내 영업장은 사업지구 외 영업장에서 판매할 수목을 식재하였다가 이를 납품할 목적으로 이용하는 부수적인 장소로 판단되고, 청구인이 예정지구 지정 공람공고일 이전부터 사업지구 내 영업장에서 영업을 하였다고 볼 만한 객관적인 자료도 없다는 취지로 주장하는바, 위 인정사실에 따르면 사업자등록 이전에는 사업지구 내 영업장의 수입 자료가 없고 사업지구 외 영업장의 것만 확인되나, 이는 위 2개의 영업장 모두 조경수, 화훼 등 유사한 종목을 취급하고 있어 매출을 별도로 분리하기 어렵고, 사업지구 외 영업장에 대하여만 사업자등록이 되어 있었기 때문에 청구인의 입장에서는 사업지구 내 영업장에서 재배된 수목들을 판매한다고 하더라도 세무관서에는 사업지구 외 영업장의 수입으로 신고할 수밖에 없었을 것이므로 사업지구 내 영업장에서 수입이 발생하지 않았다고 볼 수는 없는 점, 사업지구 내 영업장은 그 면적이 3,102㎡나 되는데다 그 토지의 경작, 그 위에서 생산되는 수목은 장기간에 걸쳐 재배나 생육관리가 필요할 것이므로 부수적인 식재 공간 정도로 활용되었다고 보기는 어려운 점, 생활대책대상자 선정기준상 영업자 2군의 경우 반드시 사업자등록을 요건으로 하고 있지 않은 점, 피청구인은 사업지구 내 영업장에 있는 지장물을 보상하면서 택지개발사업지구 지정으로 인해 영업의 손실도 있다는 이유로 이에 대한 보상도 합의한 사실이 있는 점 등을 고려할 때 청구인은 예정지구 지정 공람공고일인 2006. 1. 31. 이전부터 사업지구 내 영업장에서 수목 재배 및 도매 등 영업활동을 행한 자로서 영업보상을 받은 자에 해당하므로, 피청구인의 생활대책대상자 선정기준상 ‘영업자 2군’에 해당한다고 보아야 할 것이다.
4) 따라서 청구인이 생활대책대상자 선정기준에 부합하지 않는다는 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
8. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
