【재결요지】 1.「도로법」 제38조 및 같은 법 시행규칙 제22조에 의하면 도로의 점용허가를 받은 자가 점용공사완료 및 원상회복에 관한 관리청의 확인을 받으려면 별지 제27호 서식의 확인신청서에 설계도면 및 지하시설물도를 첨부하여 관리청에 제출하도록 한 점 및 이 사건 도로점용 허가조건 제7항에 의하면 준공기한은 2005. 12. 30.까지로 하며, 준공시는 도로점용 완료확인신청서를 허가관청에 제출하여 확인을 받도록 규정한 점에 비추어 보면, 청구인이 도로점용공사 완료확인신청서를 피청구인에게 제출하여 확인을 받은 것이 아닌 이상 진천이월우회도로 공사 책임감리원이 청구인에게 회신한 준공검사원만으로는 적법한 공사완료확인이 이루어진 것으로 볼 수 없고, 도로점용공사 완료확인은 허가신청 시 제출한 설계도면대로 정확히 공사를 실시하였는지 확인하는 절차로서 허가 신청 당시와 다르게 시공하거나 법 규정을 어기며 사용하지 못하도록 하기 위한 것이므로 단순 신고와는 구분되며, 도로점용료는 「도로법」 제41조에 따라 도로를 점용하는 자에게 징수하는 것으로 도로점용공사완료확인 절차와는 무관한바 도로점용료가 약 6년간 계속하여 부과되어 왔다는 사정만으로 도로점용공사완료확인을 받지 아니한 하자가 치유되었다고 볼 수 없으므로 도로점용공사 완료확인을 받은 것으로 보아야 한다는 취지의 청구인의 주장은 이유 없다.
2. 첫째 청구인은 이 사건 도로를 평행식으로 변경허가를 받았다고 주장하나, 도로관리청의 도로점용허가 변경허가증 등이 없는 이상 청구인이 제출한 회사 내부의 기안용지, 설계변경 용역의뢰 및 용역대금의 지급자료 등만으로는 청구인이 이 사건 도로의 변경허가를 받은 것으로 볼 수 없는 점, 둘째 청구인은 램프구간에 새로이 개설한 진입로와 경비초소는 적법하다고 주장하나 이에 대한 피청구인의 허가가 없고, 진입로를 램프구간에 추가 설치하는 것은 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 별표 2에 반하며, 청구인의 사업부지 내에 존재한다는 경비초소는 충북 ○○군 ○○리 56-13번지 일원에 위치한 시설물로서 위 56-13번지는 국유지이며 도로구역으로 지정된 곳으로 사권행사가 제한되는 곳인 점, 셋째 진출입로 및 중산1교 하부의 적치물을 모두 제거하였다는 주장에 대하여는 피청구인의 현장조사 결과 및 현장사진에 의하면 청구인은 감속차로부에 허가받지 않은 시설물(소독시설)을 설치 및 사용하고 있고, 중산1교 하부에 무단으로 시설물을 방치하고 있을 뿐만 아니라 가감속차로부에 청구인의 차량들이 무단으로 주차되어 있음이 확인된 점 등을 종합하여 보면, 피청구인의 보완요구 사항이 부당하다는 취지의 청구인의 주장은 모두 받아들일 수 없다.
4. 청구인은 피청구인이 도로점용면적 재산출을 요구하여 법적 근거 없는 기부채납을 요구하였다고 주장하나, 청구인이 도로점용허가 신청시 제출한 편입용지도와 구적표를 비교하여 보면 편입용지도에 포함되어 있는 ‘충북 ○○군 ○○면○○리 485-2’가 구적표 상 누락되어 있어 점용현황에 맞게 이를 포함시켜 점용면적을 재산출 할 것을 요구한 취지로 판단되므로 기부채납을 요구하였다는 취지의 청구인의 주장은 이유 없다.
다음으로 청구인은 피청구인이 청구인 회사 인근에 설립될 예정인 ○○약품공업과 이 사건 진출입로를 공동사용하는데 동의한다는 공동사용동의서를 작성할 것을 요구하여 피청구인의 보완요청사항에 대한 이행이 이루어지지 아니한 것이라고 주장하나, 「진출입로 공동사용지침」에 의하면 인근 시설물과 연결로의 중복구간이 발생하는 경우 공동사용에 따른 연결로의 시설비 분담금액은 당사자간 합의를 원칙으로 하되, 공동사용에 대한 합의 거부 시 시설비 분담금액을 법원에 공탁하는 경우 당사자간 합의한 것으로 간주하므로 피청구인이 청구인에게 공동사용동의를 강요할 이유가 없다고 보여지므로 청구인이 이 사건 진출입로의 공동사용에 동의하도록 하기 위하여 이 사건 처분을 한 것이라는 취지의 청구인의 주장은 이유 없다.
4. 사곡교차로에서 중산삼거리 구간은 학성초등학교가 있고 현대학성주유소에서부터 중산삼거리 방향 약 335m 구간은 어린이 보호구역구역으로서 제한속도 30km/h인바, 청구인 회사를 드나드는 대형차량의 운행으로 인한 어린이 등을 포함한 일반 주민들의 교통안전 등에 대한 우려는 위 대형차량의 운행자가 도로안전의무를 준수함으로써 해결할 것이지 대형차량의 운행이 있다는 사정만으로 곧 일반 주민들의 안전에 심각한 위험을 초래할 것으로 추정할 수 없는 점, ‘마산교 구간’을 측정한 결과 폭이 약 4.3m로 대형차량의 진출입이 불가능하지 아니한 점, 도로법령을 위반한 도로를 존치시키는 것은 오히려 일반 주민들의 교통안전에 위해를 끼칠 우려가 있는 점 등을 고려하여 보면 이 사건 원상회복명령처분 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
5. 이 사건 진출입로 공사의 착공이 지연된 것에 청구인과 피청구인의 귀책사유가 복합적으로 작용되었음이 인정되고, 이러한 사유로 도로점용허가기간 중 일부 기간 동안 도로점용목적을 달성하지 못한 경우 피청구인이 그 지연기간에 상응하는 기간만큼 도로점용허가기간을 연장하여야 할 의무가 있다고 볼 수 없으며, 「도로법」 제41조, 제42조 및 같은 법 시행령 제45조에 의하면 같은 법 제42조 각 호의 하나에 해당하는 경우 점용료를 감면할 수 있는 규정이 있으나 도로관리청의 일부 귀책사유로 도로점용허가 내용대로 점용하지 못하게 된 경우는 감면대상이 아닌 점, 나아가 도로점용허가기간을 연장할지 여부 및 도로점용허가를 취소할지 여부는 피청구인이 제반사정을 고려하여 판단할 재량사항인 점 등을 종합하여 보면, 앞서 본 바와 같이 청구인이 준공기한 내 도로점용공사 완료확인을 받지 못하고 다시 2012. 2. 2. 신청한 도로점용공사 완료확인 신청에 대하여 피청구인이 요구한 보완사항이 이행되지 아니한 점을 고려하여 한 이 사건 도로점용허가기간연장 거부처분 부분에 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 사정이 있다고 볼 수 없다.
6. 따라서 청구인이 도로점용허가조건 등을 위반하였음을 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 9. 3. 청구인에게 한 도로점용공사완료확인거부처분, 도로점용허가기간연장거부처분 및 원상회복명령처분을 각 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2002. 2. 5. 충청북도○○군○○면○○리 산 9-2번지 외 23필지(면적 12,483㎡)에 대하여 청구인의 공장으로 연결되는 진출입로(이하 ‘이 사건 진출입로’라 한다)를 설치하여 사용하려는 목적으로 대전지방국토관리청장으로부터 도로점용(연결)허가(허가기간 2002. 2. 5. ∼ 2012. 2. 4., 보은 8783호)를 득하고 사용 중 도로점용허가기한이 도래하자, 2012. 2. 2. 도로점용공사완료확인 및 도로점용허가 기간연장신청을, 2012. 3. 2. 도로점용허가 변경신청을 각 하였고, 피청구인은 이에 대한 보완요청을 하였으나 청구인이 이에 응하지 아니하였다는 사유로 2012. 9. 3. 「도로법」 제83조, 제38조, 제43조 등에 의하여 청구인에게 도로점용공사완료확인거부, 도로점용허가기간연장거부 및 이에 따른 원상회복명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 각 하였다.
2. 청구인 주장
가. 도로점용공사완료확인에 대하여
1) 청구인이 이 사건 진출입로 공사완료확인신청서를 피청구인에게 제출하여 완료확인을 받은 문서는 보관하고 있지 않으나, 청구인이 공사완료 후 공사완료확인신청을 하지 아니하였다면 피청구인은 청구인에게 이를 독촉하거나 완료확인 불이행에 대한 과태료를 부과하는 등의 조치를 취하였을 터인데, 청구인이 이 사건 진출입로 공사를 완료한 2006. 8. 21. 이후 현재까지 약 6년 동안 피청구인이 어떠한 조치를 취한 사실이 없고, 적법하게 도로공사가 완료되었음을 전제로 매년 점용료를 부과징수하여 온 점 및 이 사건 진출입로 공사를 완료한 다음 청구인이 진천이월우회도로 감리원으로부터 받은 준공검사원 등에 비추어 보면 청구인이 이미 피청구인으로부터 공사완료확인을 받았음이 사실상 추정된다.
2) 설사 이 사건 진출입로 공사완료 후 피청구인의 확인을 받지 않은 것으로 가정하더라도 공사가 완료된 상태에서 단지 확인신고를 하지 않은 것은 절차상 미미한 하자에 불과하고, 피청구인이 공사완료 후 6년 동안 점용료를 매년 부과징수하여 온 이상 그러한 하자는 치유되었다고 할 것이며, 피청구인이 공사완료 후 6년이 지난 현재 느닷없이 공사완료확인을 받지 않았다는 주장을 내세워 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에도 반한다.
나. 보완요구사항의 부당성에 대하여
청구인의 2012. 2. 2.자 도로점용공사 완료확인신청에 대한 피청구인의 보완요청사항 중 첫째, ‘허가사항과 달리 시공된 옹벽(절토법면), 진입로 및 시설물(경비초소)을 원상복구할 것’에 대하여 보면 청구인이 2005년 당시 평행식으로 설계변경허가를 받기 위해 회사 내부 결재를 받았고, 설계사무소에 설계변경 용역을 의뢰하고 용역대금을 지급하였으며, 피청구인이 이 사건 진출입로 공사 완료 후 현재까지 약 6여년간 매년 점용료를 부과징수하여 온 점에 비추어 청구인이 이미 과거에 피청구인으로부터 평행식으로 변경허가를 받았음이 입증되므로 옹벽에는 아무런 하자가 없고, 추가 진입로 및 경비초소 또한 이 사건 진입로의 감속차로 구간이 아니라 감속차로에 이어진 청구인의 사업부지에 존재하는 것이므로 이를 문제삼는 것은 부당하며, 둘째, ‘감속차로 옆 배수로 측구 인근에 무단 설치한 도수로 및 성토부지를 원상복구할 것’에 대하여 보면, 청구인은 감속차로 옆 배수로에 설치한 도수로 및 성토부지, 진출입로 및 중산1교 하부의 적치물을 모두 원상복구하였으므로 이를 미이행하였다는 주장 또한 타당하지 않다.
다. 기부채납 강요 및 이 사건 진출입로 공동사용동의 강요에 대하여
피청구인은 도로점용면적을 재산출하라며 기부채납을 강요하였고, 이 사건 진출입로를 청구인의 인근 업체인 청구외 덕산약품공업과 공동사용할 것에 동의한다는 공동사용동의서를 작성할 것을 요구하는 등 청구인에게 의무도 없는 기부채납 및 공동사용동의서 작성을 요구하였는바, 이를 따르지 않는다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
라. 원상복구명령 부당성에 대하여
이 사건 처분으로 이 사건 진출입로가 폐쇄되어 ‘사곡교차로-중산삼거리-마산교-사업부지 정면 통로박스’로 이어지는 구 도로를 이용해 진출입을 할 경우 청구인에게 막대한 경제적 손실이 발생하고, 교통장애, 교통안전상 위험 등 공익에도 반하는 결과를 초래할 것임이 자명하므로 피청구인의 원상회복명령처분도 위법ㆍ부당하다.
마. 도로점용허가기간연장의 불가피성에 대하여
진천이월 우회도로 건설공사의 지연 탓으로 이 사건 진출입로 공사의 착공 또한 늦어졌으므로 피청구인은 피청구인의 사유로 애당초 도로점용허가기간 중 3년 이상을 사용하지 못한 사정을 감안하여 최소한 위 기간에 상응하는 기간을 연장해 주어야 한다.
바. 따라서, 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 도로점용공사완료확인 주장에 대한 점
청구인은 도로점용공사 완료확인을 행정청으로부터 받지 아니하였고, 이러한 하자는 중대명백한 것으로 무효이며, 도로점용료는 도로점용허가시부터 부과되는 것이지 도로점용공사 완료를 전제로 부과징수하는 것도 아니므로 피청구인이 도로점용료를 매년 부과하여 왔다는 것만으로 도로점용공사 완료확인이 된 것으로 간주할 수 없다.
나. 보완요구사항 부당 주장에 대한 점
1) 청구인은 도로점용허가당시 평행식으로 변경허가를 받았다고 주장하나, 이에 대한 도로관리청의 허가공문이 아닌 청구인의 내부결재 기안용지, 설계변경 용역의뢰 및 용역대금 지급자료만으로는 변경허가를 받은 것으로 볼 수 없다.
2) 피청구인의 보완요청 사항 중 램프구간에 새로이 개설한 진입로와 경비초소에 대하여 보면, 진입로를 램프구간에 추가 설치한 것은 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 별표 2의 규정에 반하고, 청구인이 사업부지 내에 설치한 것이라는 경비초소는 등기부등본상 국가소유지에 위치하고 도로구역으로 지정된 것임이 입증되므로 사권이 제한되는 도로구역 내 시설물 설치 역시 위법하다고 할 것이어서, 이에 따른 진입로 및 경비초소 제거지시 또한 적법ㆍ타당하다.
3) 청구인은 진출입로 및 중산1교 하부의 적치물을 모두 제거하였다고 주장하나, 피청구인의 현장조사 결과 감속차로부에 허가받지 아니한 시설물(소독시설)을 설치 및 사용하고 있으며, 중산 1교 하부에 무단으로 시설물을 방치하고 있을 뿐만 아니라 가감속차로부에 청구인의 차량들이 무단으로 주차되어 있음을 확인하였다.
다. 기부채납 및 공동사용동의 강요 주장에 대한 점
1) 청구인은 피청구인이 사유지를 기부채납하도록 강요하였다고 주장하나, 청구인이 점용허가 신청시 제출한 편입용지도와 구적표를 비교하였을 때 구적표상 485-2가 누락되어 있어 이를 포함하여 점용면적을 재산출할 것을 요구한 것일 뿐이다.
2) 이 사건 진출입로 공동사용 동의를 강요했다는 주장에 대하여는, 「진출입로 공동사용 처리지침」에 의하여 기존 허가자에게 공동사용 동의를 받지 못하였다고 하더라도 법원에 시설비분담액을 공탁하면 당사자간 합의가 있었던 것으로 보기 때문에 피청구인이 직접 공동사용을 강요할 이유가 없고, 피청구인은 위 지침에 따라 청구인에게 공동사용에 관한 의견을 요청한 것이다.
라. 원상복구명령 부당 주장에 대한 점
청구인은 이 사건 진출입로를 폐쇄하여 구 도로를 이용할 경우 도로가 협소하고 대형차량의 진입이 원천 불가하여 진출입로로 사용하는 것이 불가능하다고 주장하나, 사곡교차로에서 중산삼거리 구간은 어린이보호구역으로 제한속도 30km/h로 지정되어 있어 어린이 안전에 심각한 위험을 초래한다는 주장은 타당하지 않고, 마산교 구간은 실제 측정한 결과 폭이 약 4.3m로 청구인이 주장하는 3m와는 다르며, 사곡교차로-중산삼거리-마산교-사업부지 정면 통로박스 구간 현장 조사하는 중에도 청구인 소속 차량이 지속적으로 해당 구간을 이용하고 있음이 확인되는 등 대형차량의 진입이 원천 불가하다고 볼 수 없는바, 도로점용허가 기간연장이 되지 않아 도로점용허가를 취소하면서 이에 따라 원상회복을 명한 것 역시 적법ㆍ타당하다고 할 것이다.
마. 도로점용허가기간 연장의 불가피성 주장에 대한 점
2004. 4. 2.자 진천이월우회도로 건설공사 감리단의 보고에 따르면 2002년부터 2003년까지는 청구인과 공사감리단이 협의 중에 있었고, 2004년부터는 조류독감 등 청구인의 사정으로 공사가 지체되었으므로 피청구인의 사정으로 이 사건 진출입로 공사의 착공이 지연된 기간만큼 도로점용허가기간을 연장해 주어야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다.
바. 따라서, 이 사건 처분은 관계 법령에 따른 것으로 적법ㆍ타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
구 도로법(2012. 6. 1. 법률 제11471호로 개정되어 2012. 12. 2. 시행되기 전의 것) 제38조, 제41조, 제42조, 제43조, 제64조, 제83조
구 도로법 시행령(2012. 10. 29. 대통령령 제24155호로 개정되어 2012. 11. 1. 시행되기 전의 것) 제45조
구 도로법 시행규칙(2012. 11. 30. 국토해양부령 제543호로 개정되어 2012. 12. 2. 시행되기 전의 것) 제22조, 제25조
도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙 제4조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 도로점용 허가조건, 편입용지도, 등기부등본, 현황사진, 이 사건 처분서 등 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 충북 진천군 이월면 중산리 산 10-1에 위치한 닭고기 전문 생산업체로, 국도 17호선 진천이월우회도로 축조 및 포장공사(이하 ‘진천이월우회도로 공사’라 한다) 신설도로구간인 ‘진천군 이월면 중산리 산 9-2번지외 23필지’에 대하여 청구인의 공장 진ㆍ출입로 설치를 위한 도로점용 및 연결허가를 신청하여 2002. 2. 5. 다음과 같이 허가를 받았다.
- 다 음 -
□ 도로점용 및 연결허가
o 도로종류 : 국도
o 노선명 : 국도17호선
o 점용장소 : ○○군○○면 ○○리 산 9-2번지외 23필지
o 점용면적 : 12,483㎡
o 점용목적 : 공장 진ㆍ출입로 설치
o 점용기간 : 2002. 2. 5. ∼ 2012. 2. 4.(10년간)
o 허가조건
1) 점용공사의 시행시기는 신설도로 성토구간의 방음벽시공 및 본선포장계획에 맞추어 시공될 수 있도록 필히 우리청과 사전협의하여야 하며, 점용지 중 미보상토지에 대하여는 협의가 완료되어 소유권이 국가로 이전된 이후 시공하여야 하며, 차량의 진ㆍ출입로 통행을 원활히 하기 위한 노면표지를 설치하여야 하며, 진입도로포장공사에 대하여는 도로공사 품질관리기준에 부합되도록 시공에 철저를 기하여야 합니다.
7) 준공기한은 2005. 12. 30.까지로 하며, 준공시기는 도로점용 완료확인신청서를 허가관청에 제출하여 확인을 받아야 하며, 만약 준공기한을 연장받고자 할 경우에는 준공기한 1개월 전에 기간연장 신청을 하여 승인을 받아야 합니다.
20) 본 도로점용 공사시 공사전반적인 사항에 대하여 착공전에 필히 우리청 이월우회 책임감리원에게 세부시행(교통안전 및 공사시행)계획서를 제출하여 협의하고 지도ㆍ감독 하에 공사를 실시하여야 합니다.
나. 진천이월우회도로 공사 책임감리원은 2003. 9. 18., 2005. 10. 21. 위 가.항 기재 도로점용허가조건 1항, 20항에 근거하여 청구인에게 진출입로 공사의 착공시기를 진천이월우회도로 공사 진행에 맞추도록 지도ㆍ감독하였고, 청구인은 위 가.항 기재 도로점용허가를 받은 후인 2005. 4. 30. 이 사건 진출입로 공사에 착공하여 2006. 8. 21. 공사를 완료하고 진천이월우회도로 공사 책임감리원으로부터 다음과 같은 준공검사원을 받았으며, 2006. 12. 31. 피청구인의 진천이월우회도로 공사도 완료되어 개통되었다.
- 다 음 -
□ 준공검사원
1) 공사명 : (주)○○○○ 진입도로 설치공사
2) 공사기간 : 2005. 4. 30. ∼ 2006. 9. 30.
3) 계약금액 : 일금 일억칠천육백만원(176,000,000원)
4) 전회기성금액 : 일금 육천삼백오십팔만원(63,580,000원)
5) 금회기성금액 : 일금 일억일천이백사십이만원(112,420,000원)
위 공사의 도급 시행에 있어 공사 전반에 걸쳐 공사 설계도서, 시방서, 품질관리기준 및 기타 약정대로 어김없이 시공 되었음을 확인하오며 만약 공사의 시공 감독 및 검사에 관하여 하자 발견 시 즉시 변상 또는 재 시공할 것을 서약하고 이에 준공검사원을 제출하오니 검사하여 주시기 바랍니다.
2006. 8. 21.
충북 ○○군 ○○면○○리 930
진천이월 우회도로 건설공사 책임감리원
이 ○○
(주)○○○○ 대표이사 김○○ 귀하
다. 한편 2004. 4. 2. 진천이월우회도로 공사 책임감리원 이명호가 피청구인에게 회신한 ‘도로점용공사 부진보고(진천이월감 04-40)’에 의하면 진천이월우회도로 공사의 STA.1+140 ∼ STA.1+460좌측에 (주)○○○○ 식품 진출입 연결로(진입로 : 160M, 진출로 : 180M)설치를 위해 2002. 2. 5. 도로점용 및 연결허가를 득하고 진출입 연결로를 진천이월우회도로 본선(현재 노체 축조 완료단계)과 동일재료로 동시에 실시하여 품질확보 및 공사비가 절감되도록 청구인의 현장대리인 선정 및 공사계획서 제출 등 공사협조를 요청하였으나, 청구인이 현장대리인 선정 및 공사계획서를 제출하지 않을 뿐만 아니라 최근 조류독감의 영향으로 회사가 화의절차 중에 있다는 사유로 공사를 하지 않는 등 청구인의 도로점용 진출입로 공사가 부진하므로 이를 보고한다고 되어 있다.
라. 2012. 2. 2. 청구인은 피청구인에게 도로점용허가기간 연장신청을 하였고, 피청구인이 청구인에게 이 사건 진출입로 공사 완료 후 공사완료확인을 받지 아니한 점을 지적하자 같은 날 피청구인에게 도로점용공사완료확인 신청서를 함께 제출하였다.
마. 2012. 2. 9. 피청구인은 청구인에게 공사완료확인 신청에 대하여 다음과 같이 보완을 요구하였다.
- 다 음
o 허가사항과 달리 시공된 옹벽(절토법면), 진입로 및 시설물(경비초소)을 원상복구 할 것
o 감속차로 옆 배수로 측구 인근에 무단 설치한 도수로 및 성토부지를 원상복구 할 것
o 진출입로 및 중산1교 하부의 적치물이 차량 소통에 지장을 줄 수 있으므로 원상복구 할 것. 끝
바. 이에 청구인은 피청구인에게 이 사건 도로점용허가 변경허가를 받았음을 증빙하기 위하여 다음과 같은 자료를 제출하는 한편, 2012. 3. 2. 피청구인에게 다시 도로점용허가 변경신청을 하였고, 피청구인은 다음과 같은 도로점용허가 변경신청에 대한 보완요구를 하였다.
- 다 음 -
□ 청구인 제출 서류
o 지출결의서 및 회계전표
: 17번국도 진출입로 설계변경 용역비 (주)○○기술공사 275만원
- 출납예정일 2005. 7. 8.
o 기안용지(2005. 6. 3.자)
: 신설도로 공장부지 활용을 위한 설계변경 용역의 건
1) 목적
- 17번국도 신설과 관련 당사와 연계되는 진입ㆍ진출로 공사에 있어 공사비용 절감과 국유지 비활용부지를 당사가 활용하기 위한 방안으로 전문업체에 위탁 설계도를 변경코자 함
2) 효과
- 공사 비용절감(도로공사 중장비 활용) 및 품질보증
- 경비실 경사도 보완 안전성 확보
- 사내 교통 흐름도 및 안전성 구축
- 생계차량 계류시설부지 주차공간 확보
3) 설계의뢰업체 : (주)대진기술공사
4) 설계비용 : 250만원(VAT 별도)
o 입출금거래내역 조회 결과
- 2005. 7. 7.자로 예금주 (주)○○○○가 (주)○○기술에 2,750,500원 이체
□ 도로점용허가 변경신청에 대한 보완요구 사항
1항) 진입로 램프구간에 진출입로를 연결하는 것은 불가하며, 사업부지의 주진출입로는 도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙 별표 2의 규정에 적합하도록 계획할 것
2항) 감속차로 옆 배수로 측구에 무단설치 된 측구덮개 및 성토부지를 원상복구할 것
3항) 중산1교 하부에 무단설치 된 소독시설은 도로점용 변경허가를 받을 것
4항) 점용면적에서 누락된 도로부지를 포함하여 도로점용면적을 재산출 할 것
사. 2012. 3. 30. 피청구인은 청구인의 도로점용허가 변경신청에 대하여 2회에 걸쳐 보완요청을 하였으나 보완이 이루어지지 않자 2012. 4. 20. 위 신청서류를 반려하였다.
아. 2012. 6. 14. 피청구인은 청구인에게 도로점용허가(보은8783호)기간의 만료 및 도로점용면적 초과점용을 이유로 도로점용허가를 취소하겠다는 사전통지를 하였고, 이에 대하여 청구인은 2012. 6. 28. 피청구인이 시행한 진천이월우회도로 공사의 지연 및 그에 따른 책임감리원의 협조요청에 따라 청구인은 도로점용허가를 받은지 3년 후인 2005. 4.에야 진출입로 공사에 착공하였으므로 피청구인의 사유로 청구인이 도로점용허가기간 10년 중 3년 동안 점용 및 사용을 하지 못한 점과 이 사건 진출입로를 청구인 뿐만 아니라 인근 주민들 등 일일 800여대가 공동사용하고 있는 점 등을 감안하면 이 사건 도로점용허가기간 연장을 거부한 것은 부당하므로 도로점용허가기간을 연장하여 달라는 의견을 제출하였다.
자. 2012. 9. 3. 피청구인은 다음과 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다.
- 다 음 -
1) 허가조건 제1항 및 제20항에 의거 진천이월우회도로 공사와 연계하여 도로점용공사 실시로 인해 착공 지연 및 「도로법」 제42조에 따른 도로점용료 감면을 받지 못한 점에 대하여
o 2002. 2. 5. 허가 당시 귀사가 도로점용 신청한 부지는 진천이월우회도로 건설공사구간으로써 당해공사와 협의하여 도로점용공사를 실시할 수 있도록 조건을 부하였던바, 2004년 진천이월 감리단에서 보고한 ‘진천이월감04-40(2004. 4. 2.) 도로점용공사 부진보고’에 따르면 귀사에서 현장대리인 미선정, 공사계획서 미제출, 귀사가 조류독감으로 인한 화의 절차 중을 이유로 공사를 실시하지 않아 공사가 지연되었음이 보고되었습니다.
o 따라서 공사지연에 대한 귀사의 귀책사유가 인정되므로 우리 사무소에서 「도로법」 제42조를 적용하여 도로점용료 감면 또는 그에 상응하는 조치는 불가함을 알려드립니다.
2) 귀사의 도로점용부지는 마을주민, 인근회사, 군민, 외지주민들 등 일일 800여대가 공동사용하고 있어 도로점용 기간연장이 불가피하다는 점에 대하여
o 도로의 점용허가를 받은 자가 공사를 마친 때에는 「도로법」 제38조제3항 및 동법 시행규칙 제22조에 의하여 도로점용공사 완료확인을 받도록 규정하고 있습니다.
o 하지만 귀사는 2006. 9. 30.까지였던 준공기한 내 도로점용공사 완료확인을 받지 않았으며, 또한 준공기한이 넘은 2012. 2. 2. 완료확인 신청을 하였으나 두 차례의 보완요청(시설물 등 보완)에도 별다른 조치를 취하지 않았습니다.
o 이에 우리 사무소에서는 시설물 등의 보완요청에 대한 조치 없이는 당해 허가 건에 대해 도로점용공사 완료확인 및 도로점용 기간연장은 불가함을 알려드립니다.
3) 아울러 귀사에서 제출하신 도로점용허가 취소처분 사전통지에 따른 의견에 대해 도로점용허가를 유지할 정당한 사유가 인정되지 않아 「도로법」 제83조(법령 위반자 등에 대한 처분)에 의거 2002년 허가된 도로점용허가를 취소합니다. 허가증은 2012. 9. 12.까지 우리 사무소로 반납하시기 바랍니다.
4) 또한 「도로법」 제83조에 의거 국도17호선과 연결된 변속차로 등 도로점용허가를 위한 진출입로 및 모든 시설물을 제거하고 우리 사무소의 확인을 받으시기 바랍니다. 진출입로 등 제거를 위한 공사가 진행되지 않을 경우에는 추후 동법 제43조제3항에 의거 행정대집행을 통해 시설물 제거를 할 예정입니다.
차. 청구인 회사의 인근에 설립될 예정인 청구외 덕산약품공업 주식회사는 2011년 10월 피청구인에게 다음과 같은 내용의 도로 등의 연결허가 신청을 하였으나, 이 사건 진출입로 공동사용에 대한 청구인의 동의를 얻지 못하여 반려되었다.
- 다 음 -
o 도로의 종류 및 노선명 : 국도 제17호선(여수 ∼ 용인)
o 연결시설 등의 종류 및 명칭 : 평행식 변속차로
o 도로의 연결지점
충북 ○○군 ○○면 ○○리 산10-1번지 및 56-18번지 일원
o 사용목적 : 공장 진,출입로 설치
카. 청구인이 도로점용허가 신청시 제출한 편입용지도와 구적표를 비교하여 보면 ‘충북 진천군 이월면 중산리 485-2’가 편입용지도에는 포함되어 있으나 구적표에는 표기되어 있지 않으며, 청구인의 도로점용현황은 편입용지도와 같다.
타. 등기부등본에 의하면 ‘충북 ○○군 ○○면 ○○리 56-13 구거 446㎡’는 2003. 11. 21. 국으로 소유권보존등기되어 있고, 토지이용계획조서에 의하면 위 토지는 「도로법」 상 도로구역으로 지정되어 있다.
파. 피청구인이 제출한 2012. 2. 22.자 이 사건 도로 등 현황사진에 의하면 도로점용허가 사업부지 감속차로에 소독시설이 설치되어 있는 점, 중산1교 하부에 시설물이 적치되어 있는 점 및 감속차로부에 차량이 무단주차 되어 있는 점 등이 확인된다.
하. 「진출입로 공동사용 처리지침」(건교부 도관58710-822, 2003. 11. 28.)에 의하면 다음과 같이 되어 있다.
- 다 음 -
□ 문제점
o 기존도로연결허가 연접구간에 신규 연결허가신청자가 있을시
- 기존 도로점용자가 연결로 공동사용에 대한 합의를 거부하여 허가지연 및 경제적 부담 등 애로사항 발생
- 기존 연결로에 대한 설치비용 산출시 증빙서류 또는 산출근거 부재로 신규 신청자와 기점용자간 시설비분담액에 대한 이견 발생
□ 개선방안
o 기존 도로점용자가 공동사용에 대한 합의거부 시 신규 신청자가 적정 시설비 분담액을 법원에 공탁하고 허가를 신청하는 경우 도로연결을 허가
o 공동사용 진출입로(변속차로)의 공사비에 대한 시설별 분담처리요령방안을 마련하여 적용
o 적정 공사비 산출
- 연결로를 구성하는 구조물별 물량에 공종별 단가를 적용하여 공사비 산출
- 산출한 공사비에 공사낙찰율 88%(최적낙찰율)를 곱하여 적정 공사비로 활용
붙임 : 도로연결허가 업무 흐름도
o 공동사용에 따른 조정등
① 인근 시설물과 연결로의 중복구간이 발생하는 경우에 공동사용에 따른 연결로의 시설비 분담금액은 당사자간 합의를 원칙으로 한다.
② 공동사용에 대한 합의 거부시 시설비 분담금액을 법원에 공탁하는 경우 당사자간 합의한 것으로 본다.
거. 우리 위원회의 조사 및 현황 도면 등을 종합하여 보면, 청구인 회사 인근 ‘사곡교차로- 중산삼거리- 마산교- 사업부지정면 통로박스’로 이어지는 도로의 현황은 사곡교차로에서 중산삼거리 구간은 학성초등학교가 있고, 현대학성주유소에서부터 중산삼거리 방향 약 335m 구간은 어린이 보호구역구역으로서 제한속도 30km/h로 되어 있으며, ‘마산교 구간’의 폭은 약 4.3m임이 확인된다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
구 「도로법」(2012. 6. 1. 법률 제11471호로 개정되어 2012. 12. 2. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제38조제1항 및 제3항, 제43조, 구 「도로법 시행규칙」(2012. 11. 30. 국토해양부령 제543호로 개정되어 2012. 12. 2. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제22조에 의하면 도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고 허가받은 사항을 연장 또는 변경하려는 때에도 허가를 받아야 하며, 도로를 점용하는 자는 점용기간이 끝났거나 점용을 폐지하면 도로를 원상회복하여야 하고, 도로의 점용허가를 받은 자가 도로의 굴착, 그 밖에 형질 변경이 수반되는 공사를 마친 때 및 도로를 원상회복하는 경우 점용공사완료 및 원상회복에 관한 관리청의 확인을 받으려면 확인신청서를 관리청에 제출하여야 한다. 또한 같은 법 제41조, 제42조, 구 「도로법 시행령」(2012. 10. 29. 대통령령 제24155호로 개정되어 2012. 11. 1. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제45조 및 같은 법 시행규칙 제25조에 의하면 관리청은 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있되, ‘1. 공용 또는 공익을 목적으로 하는 비영리사업을 위한 경우, 2. 재해나 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 점용 목적을 달성할 수 없는 경우, 3. 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 대통령령으로 정하는 사업을 위한 경우, 4. 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우로서 영리목적이 아닌 경우’에 해당하면 점용료를 감면할 수 있도록 하고 있다. 한편 「도로법」 제64조 및 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 제4조에 의하면 일반국도에 다른 도로등을 연결하려면 도로 등의 연결허가신청서를 도로관리청에 제출하여야 하고, 연결허가를 받은 후 연결허가기간을 연장하거나 허가내용을 변경하려면 연결허가기간 연장신청서 또는 연결허가 변경신청서를 관리청에 제출하여야 하며, 변속차로등의 설계도면의 작성은 별표 1 및 별표 2에서 정하는 작성요령과 설치방법에 따르도록 하고 있다.
나. 판 단
(1) 도로점용공사 완료확인 주장에 대한 판단
청구인은 이 사건 진출입로 공사 완료확인신청서를 피청구인에게 제출하여 완료확인을 받은 자료는 없으나, 진천이월 우회도로 감리원으로부터 받은 준공검사원, 공사완공 후 약 6년 간 피청구인이 매년 점용료를 부과징수하여 온 점에 비추어 청구인이 피청구인으로부터 공사완료확인을 받았음이 사실상 추정되고, 설사 이러한 확인을 받지 아니한 것에 하자가 있다고 하더라도 이는 경미한 것으로 공사완공 후 6년이 지난 현재 위 하자는 치유된 것으로 보아야 한다고 주장한다.
그러나 「도로법」 제38조 및 같은 법 시행규칙 제22조에 의하면 도로의 점용허가를 받은 자가 점용공사완료 및 원상회복에 관한 관리청의 확인을 받으려면 별지 제27호 서식의 확인신청서에 설계도면 및 지하시설물도를 첨부하여 관리청에 제출하도록 한 점 및 이 사건 도로점용 허가조건 제7항에 의하면 준공기한은 2005. 12. 30.까지로 하며, 준공시는 도로점용 완료확인신청서를 허가관청에 제출하여 확인을 받도록 규정한 점에 비추어 보면, 청구인이 도로점용공사 완료확인신청서를 피청구인에게 제출하여 확인을 받은 것이 아닌 이상 진천이월우회도로 공사 책임감리원이 청구인에게 회신한 준공검사원만으로는 적법한 공사완료확인이 이루어진 것으로 볼 수 없고, 도로점용공사 완료확인은 허가신청 시 제출한 설계도면대로 정확히 공사를 실시하였는지 확인하는 절차로서 허가 신청 당시와 다르게 시공하거나 법 규정을 어기며 사용하지 못하도록 하기 위한 것이므로 단순 신고와는 구분되며, 도로점용료는 「도로법」 제41조에 따라 도로를 점용하는 자에게 징수하는 것으로 도로점용공사완료확인 절차와는 무관한바 도로점용료가 약 6년간 계속하여 부과되어 왔다는 사정만으로 도로점용공사완료확인을 받지 아니한 하자가 치유되었다고 볼 수 없으므로 도로점용공사 완료확인을 받은 것으로 보아야 한다는 취지의 청구인의 주장은 이유 없다.
(2) 보완요구 사항 부당 주장에 대한 판단
청구인은 2005년 당시 평행식으로 설계변경을 받기 위하여 회사 내부 결재를 받았고 설계사무소에 설계변경 용역을 의뢰하고 용역대금을 지급하는 등 이미 피청구인으로부터 평행식으로 변경허가를 받았으므로 이 사건 도로에 설치된 옹벽에는 아무런 하자가 없으며, 추가 진입로 및 경비초소는 이 사건 진입로의 감속차로 구간이 아니라 감속차로에 이어진 청구인의 사업부지에 존재하는 것이므로 피청구인이 이를 문제삼는 것은 부당하다고 주장한다.
첫째 청구인은 이 사건 도로를 평행식으로 변경허가를 받았다고 주장하나, 도로관리청의 도로점용허가 변경허가증 등이 없는 이상 청구인이 제출한 회사 내부의 기안용지, 설계변경 용역의뢰 및 용역대금의 지급자료 등만으로는 청구인이 이 사건 도로의 변경허가를 받은 것으로 볼 수 없는 점, 둘째 청구인은 램프구간에 새로이 개설한 진입로와 경비초소는 적법하다고 주장하나 이에 대한 피청구인의 허가가 없고, 진입로를 램프구간에 추가 설치하는 것은 「도로와 다른 도로 등과의 연결에 관한 규칙」 별표 2에 반하며, 청구인의 사업부지 내에 존재한다는 경비초소는 충북 ○○군 ○○리 56-13번지 일원에 위치한 시설물로서 위 56-13번지는 국유지이며 도로구역으로 지정된 곳으로 사권행사가 제한되는 곳인 점, 셋째 진출입로 및 중산1교 하부의 적치물을 모두 제거하였다는 주장에 대하여는 피청구인의 현장조사 결과 및 현장사진에 의하면 청구인은 감속차로부에 허가받지 않은 시설물(소독시설)을 설치 및 사용하고 있고, 중산1교 하부에 무단으로 시설물을 방치하고 있을 뿐만 아니라 가감속차로부에 청구인의 차량들이 무단으로 주차되어 있음이 확인된 점 등을 종합하여 보면, 피청구인의 보완요구 사항이 부당하다는 취지의 청구인의 주장은 모두 받아들일 수 없다.
(3) 기부채납 강요 및 공동사용 동의 강요 주장에 대한 판단
청구인은 피청구인이 도로점용면적 재산출을 요구하여 법적 근거 없는 기부채납을 요구하였다고 주장하나, 청구인이 도로점용허가 신청시 제출한 편입용지도와 구적표를 비교하여 보면 편입용지도에 포함되어 있는 ‘충북 ○○군 ○○면○○리 485-2’가 구적표 상 누락되어 있어 점용현황에 맞게 이를 포함시켜 점용면적을 재산출 할 것을 요구한 취지로 판단되므로 기부채납을 요구하였다는 취지의 청구인의 주장은 이유 없다.
다음으로 청구인은 피청구인이 청구인 회사 인근에 설립될 예정인 ○○약품공업과 이 사건 진출입로를 공동사용하는데 동의한다는 공동사용동의서를 작성할 것을 요구하여 피청구인의 보완요청사항에 대한 이행이 이루어지지 아니한 것이라고 주장하나, 「진출입로 공동사용지침」에 의하면 인근 시설물과 연결로의 중복구간이 발생하는 경우 공동사용에 따른 연결로의 시설비 분담금액은 당사자간 합의를 원칙으로 하되, 공동사용에 대한 합의 거부 시 시설비 분담금액을 법원에 공탁하는 경우 당사자간 합의한 것으로 간주하므로 피청구인이 청구인에게 공동사용동의를 강요할 이유가 없다고 보여지므로 청구인이 이 사건 진출입로의 공동사용에 동의하도록 하기 위하여 이 사건 처분을 한 것이라는 취지의 청구인의 주장은 이유 없다.
(4) 원상회복명령 부당 주장에 대한 판단
청구인은 이 사건 진출입로를 폐쇄할 경우 이용해야 하는 ‘사곡교차로- 중산삼거리- 마산교- 사업부지정면 통로박스’로 이어지는 도로는 폭이 협소하여 대형차량의 진입이 원천적으로 불가능할 뿐만 아니라 원활한 도로소통 및 이를 이용하는 일반 주민들의 공익에도 반하므로 이 사건 진출입로의 원상회복 명령은 부당하다는 취지로 주장하나, 사곡교차로에서 중산삼거리 구간은 학성초등학교가 있고 현대학성주유소에서부터 중산삼거리 방향 약 335m 구간은 어린이 보호구역구역으로서 제한속도 30km/h인바, 청구인 회사를 드나드는 대형차량의 운행으로 인한 어린이 등을 포함한 일반 주민들의 교통안전 등에 대한 우려는 위 대형차량의 운행자가 도로안전의무를 준수함으로써 해결할 것이지 대형차량의 운행이 있다는 사정만으로 곧 일반 주민들의 안전에 심각한 위험을 초래할 것으로 추정할 수 없는 점, ‘마산교 구간’을 측정한 결과 폭이 약 4.3m로 대형차량의 진출입이 불가능하지 아니한 점, 도로법령을 위반한 도로를 존치시키는 것은 오히려 일반 주민들의 교통안전에 위해를 끼칠 우려가 있는 점 등을 고려하여 보면 이 사건 원상회복명령처분 부분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
(5) 도로점용허가기간 연장의 불가피성 주장에 대한 판단
청구인은 진천이월우회도로 공사의 지연 탓으로 이 사건 진출입로 착공이 지연되었으므로 피청구인의 귀책사유로 도로점용허가기간 중 3년을 사용하지 못한 사정을 감안하여 위 기간에 상응하는 도로점용허가기간을 연장하여 달라고 주장한다.
살피건대 「도로법」 제38조에 의한 도로점용 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위라고 할 것이고(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795 판결 등 참조), 공물관리자가 도로점용의 허가조건 내지 취소 사유로 명시한 사항에 관하여 도로 점용자의 위반이 있다는 이유로 도로점용 허가를 취소하는 처분도 도로 점용자의 위반사항이 도로점용 허가를 취소할 정도에 이른다고 볼 것인지 여부에 관하여 공물관리자가 제반 사정을 고려하여 판단할 재량을 가진다는 점에서 재량행위에 해당한다 할 것인데, 위 인정사실에 의하면 이 사건 진출입로 공사의 착공이 지연된 것에 청구인과 피청구인의 귀책사유가 복합적으로 작용되었음이 인정되고, 이러한 사유로 도로점용허가기간 중 일부 기간 동안 도로점용목적을 달성하지 못한 경우 피청구인이 그 지연기간에 상응하는 기간만큼 도로점용허가기간을 연장하여야 할 의무가 있다고 볼 수 없으며, 「도로법」 제41조, 제42조 및 같은 법 시행령 제45조에 의하면 같은 법 제42조 각 호의 하나에 해당하는 경우 점용료를 감면할 수 있는 규정이 있으나 도로관리청의 일부 귀책사유로 도로점용허가 내용대로 점용하지 못하게 된 경우는 감면대상이 아닌 점, 나아가 도로점용허가기간을 연장할지 여부 및 도로점용허가를 취소할지 여부는 피청구인이 제반사정을 고려하여 판단할 재량사항인 점 등을 종합하여 보면, 앞서 본 바와 같이 청구인이 준공기한 내 도로점용공사 완료확인을 받지 못하고 다시 2012. 2. 2. 신청한 도로점용공사 완료확인 신청에 대하여 피청구인이 요구한 보완사항이 이행되지 아니한 점을 고려하여 한 이 사건 도로점용허가기간연장 거부처분 부분에 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼 만한 사정이 있다고 볼 수 없다.
(6) 소결
따라서 청구인이 도로점용허가조건 등을 위반하였음을 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
