【재결요지】 피청구인의 ‘제주지역 택시총량제 시행계획’은 「여객자동차운수사업법」제5조, 같은 법 시행령 제6조 및 시행규칙 제14조제3항에 따라 제주지역 택시운송사업 면허를 위하여 필요한 기준을 정하기 위해 수립된 것으로써 동 시행계획을 수립하면서 제주특별자치도 전역(全域)을 적용대상으로 정한 것은 피청구인의 재량행위에 속하는 사항이라 볼 수 있는 점, 제주지역 택시총량제 시행계획은 사업구역을 제주특별자치도 전역(全域)을 적용지역으로 하고 있어○○지역도 동 시행계획의 예외라고 볼 수 없는 점,「여객자동차운수사업 시행규칙」 제10조에 따르면 일반택시운송사업의 사업구역은 원칙적으로 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시ㆍ군단위로 하도록 되어 있고 도서(島嶼) 또는 면(面)단위가 아닌 점, 청구인이○○지역은 ‘차량총량제’ 시행으로 적정한 차량유입이 불가능하므로 우도주민은 물론 관광객의 교통수요를 충족시키기 위해서 제주특별자치도 전역(全域)을 적용대상으로 하는 것보다 신축적으로 우도지역의 특수성을 감안한 ‘제주지역 택시총량제’ 시행과 우도지역에 차고지를 두고 동 지역내에서만 운행하는 신규택시운송사업면허가 필요하다고 하나, 우도지역 ‘차량총량제’는 차량과다반입에 따른 교통체증과 자연경관 훼손을 억제하기 위해 우도주민 차량을 제외한 외부차량에 대해서만 유입을 제한하는 제도로써 그 목적과 시행방법에 비추어 볼 때 ○○지역 수송력공급이 반드시 부족하다고 단정할 수 없고 오히려 자연경관보존을 위해서는 동 지역의 택시운송사업면허의 제한이 필요하다고도 볼 수 있는 점, 실제로 자동차관리정보등록시스템에 등록된 ○○면 자동차등록대수(2012년 8월 기준)는 총 691대(비사업용 665대, 사업용 26대)로써 동 지역의 인구수(2013년 2월 기준) 1,614명(787세대)과 비교하였을 때 낮은 수준이라고 보기 어려운 점, 기존에 면허를 받은 개인택시 또는 일반(법인)택시운송사업자가 현실적으로 차고지만 확보하면 제주특별자치도 전역(全域)에서 택시운행이 가능한 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인이 제주지역 택시총량제 시행계획을 수립하면서 적용지역을 제주특별자치도 전역(全域)으로 설정한 것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분이 재량권을 남용하였다는 취지의 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
따라서 피청구인이 제주특별자치도 전역을 기준으로 작성된 제주지역 택시총량제 시행계획에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 7. 27. 청구인에게 한 일반택시운송사업면허 거부처분을 취소하고 여객자동차운송사업면허를 인가하라.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 2012. 7. 19. 피청구인에게○○시 ○○면 일대를 사업구역으로 하는 여객자동차(택시)운송사업면허를 신청(이하 ‘이 사건 운송사업면허신청’이라 한다)하였으나, 피청구인은 같은 해 7. 27. 청구인에게 2010년부터 2014년까지 제주도 전지역에 적용되고 있는 제2차 택시총량제 시행계획과 현재 도내 택시가 과잉 공급되어 감차사업을 추진하고 있는 제반여건 등을 이유로 여객자동차(택시)면허발급 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 우도(牛島)지역은 주민의 교통수단으로 마을버스가 있기는 하나 정기적으로 운행하는 마을버스만으로는 관광객 및 주민의 교통수요를 감당할 수 없고, 특히 피청구인이 자연을 보존한다는 이유로 우도지역에 차량유입을 통제하는 차량총량제(관광객 차량 1일 605대로 제한)를 일괄적으로 시행하여 적정한 차량유입이 불가능하므로 우도지역 주민은 물론 차량이용을 필요로 하는 관광객의 교통수요 충족을 위해서라도 우도지역에 차고지를 두고 동 지역내에서만 운행하는 신규택시운송사업 면허가 필요하다.
나. 피청구인이 제2차 택시총량제 시행계획에 따라 제주특별자치도 전역(全域)을 기준으로 법인택시 증차금지는 물론 연차별 택시 감차사업을 추진하고 있는 상황이므로 신규로 법인택시면허는 곤란하다고 하나 우도지역의 경우 교통수요에 비해 수송력공급이 매우 부족한 상황이고 본도(本道)와 떨어진 섬이라는 지역적 특성이 있는데도 피청구인이 이를 감안하지 않고 제주특별자치도 전역을 기준으로 작성된 택시총량제 시행계획에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 남용한 부당한 행위이다.
3. 피청구인 주장
여객자동차(택시)운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고 그 면허기준을 정하는 것도 행정청의 재량행위에 속하는 것이지만, 피청구인은 그 면허기준을 정함에 있어 사전에 제주지역 택시총량을 산정하고 이에 근거하여 택시공급계획을 마련하고 그 계획에 따라 청구인의 이 사건 운송사업면허신청을 정당하게 불허한 것이기에 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
여객자동차운수사업법 제3조, 제4조제1항, 제5조제1항 및 제2항, 제75조제1항
여객자동차운수사업법 시행령 제3조, 제6조, 제37조제1항
여객자동차운수사업법 시행규칙 제10조제1항 및 제2항, 제14조제3항
제주특별자치도 여객자동차운수사업 조례 제3조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 준비서면과 이 사건 처분서, 제주지역 택시 총량제 시행계획, 우도지역 차량총량제 시행계획 사본 등 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인의 등기사항전부증명서에 따르면, 청구인 사업장의 상호는 ‘유한회사 ○○○○교통’, 회사성립연월일은 ‘2012. 6. 29’이고, 사업목적은 ‘우도지역내 택시운송여객사업, 관광서비스사업, 우도특산물 도ㆍ소매 유통사업’ 등으로 기재되어 있다.
나. 피청구인은 2011. 8. 30. 「여객자동차운수사업법」 제5조제1항제1호 및 제2항, 같은 법 시행령 제6조, 구「택시제도 운영기준에 관한 업무처리요령(국토해양부훈령 제2010-646호, 2010. 11. 25.)」 등의 규정에 근거하여 다음과 같이 목적, 적용지역, 감차추진 및 택시공급 계획 등을 포함한 ‘2010∼2014 제주지역 택시총량제 시행계획(이하 ‘제주지역 택시총량제 시행계획’ 이라 한다)’을 수립하여 시행하고 있다.
- 다 음 -
ㅇ 목적
- 대중교통의 확충ㆍ자가용 자동차 증가 등으로 택시의 수요는 지속 감소한 반면, 면허제의 특성ㆍ개인택시 대기자 증가 등의 영향으로 택시공급이 과잉되어 있는 상태
- 무분별한 택시공급을 억제하고 적정 공급량의 안정적 유지를 통하여 택시사업의 건전한 발전 유도 필요
- 제주지역 택시의 적정 공급량을 산정하고 이를 초과하지 않은 범위내에서 중기(5년 단위) 택시공급 계획(총량제)을 수립 시행
ㅇ 계획기간 : 2010∼2014년도(5년)
ㅇ 적용지역 : 제주특별자치도 전지역
ㅇ 산정결과
- 택시보유대수 : 5,474대(법인택시 1,526대, 개인택시 3,948대)
※ 법인택시 회사 : 34개 업체
- 적정대수 : 4,376대(현재보유 5,474대, 과잉공급 1,098대)
※ 실차율(승객승차 운행거리/총 운행거리×100)과 가동율(실제 운행대수/운행가능대수×100)에 따라 총량을 산정
ㅇ 감차추진
- 감차규모 : 110대(개인택시 77대, 법인택시 33대)
- 연도별 감차 현황
※ 자연감축(면허취소)분을 고려하지 않은 순수 감차대수임
ㅇ 택시공급계획
- 택시공급 대상 : 개인택시(※ 법인택시 제외)
- 개인택시 면허를 받기 위해 장기간 무사고 운전자에 대한 배려
- 택시감차사업 추진시 자연감소(면허취소)분 정도의 최소한으로 개인택시 신규면허 노ㆍ사 합의 후 택시감차사업 요구(※최근 10년간 자연감축분 현황 : 연평균 7대)
- 제주도특별자치도 교통제도개선위원회에서 2차 택시총량제 기간동안 개인택시 면허는 총 35대(년 7대)로 심의의결
다. 또한, 피청구인은 2008. 7. 1.부터 ‘우도지역 차량총량제’를 시행하고 있으며, 2012년도 주요 추진내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
ㅇ 추진방침 : 차량과다 반입에 따른 교통체증, 아름다운 자연경관과 생태계 훼손 등을 억제하기 위해 차량총량제 시행
ㅇ 시행기간 : 2012. 7. 1.∼ 8. 31.(2개월간)
ㅇ 대 상 : 외부에서 우도에 반입되는 모든 차량(우도 주민차량 제외)
ㅇ 주요내용 : 1일 605대까지만 차량선적권을 발급하여 반입을 허용하고 그 이상은 반입금지
라. 피청구인의 자동차관리정보시스템에 등록된 제주특별자치도 우도면 자동차등록대수는 2012년 8월 기준 총 691대(비사업용 665대, 사업용 26대)이다.
마. 청구인은 2012. 7. 19. ‘우도지역 택시여객운송사업계획서’ 등을 첨부하여 피청구인에게 다음과 같은 내용이 기재된 이 사건 운송사업면허신청서를 제출하였다.
- 다 음 -
바. 피청구인은 2012. 7. 27. 청구인에게 다음과 같이 여객자동차(택시)운송사업면허가 곤란하다는 내용으로 이 사건 운송사업면허신청에 대한 회신을 하였다.
- 다 음 -
ㅇ 대중교통의 확충, 자가용 및 렌트카의 증가, 대리운전업 성행 등으로 택시수요는 매년 감소하고 있으나 상대적으로 택시는 과잉공급되어 택시업계가 침체되고 있으며, 택시문제를 근본적으로 해소하기 위하여 2005년도부터 매 5년 단위로 택시총량제가 전국적으로 시행되고 있음
ㅇ 우리도에서는 2010년∼2014년까지 적용되는 제2차 택시총량제 시행에 앞서 택시 총량산정 용역을 시행한 결과 도내 택시 5,474대중 1,098대(20%)가 과잉공급된 것으로 나타났으며 해결방안으로 택시 신규(면허)증차를 억제하고[다만, 장기근로택시종사자를 위한 최소한의 개인택시면허는 허용(연 7대 : 10년 평균 면허취소대수)], 대신 택시감차사업을 추진하여야 한다는 용역결과가 제시됨
ㅇ 용역결과를 토대로 수립된 제2차 택시종량제 시행계획은 사전에 제주특별자치도 교통제도개선위원회 심의를 거쳐 확정되고 도민에 대한 공고와 국토해양부 보고 등으로 향후 2014년도까지 적용되고 있는 계획으로, 동 계획에 따라 택시공급대수 제한(법인택시 증차 금지)은 물론 연차별 택시감차사업을 추진하고 있는 현 상황에서 신규로 법인택시면허는 곤란한 실정임
ㅇ 우리도의 택시운송사업면허는 도서지역을 포함한 전 지역이 사업구역으로 지정되어 있기 때문에 제2차 택시 총량제 시행계획을 준수하지 않을 수 없는 상황임
ㅇ 따라서 현시점에서 우도지역에 대한 법인택시 신규면허는 불가하며, 다만 면허를 받은 개인택시 또는 법인택시운송사업자가 우도지역에서 차고지확보 후 영업소 형태의 택시운행은 가능함
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령 등
1) 「여객자동차운수사업법」 제3조, 같은 법 시행령 제3조 및 시행규칙 제10조 제1항, 제2항에 따르면, 여객자동차운송사업은 노선여객자동차운송사업과 구역여객자동차운송사업으로 구분되며, 노선여객자동차운송사업의 종류로는 시내버스운송사업, 농어촌버스운송사업, 마을버스운송사업, 시외버스운송사업이 있고, 구역여객자동차운송사업으로는 전세버스운송사업, 특수여객자동차운송사업, 일반택시운송사업, 개인택시운송사업이 있으며, 일반택시운송사업은 운행계통을 정하지 아니하고 1개의 운송계약에 따라 승용자동차를 사용하여 여객을 운송하는 사업으로서 그 사업구역은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시ㆍ군단위로 하도록 되어 있고, 시ㆍ도지사는 지역주민의 편의를 위하여 필요하다고 인정하면 지역 여건에 따라 사업구역을 별도로 정할 수 있도록 되어 있다.
2) 「여객자동차운수사업법」제4조제1항, 제75조제1항, 같은 법 시행령 제37조제1항에 따르면, 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 운행형태가 광역급행형인 시내버스운송사업 및 고속형인 시외버스운송사업을 제외한 여객자동차운송사업의 면허를 국토해양부장관으로부터 그 권한을 위임받은 시ㆍ도지사에게 받아야 하고, 시ㆍ도지사가 국토해양부장관으로부터 위임받은 면허 권한의 일부를 국토해양부장관의 승인을 받아 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 다시 위임한 경우는 시장ㆍ군수 또는 구청장으로부터 그 면허를 받아야 한다.
3) 「여객자동차운수사업법」제5조, 같은 법 시행령 제6조, 시행규칙 제14조제3항에 따르면, 여객자동차운송사업의 면허를 받기 위해서는 일정한 기준을 갖추어야 하고 그 기준의 하나로 ‘사업계획이 해당 노선이나 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합’하도록 되어 있으며, 택시운송사업의 경우 국토해양부장관이 수송력 공급에 관한 산정기준을 정하여 시ㆍ도지사에게 통보할 수 있고, 수송력 공급에 관한 산정기준을 통보받은 시ㆍ도지사는 5년마다 수송력 공급계획을 수립ㆍ공고하고 이를 국토해양부장관에게 보고하여야 하고 수송 수요의 급격한 변화 등의 사유로 수송력 공급계획을 변경할 필요가 있는 경우에는 국토해양부장관의 승인을 받아 이를 변경할 수 있고, 관할관청은 수송수요와 수송력 공급 등에 관한 세부적인 면허기준을 따로 정할 수 있도록 되어 있다.
4) 구「택시제도 운영기준에 관한 업무처리요령」(국토해양부훈령 제2010-646호, 2010. 11. 25.) 제3조제1항에 따르면, 관할관청은 차종 및 운행형태별 운행대수 및 운행시기, 적정 실차율 및 수송분담율 수준 설정, 기타 택시운송사업의 건전한 육성 및 서비스 증진을 위해 관할관청이 필요하다고 판단한 사항을 포함하여 택시제도 운영에 관한 계획을 수립ㆍ시행하도록 되어 있으며, 동 업무처리요령 제5조에 의하면 관할관청은 지역실정을 감안하여 택시운송사업의 면허기준에 대한 구체적인 사항 등을 정하고 이에 따라 면허하도록 되어 있고, 경쟁을 촉진할 필요가 있거나 택시의 공급이 부족하다고 판단되는 경우에는 일반택시운송사업에 대한 신규면허를 할 수 있고, 개인택시운송사업의 면허를 할 경우에는 성실한 운전자가 우선하여 면허를 받을 수 있도록 무사고기간, 법규준수도 등에 의한 우선 순위를 두어 면허하도록 하고 있다.
5) 「제주특별자치도 여객자동차운수사업 조례」(제주특별자치도조례 822호, 2011. 12. 28.) 제3조에 따르면, 도지사는 여객자동차운송사업의 면허신청을 받은 경우 그 신청서류를 심사하여 면허요건에 적합하다고 인정하는 때에는 시설 등을 확인하여 그 기준에 적합한 때에는 면허를 하도록 되어 있고, 신청서류의 심사결과 면허기준에 적합하지 아니하다고 인정하거나 시설 등이 기준에 미달하는 때 또는 해당 신청인이 시설 확인을 위한 조사활동 등에 협조하지 아니하는 때에는 면허를 할 수 없도록 되어 있으며 이 경우 도지사는 그 이유를 명시하여 신청인에게 통지하도록 되어 있다.
나. 판 단
1) 청구인은 ○○(牛島)지역의 경우 교통수요에 비해 수송력공급이 매우 부족한 상황이고 본도(本島)와 떨어진 섬이라는 지역적 특성이 있는데도 피청구인이 이를 감안하지 않고 제주특별자치도 전역을 기준으로 작성된 택시총량제 시행계획에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 남용한 부당한 행위다라고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다.
2) 「여객자동차운수사업법」에 의한 택시운송사업의 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정청의 재량행위이고 위 법과 그 시행규칙의 범위 내에서 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 하는 것인 바(대법원 2009. 8. 20. 선고 2008두21966 판결 참조), 위 법리와 인정사실 및 관련법령 등에 비추어 보면 피청구인의 ‘제주지역 택시총량제 시행계획’은 「여객자동차운수사업법」제5조, 같은 법 시행령 제6조 및 시행규칙 제14조제3항에 따라 제주지역 택시운송사업 면허를 위하여 필요한 기준을 정하기 위해 수립된 것으로써 동 시행계획을 수립하면서 제주특별자치도 전역(全域)을 적용대상으로 정한 것은 피청구인의 재량행위에 속하는 사항이라 볼 수 있는 점, 제주지역 택시총량제 시행계획은 사업구역을 제주특별자치도 전역(全域)을 적용지역으로 하고 있어○○지역도 동 시행계획의 예외라고 볼 수 없는 점,「여객자동차운수사업 시행규칙」 제10조에 따르면 일반택시운송사업의 사업구역은 원칙적으로 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시ㆍ군단위로 하도록 되어 있고 도서(島嶼) 또는 면(面)단위가 아닌 점, 청구인이○○지역은 ‘차량총량제’ 시행으로 적정한 차량유입이 불가능하므로 우도주민은 물론 관광객의 교통수요를 충족시키기 위해서 제주특별자치도 전역(全域)을 적용대상으로 하는 것보다 신축적으로 우도지역의 특수성을 감안한 ‘제주지역 택시총량제’ 시행과 우도지역에 차고지를 두고 동 지역내에서만 운행하는 신규택시운송사업면허가 필요하다고 하나, 우도지역 ‘차량총량제’는 차량과다반입에 따른 교통체증과 자연경관 훼손을 억제하기 위해 우도주민 차량을 제외한 외부차량에 대해서만 유입을 제한하는 제도로써 그 목적과 시행방법에 비추어 볼 때 ○○지역 수송력공급이 반드시 부족하다고 단정할 수 없고 오히려 자연경관보존을 위해서는 동 지역의 택시운송사업면허의 제한이 필요하다고도 볼 수 있는 점, 실제로 자동차관리정보등록시스템에 등록된 ○○면 자동차등록대수(2012년 8월 기준)는 총 691대(비사업용 665대, 사업용 26대)로써 동 지역의 인구수(2013년 2월 기준) 1,614명(787세대)과 비교하였을 때 낮은 수준이라고 보기 어려운 점, 기존에 면허를 받은 개인택시 또는 일반(법인)택시운송사업자가 현실적으로 차고지만 확보하면 제주특별자치도 전역(全域)에서 택시운행이 가능한 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인이 제주지역 택시총량제 시행계획을 수립하면서 적용지역을 제주특별자치도 전역(全域)으로 설정한 것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분이 재량권을 남용하였다는 취지의 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없다.
3) 따라서 피청구인이 제주특별자치도 전역을 기준으로 작성된 제주지역 택시총량제 시행계획에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
