【재결요지】 건설업자가 입찰과정에서 해외건설 공사실적을 허위로 등록하여 낙찰을 받았다는 이유로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따라 입찰참가자격 제한처분을 받은 경우, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재로서 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다 할 것이므로, 허위등록이 타인의 기망으로 인하여 이루어졌고 그에 대해 이미 형사처벌을 받은 등의 사정이 있다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 청구인의 부정행위가 정당화될 수 없으며, 부정당업자가 지방자치단체 등 공공기관과의 계약에 관여함에 따라 발생할 수 있는 여러 가지 폐해를 방지하고 계약의 공정성을 확보하여 선의의 입찰참여자를 보호하며 공정하고 투명한 입찰 및 계약질서를 확립하여할 공익이 청구인이 입게 될 불이익보다 훨씬 더 크다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 6. 22. 청구인에게 한 11개월(2012. 6. 26.~ 2013. 5. 25.)의 부정당업자 입찰참가자격 제한처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 ‘○○초등학교 교실 및 기타 시설 증축공사’(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)의 입찰과정에서 해외건설 공사실적을 허위로 등록하여 낙찰을 받았다는 이유로 피청구인이 2012.6.22. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조, 같은 법 시행령 제92조제1항제8호에 따라 청구인에게 11개월(2012. 6. 26.~ 2013. 5. 25.)의 입찰참가자격 제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
청구인이 해외건설 공사실적을 거짓으로 제출하게 된 것은 청구인의 운영자가 박상훈의 기망으로 인하여 그의 말만 믿고 그와 같은 행위가 불법이라는 점을 제대로 모른 채 실적신고를 하게 된 점 등 정상을 참작할 만한 사정이 있었다는 점, 이 사건 처분 전에 청구인의 운영자가 이미 이 사건 위반행위로 인하여 형사처벌을 받았고 조달청과 6개 지방자치단체로부터 각 입찰참가자격제한처분을 받았다는 점, 지방자치단체 중 일부는 청구인과 기존에 체결한 계약을 해지하고 공사보증금을 청구하고 있는 점, 허위서류 제출을 이유로 입찰참가자격 제한처분을 받은 업체들이 2012. 1. 10. 제재처분이 해제되는 특별조치를 받았는데, 검찰이 2011. 12. 14. 조달청에 청구인에 대한 공소장을 전달하였으므로 피청구인은 특별조치 전에 청구인에 대한 처분을 내릴 수 있었음에도 절차를 지연시켜 특별조치 이후에 이 사건 처분을 한 것은 형평성에 어긋난다는 점 등을 모두 고려하면 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이어서 위법하다.
3. 피청구인 주장
청구인의 운영자는 청구인의 해외건설공사 실적이 없다는 것을 잘 알고 있었고, 청구인은 피청구인 외에도 다른 7개 기관의 입찰과정에서 허위서류를 제출하였으므로 각 행위에 대하여 각 기관별로 처분을 하는 것은 당연한 것이며, 청구인의 운영자가 형사처벌을 받은 사정이나 기존의 계약이 해지되어 민사적 손해를 입은 사정 등은 피청구인이 고려할 사항이 아니고, 처분기준에 따른 최저한도의 처분이므로 과도한 것이 아니며, 피청구인은 조달청으로부터 19개사가 허위서류를 제출하였다는 통보를 받았는바 청구인에게만 행정처분을 하지 않는다면 오히려 다른 건설업체와 청구인을 차별하는 것으로 형평성에 어긋나므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
4. 관계법령
지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조
지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제92조제1항제8호
지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조, 별표 2
지방교육자치에 관한 법률 제18조, 제19조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 인허가관련범죄통보, 처분을 위한 세부경위서, 부정당업자 제재처분 알림, 판결문 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 이 사건 처분 당시 전라북도 ○○시 ○○구 ○○ 6길 2번지에 본사를 두고 토목건축공사업을 영위하고 있던 건설회사로서 실제 운영자는 김창호이다.
나. 인허가관련범죄통보, 대구지방법원 2012구합890사건 판결문에 따르면, 김○○는 컨설팅업체를 통해 소개받은 박○○의 제안으로 사실은 청구인이 사우디아라비아에서 공사를 시공한 사실이 없음에도 해외건설협회에 다음과 같이 2008. 1. 11. 3건, 2009. 1. 21. 3건, 2010. 2. 16. 1건의 허위공사실적을 신고하였다.
- 다 음 -
○ 2008. 1. 11. 신고내역
- 사우디 젯다지역 하우징커넥션 상하수도공사 PK2(5,863,095,500원)
- 사우디 젯다지역 하우징커넥션 상하수도공사 PK3(4,886,573,860원)
- 사우디 슈아비지역 부대 건축공사(3,415,190,044원)
○ 2009. 1. 21. 신고내역
- 사우디 젯다지역 하우징커넥션 상하수도공사 PK2(254,686,270원)
- 사우디 젯다지역 하우징커넥션 상하수도공사 PK3(212,267,160원)
- 사우디 슈아비지역 부대 건축공사(3,464,211,160원)
○ 2010. 2. 16. 신고내역
- 킹 압둘아지즈대학교 캠퍼스 토목 골조공사(18,774,734,879원)
다. 청구인은 이 사건 공사에 응찰하면서 나항 기재의 허위 해외공사실적이 포함된 국내외 건설공사실적에 대한 확인서를 대한건설협회로부터 발급받아 제출하였고, 2011. 6. 13. 이 사건 공사를 낙찰받아 같은 달 6. 17. 계약을 체결하였다.
라. 검찰은 2011. 12. 7. 김○○를 해외건설협회 실적신고 담당자에 대한 업무방해, 이 사건 공사 등 계약담당 공무원에 대한 위계에 의한 공무집행방해로 기소하였고, 김○○는 위 나항 및 다항 기재 사실을 이유로 2012. 5. 30. 대전지방법원에서 위 죄로 징역 1년 6월에 집행유예 2년을 선고받고 같은 해 6. 8. 위 판결이 확정되었다.
마. 피청구인은 청구인이 이 사건 공사의 입찰과정에서 해외건설 공사실적을 허위로 등록하여 낙찰을 받았다는 이유로 2012.6.22. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조, 같은 법 시행령 제92조제1항제8호에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관련법령의 내용
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조에 따르면 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 부정당업자에 대하여는 계약심의위원회의 심의를 거쳐 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제92조에 따르면 지방자치단체의 장은 입찰에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓서류를 제출한 계약상대자 등에 대해서는 해당 사실이 있은 후 지체없이 계약심의위원회의 심의를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 행정안전부령으로 정하는 세부기준에 따라 그 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제76조 및 별표2에 따르면 입찰에 관한 거짓서류를 제출하여 낙찰을 받은 자에 대하여는 그 입찰참가자격을 11개월 이상 1년 1개월 미만의 기간 동안 제한하되, 그 위반의 정도가 경미하거나 그 밖에 정상을 참작할 만한 특별한 사유가 있을 때에는 그 입찰참가자격의 제한기간을 6개월 범위에서 경감할 수 있다고 되어 있다(경감후에도 그 제한기간은 1개월 이상이 되어야 함). 한편 지방교육자치에 관한 법률 제18조, 제19조에 따르면 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로 시ㆍ도에 교육감을 두고, 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 소관 사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시ㆍ도를 대표하며, 국가행정사무 중 시ㆍ도에 위임하여 시행하는 사무로서 교육ㆍ학예에 관한 사무는 교육감에게 위임하여 행한다고 되어 있다.
나. 판단
청구인은 이 사건 부정행위를 인정하면서도 박○○의 기망행위가 개입되어 있었고 불법이라는 점을 잘 몰랐다고 주장하나, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다 할 것이어서(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 등 참조) 위와 같은 사정만으로 청구인의 부정행위가 정당화될 수 없으며, 달리 청구인의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 것으로 보이지 않고, 건설업체 등에 대한 제재조치를 해제하는 특별조치가 있은 날부터 얼마 지나지 않아 이 사건 처분이 이루어졌다는 사정만으로 이 사건 처분이 부당한 처사가 되는 것도 아니며, 이 사건 처분 외에도 이미 청구인의 운영자가 형사처벌을 받고 회사가 금전적 손해를 입은 사정 등이 있다 하더라도 부정당업자가 지방자치단체 등 공공기관과의 계약에 관여함에 따라 발생할 수 있는 여러 가지 폐해를 방지하고 계약의 공정성을 확보하여 선의의 입찰참여자를 보호하며 공정하고 투명한 입찰 및 계약질서를 확립하는 등 이 사건 처분으로 달성하게 될 공익이 청구인이 입게 될 불이익보다 훨씬 더 크다는 점을 종합하여 보면, 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
