【재결요지】 피청구인이 중앙도시계획위원회 등의 심의절차를 진행하지 않은 채 KDI에 이 사건 사업의 타당성 검증을 의뢰한 것에 어떠한 절차상 위법이 있다고 볼 수 없으며, 관계 법령 상 개발구역 지정요건에 ‘경제적 타당성’이라는 용어가 구체적으로 적시되어 있지 않다고 하더라도 이 타당성은 「기업도시개발특별법」 제6조제1항 각 호의 요건에 해당하는지 여부를 판단할 수 있는 기초자료라 할 것이므로 피청구인으로서는 이러한 도시정책상의 전문적, 기술적, 판단을 기초로 하여 그 재량의 범위 내에서 개발구역 지정 및 개발계획 승인 요건의 해당 여부를 독자적으로 판단할 수 있다. 따라서 경제적 타당성에 대한 KDI 최종 보고서에 근거한 개발구역 지정제안 및 개발계획승인신청 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)은 행정법상 일반원칙을 위반한 바 없이 피청구인의 재량권 범위 내에서 적법ㆍ타당하게 이루어진 것이므로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없으므로 피청구인은 영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시(부동지구) 개발구역 지정 및 개발계획 승인을 할 의무가 없다. 따라서 이 사건 주위적 청구 및 예비적 청구는 모두 이유 없다고 할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 모두 기각한다.
【청구취지】 1. 주위적으로,
가. 피청구인은 청구인이 2009. 6. 3. 피청구인에게 신청한 영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시(부동지구) 개발구역 지정제안에 대한 개발구역 지정을 하라.
나. 피청구인은 청구인이 2009. 6. 3. 피청구인에게 신청한 영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시(부동지구) 개발계획 승인신청에 대한 개발계획 승인을 하라.
2. 예비적으로,
가. 피청구인이 2012. 1. 13. 청구인에 대하여 한 위 1의 가항 기재 개발구역지정제안에 대한 거부처분을 취소한다.
나. 피청구인이 2012. 1. 13. 청구인에 대하여 한 위 1의 나항 기재 개발계획 승인신청에 대한 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 전라남도 ○○군 ○○면 ○동ㆍ○○리 일원에 서남해안관광레저도시 부동지구 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기 위하여 설립된 특수목적법인으로서 2009. 6. 3. 피청구인에게 이 사건 사업에 대한 개발구역 지정제안 및 개발계획 승인신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 K○○에서 시행한 이 사건 사업의 타당성 검증연구 최종보고서 상 경제적 타당성이 없다는 결론에 따라 농림수산식품부가 2009년 이후 중단되었던 금호2-1공구(부동지구) 간척농지 조성공사를 2012. 2.부터 재개 예정임에 따라 이 사건 사업의 개발 추진은 사실상 어렵다는 이유로 2012. 1. 13. 청구인에게 개발구역 지정제안 및 개발계획승인신청 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 본안 전 항변에 대한 주장
1) 「행정심판법」상 공동심판이 강제되는 경우를 규정하고 있지 않고 달리 필수적 공동소송에 관한 「민사소송법」 제67조의 법리가 준용된다고 볼 근거도 없는바, 「기업도시개발특별법」상 공동제안자가 그 거부처분에 대한 행정심판청구까지 공동으로 해야하는 것은 아니다.
2) 이 사건 신청이 승인될 경우 청구인은 당해 사업부지를 수용할 수 있는 권한을 갖게 되는 등 「기업도시개발특별법」이 보호하는 직접적이고 구체적인 이익을 보유하고 있다고 보아야 하는바, 청구인은 의무이행심판으로 이 사건 신청에 대한 승인을 구할 청구인 적격이 있고, 이 사건 처분이 취소될 경우 피청구인은 재결의 기속력에 따라 이 사건 신청에 대하여 재결의 취지대로 적법절차를 거쳐 적법ㆍ정당한 처분을 할 의무를 부담하므로 이의 취소를 구할 정당한 법률상 이익이 있어 주위적 청구 및 예비적 청구 취지 모두 적법하다.
나. 개발구역지정 및 개발계획승인 절차위반에 관한 점
이 사건 신청에 대한 타당성을 인정한 문화관광연구원과 국토연구원 등의 결과가 있음에도 불구하고 피청구인이 아무런 법령상 근거 없이 농림수산식품부가 이의를 제기한다는 이유만으로 달리 청구인에게 부동지구의 타당성 검증을 위한 자료제출을 촉구하거나 사업계획에 대한 소명 내지 수정을 요구하지도 아니한 채 K○○에 그 과업범위를 경제적 타당성으로 임의 축소한 후 그 결과만을 토대로 이 사건 처분을 하였는바, 해남군수의 의견 청취 및 관계 중앙행정기관의 장과의 협의절차까지 완료되어 중앙도시계획위원회의 심의 등의 절차를 거쳐야 할 현재 피청구인이 기존 문화관광연구원 등의 결론을 배척하고 이 사건 신청을 거부하기 위해서는 「기업도시개발특별법」에 명시된 도시계획위원회 및 도시개발위원회의 심의를 거쳤어야 함이 마땅하므로, 이러한 절차에 상정되지도 못하게 한 중대한 절차상 위법이 있다.
다. K○○ 보고서를 근거로 한 처분사유에 대한 점
1) 피청구인이 이 사건 처분의 유일한 근거로 제시한 것은 K○○ 검토 결과 이 사건 사업이 ‘사업경제성’이 없다는 것인바, 사업경제성은 「기업도시개발특별법」 제6조제1항각호에 열거된 개발구역지정 요건과 전혀 무관하며, 기존 국토연구원 등의 최종보고서에 따르면 이 사건 사업은 법령상 요건을 충족하였다는 결론이 이미 나와 있는 상태에서 피청구인은 물론 농림수산식품부가 관계 법령에 규정되지 않은 ‘경제성’이라는 자의적인 기준을 들어 이 사건 처분을 한 것은 그 자체로 「기업도시개발특별법」을 위반한 것이다.
2) 피청구인은 K○○ 재검증을 의뢰한 것은 전라남도도 수용한 사안이므로 문제될 바 없다는 취지로 주장하나, 전라남도로서는 사업이 지체되고 있는 상황에서 농림수산식품부가 기업도시개발 지정요건과 무관한 ‘골프수요 과다추정 및 토지매입비 과소계상’을 주장하며 국토연구원 등의 공동보고서에 이의를 제기하고 피청구인은 이러한 부당한 요구를 수수방관하고 있는 상황에서 오로지 조속한 사업 진행을 돕는다는 측면에서 결사 반대 입장을 피력하지 않았을 뿐이므로 관계 기관의 협의에 따라 K○○의 재검증이 진행되었다는 것은 사실과 다르다.
3) 기업도시개발사업은 민간기업이 자체적으로 자금조달ㆍ회수에 대한 위험을 부담하여 추진하는 사업으로서 공공의 재원이 투입되는 다른 개발사업과는 확연히 다르며, 기업도시개발사업에서의 ‘사업성’이란 사업시행자로부터 초과이익을 환수함으로써 지역균형 발전이라는 미명하에 민간사업자가 과도한 개발이익을 독식하는 것을 막는다는 측면에서 검토될 사항이므로 K○○ 검증 결과 사업경제성이 없다는 이유로 이 사건 처분을 한 것이라면 이는 「기업도시개발특별법」의 취지 및 관련 규정의 해석에 있어 오류를 범한 것이다.
4) 국토연구원의 최종보고서는 「기업도시개발특별법」상 개발구역 지정요건은 물론 초과이익 환수를 전제로 한 사업성 분석 요건에 맞추어 이 사건 사업의 타당성 전반을 검증한 결과물인데 반하여, K○○보고서는 용역기간 중 ‘본 과업의 목적은 농지조성 공사 중인 영산강Ⅲ지구 내 부동지구 기업도시 추가 건설에 대한 타당성 검증에 있으므로 기 추진 중인 농지조성의 경제적 타당성 분석은 동 검증에서 제외하겠다’는 내용으로 과업범위를 축소하여 진행된 매우 제한적이고 일면적인 검토임에도 불구하고, 피청구인은 합리적 이유 없이 국토연구원 등의 종합적인 선행검토와 K○○ 보고서를 비교ㆍ검토하지 않은 채 오로지 K○○의 보고서만을 기초로 이 사건 처분을 하였는바, 이는 판단과정 내지 심사절차에 있어서 합리성을 결한 것이다.
5) K○○ 보고서는 마치 국민 경제적 관점에서 사업으로 인한 사회 전체의 편익과 비용을 분석하는 것처럼 주장하면서도 사실상 분석의 대상을 청구인이 제출한 개발계획상 항목에 따라 사업자인 청구인이 부담하는 비용 항목들에 한정하고 있으므로 그 자체로 스스로의 목적을 다하지 못할 뿐만 아니라 기업도시개발사업의 취지에 반하고, 민간사업의 ‘경제성’ 분석에 맞지 않는 검토 방법을 택하였으므로 이 사건 처분 사유로 삼기 부적절한 자료일 뿐만 아니라, 청구인이 한국관광학회에 K○○ 보고서의 타당성 검토를 의뢰한 결과 동 관광학회는 K○○ 보고서는 수많은 오류와 독단적 예측에 기초하고 있음을 확인한 바 있다. 따라서 피청구인이 주장하는 바와 같이 어떠한 불문의 요건으로서의 경제성을 판단하여야 한다고 하더라도, 이 사건에서 K○○가 분석의 대상으로 삼은 경제성은 그러한 의미에서의 경제성이 아니라 사업자의 수익성에 해당하는바, 기업도시개발구역 지정요건에 해당하지 아니하는 수익성을 분석한 K○○ 보고서에 근거한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
6) 농림수산식품부의 골프수요 과다추정 주장은 이미 문화관광연구원 등의 보고서에도 반영되어 작성된 것으로, 피청구인과 농림수산식품부가 보고서 제출 이후에도 줄기차게 골프수요 추정에 대한 재검증이 필요하다고 요구함에 따라 한국문화관광연구원은 인근 삼호지구 및 구성지구의 골프장 조성계획까지 반영하여 부동지구 골프장 수급전망을 재검토한 결과 별도의 검토결과 보고서까지 제출한 바 있다. 따라서 문화관광연구원 등의 보고서 중 골프수요에 대한 분석이 인근 ○○, ○○지구의 골프장 조성계획과 연계분석을 하지 않은 것이어서 K○○에 재검증을 의뢰할 필요가 있었다는 피청구인의 주장은 타당하지 않다.
7) 또한 토지매입비 과소계상 주장에 대하여는 이 사건에서 문제되는 ○○지구와 같은 서남해안기업도시에 속한 동일한 간척지인 ○○지구의 감정평가와 관련한 한국농어촌공사와 ○○지구 사업시행자(서남해안기업도시개발 주식회사)의 분쟁에서 서울동부지방법원은 2011. 12. 23. 감정평가액을 산술평균액인 6,400/㎡로 하였다는 점에 비추어 보면, 기존 ○○지구에 대한 매입단가로 산정된 6,900/㎡은 결코 과소한 금액이라고 볼 수 없고, 지형 및 사업조건이 ○○지구보다 불리한 점을 고려하면 오히려 더 낮은 금액이 책정되어야 한다고 볼 수 있는바, 13,680/㎡를 적용한 K○○ 보고서가 오히려 토지매입비를 과다계상하는 오류를 범하였다고 할 것이다.
8) K○○ 보고서는 기업도시개발사업의 유일한 대안인 기존의 농지 조성 방안에 대한 경제성 분석을 수행한 후 그 결과와 기업도시개발사업의 경제성 분석을 비교하였어야 함에도 불구하고 이를 누락하였으므로 가능한 대안 간 비교형량을 통한 합리적인 공익판단을 결여한 문제가 있고, 피청구인이 농지조성안의 경제성이 이미 확인된 것이라는 주장의 근거인 ‘2008년도 재정사업 심층평가 보고서’상 영산강Ⅲ-2지구에 대한 타당성 지수가 시나리오별로 1.20 내지 1.54에 달하여 1을 상회하고 있다는 것이 이 사건 사업의 경제성 분석의 전제와 동일하거나 아니면 최소한 동일 평면에서의 비교가 가능할 정도로 유사하였는지 여부를 확인할 수 없으므로, 두 분석 결과를 동일 평면에 놓고 농지 조성안의 경제성이 이미 확인되었다거나 이 사건 사업의 B/C 분석의 수치가 1미만으로 비교 자체가 불필요하였다는 피청구인의 주장은 타당하지 않다.
9) 피청구인은 K○○ 최초 연구계획상으로는 ‘간척농지 조성과 기업도시 개발의 경제적 타당성 등 비교분석’이라고 되어 있거나 ‘본 검증에서는 농지조성안 및 기업도시조성안 전체에 대한 경제성 분석을 수행한다’라고 명시되어 기존 농지조성안과 이 사건 사업계획안의 타당성을 동일한 전제에서 비교하는 형태(2011. 4. 15. K○○ 연구계획서 5면, 2011. 5. 13. K○○ 출장자료 1면 등)였다가 어떤 경위에서인지 K○○는 2011. 6. 13.자 공문을 통해 농림수산식품부 및 피청구인에게 기 추진중인 농지조성의 경제적 타당성 분석은 검증에서 제외하여 연구범위를 축소하도록 승인을 해달라는 요청(K○○ 과업지시 공문)을 하여 최종보고서는 농지조성안에 대한 경제성 분석 및 농지조성안과 이 사건 사업의 경제성 비교분석이 포함되어 있지 않은 상태로 제출되었는바, 청구인은 이와 같은 과업범위 축소와 관련한 통보를 받은 바 없고, K○○ 중간보고서를 확인한 후 K○○ 및 피청구인에게 과업범위 축소의 부당성과 그 시정을 요구하는 항의 공문을 보내 국민권익위원회에 그 부당성을 지적하는 내용의 탄원서를 제출한 바도 있다. 따라서 과업범위 축소가 마치 청구인의 적극적인 용인에 의한 것이었다는 피청구인의 주장은 고의적인 사실 왜곡에 불과하다.
다. 기타 행정법상 일반원칙 위반의 점
1) 청구인이 ○○지구에 대한 사업제안을 하였을 때, 관계기관 회의에서 ○○지구에 대한 사업을 철회하는 대신 ○○지구를 사업부지로 하는 신청을 하는 것으로 합의되었으므로 청구인은 ○○지구에 대한 이 사건 신청을 할 경우 당연히 개발구역으로 지정이 될 것이라는 신뢰를 하였는바, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반한다.
2) 청구인은 ○○, ○○, ○○지구에 대하여는 국토연구원 등의 검토를 받았을 뿐 K○○에 검토를 의뢰한 사실이 없고 경제성 검토라는 기준을 정하지 않았음에도 이 사건 신청에 대하여만 이와 같은 절차를 거치는 것은 차별에 해당하여 평등원칙 및 자기구속의 원칙에 반한다.
3) 이 사건 처분은 「기업도시개발특별법」의 입법목적인 낙후지역에 대한 계획적인 개발, 민간기업의 투자 촉진에 따른 국민경제 및 국토의 균형발전과 공공복리 증진이라는 공익을 크게 훼손할 뿐만 아니라 이 사건 처분으로 청구인을 비롯한 민간투자자들이 5년 이상 비용을 투자하여 준비해 온 사업 자체를 중단시키는 것으로 침해되는 사익은 큰데 반하여, 이 사건 처분으로 달성할 수 있거나 달성하여야 하는 공익은 없거나 매우 불명확한바, 이 사건 처분은 공ㆍ사익의 비교 형량을 그르쳤다는 점에서 비례원칙에도 반한다.
라. 따라서, 이 사건 처분은 절차상, 실체상 모두 위법ㆍ부당하므로 주위적으로 피청구인은 이 사건 신청을 승인할 의무가 있고, 예비적으로 이 사건 처분을 취소하여야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 본안 전 항변에 대한 주장
1) 피청구인에게 이 사건 신청을 한 당사자는 전라남도와 청구인이므로 청구인 단독으로 제기한 이 사건 심판청구는 부적법하다.
2) 피청구인이 개발구역 지정 및 승인을 하기 위하여는 관계 중앙행정기관의 장과 협의를 하여야 하고, 국토해양부장관과 공동으로 고시하여야 하므로 피청구인에게 즉시 개발구역을 지정하고 개발계획을 승인하라는 취지의 주위적 청구는 부적법하다.
3) 이 사건 처분을 취소하더라도 현재의 상태는 신청을 수리함으로써 효과가 발생할 수 있는 상태가 아니기 때문에 예비적 청구 또한 부적법하다.
나. 본안에 대한 주장
1) 「기업도시개발특별법」 제6조제1항에 규정된 기업도시개발구역 지정의 요건은 고도의 정책적 판단이 요구되는 불확정개념으로 같은 법 제6조제3항이 개발구역지정에 필요한 사항에 관한 전문기관의 조사ㆍ분석을 의뢰할 수 있도록 규정하고 있는 점, 국토연구원 등의 연구결과에 대하여 협의주체인 농림수산식품부의 이견이 있었고 공동신청인인 전라남도도 참석한 2010. 11. 9. 청와대 관계기관회의 시 K○○에 재검증을 의뢰하여 그 결과를 수용하기로 합의함에 따라 K○○에 용역을 의뢰하게 된 것인 점에 비추어 피청구인의 K○○에 대한 타당성 재검토는 같은 법 제6조제3항에 근거한 적법한 의사결정이고, 위 최종보고서 상 이 사건 부동지구의 경제적 타당성이 없다는 결론에 근거한 이 사건 처분에 절차상 하자는 없다.
2) K○○ 보고서에 사용된 ‘경제성’이라는 용어는 편익과 비용을 분석한 소위 B/C 분석 결과를 의미하고 여기서 편익 및 비용은 공공의 편익 및 비용을 말하므로, 청구인이 ‘사업성’, ‘사업경제성’, ‘수익성’의 용어를 혼동하며 제기한 주장은 모두 부당하다.
3) 농림수산식품부로부터 문화관광연구원과 국토연구원의 공동보고에 골프수요 과다추정 및 토지매입비 과소계상이라는 오류가 있다는 문제제기가 있어 이를 K○○로 하여금 재검증하게 할 필요가 있었고, ○○지구에서는 이미 농지조성공사가 진행 중이었을 뿐만 아니라 인근 주민들의 민원이 농림수산식품부에 제출되었기 때문에 피청구인과 농림수산식품부는 이 사건 신청에 대하여 타당성이 명백하게 인정될 수 있는지 재삼 확인할 필요가 있었으며, 피청구인과 농림수산식품부는 이 사건 사업 자체만으로 경제성이 인정된다면 농지 이용정책을 포기할 것을 전제로 K○○에 재검증을 의뢰한 것이어서 기존 농지개발방안과 이 사건 사업의 사회적 편익을 비교형량 할 필요가 없었으므로 이 점에서도 K○○의 재검증은 문제 없다.
4) 피청구인이 단독으로 의뢰한 국토연구원의 검토에 대하여 협의기관인 농림수산식품부가 합리적인 이견을 제시하여 이를 해결하기 위하여 피청구인과 농림수산식품부가 공동으로 K○○에 타당성 검토를 의뢰한 것은 「기업도시개발특별법」이 요구하는 공익성 판단을 위한 조치인바, ○○지구에 대한 신청 철회를 이유로 ○○지구에 대한 이 사건 신청에 대하여 아무런 문제 없이 구역지정 및 승인이 이루어질 것이라는 청구인의 신뢰는 법적으로 보호가치 있는 신뢰라고 할 수 없다.
5) 시범지구는 이미 심의를 거쳐 취사선택되어 기업도시로 개발하는 경우를 전제로 한 곳이며, 이에 인접하면서도 시범지구에서 제외된 이 사건 부동지구의 경우는 기업도시로 개발하는 것에 대하여 그 타당성을 다시 검토하지 않을 수 없으므로 이 사건 처분이 평등원칙 및 자기구속의 원칙에 반한다고 할 수 없다.
6) 이 사건 처분은 공익을 침해하지 않기 위한 합법적인 조치인 반면, 청구인이 침해받는다는 사익은 그 실체가 불분명하여 청구인의 손실이 있다고 하더라도 이는 결국 사업상 위험(risk)에 불과한 바, 이 사건 처분이 공익과 사익의 비교형량을 그르쳐 비례원칙에 반한다고 할 수 없다.
다. 따라서, 이 사건 처분은 피청구인의 재량권 범위 내에서 적법ㆍ타당하게 이루어진 것이므로 이 사건 심판청구는 각하 내지 기각되어야 한다.
4. 관계법령
구 기업도시개발특별법(2012. 1. 20. 법률 제11208호로 개정되기 전의 것) 제2조, 제4조, 제5조, 제6조, 제10조, 제11조, 제50조
구 기업도시개발특별법 시행령(2012. 1. 20. 대통령령 제23525호로 개정되기 전의 것) 제2조, 제8조, 제10조, 제49조
구 기업도시개발특별법 시행규칙(2012. 4. 13. 국토해양부령 제456호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제5조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 부동지구 개발구역 지정 및 개발계획 승인신청서, ○○ㆍ○○ 관광레저형 기업도시(○○지구) 타당성 검증 연구 등 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 전라남도 ○○ㆍ○○군 일대에서 관광레저형 기업도시 개발사업(서남해안 기업도시 개발사업)의 시행을 위해 2007. 4. 30. 전라남도 등이 자본금을 출연하여 설립된 특수목적법인으로 위 개발사업 내 이 사건 사업의 시행을 하려는 자인바, 청구인 회사의 주주들의 지분율과 출자금액 및 청구인 회사 설립 후 현재까지의 자본금 변동 현황은 다음과 같다.
- 다 음 -
(단위 : 억 원)
나. 2003. 6. 서남해안관광레저기업도시 조성사업(일명 J 프로젝트) 건설이 구상되어 2004. 12. 31. 법률 제7310호로 「기업도시개발특별법」이 제정(2005. 5. 1. 시행)되었으며, 기업도시를 조기에 가시화하고 선도적인 모델을 제시하기 위해 시범사업을 추진하여 2005년 7월과 8월 태안, 무주, 영암해남(삼호, 삼포, 구성) 3개 관광레저형 기업도시 시범사업을 선정하였다.○○○○
다. 이후 청구인은 2007. 11. 위 시범사업 밖에 시범사업과 동일 유형(골프장)의 ○○지구 개발구역지정 및 개발계획 승인신청을 하였으나 2008. 12. 청와대 주재 관계부처간 회의에서 해당 토지에 대한 소유권을 갖고 있는 농림수산식품부(한국농어촌공사)가 시범사업구역은 조건부 동의를 한 반면 추가 신청구역인 ○○지구는 전문기관의 타당성 검증 이후 검토하겠다는 의견을 제출하였고, 이후 위 ○○지구에서 부동지구로 사업대상지가 변경되었는바, 청구외 전라남도가 작성한 영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시 간척지 관련 BH회의 결과보고에 의하면 다음과 같이 되어 있다.
- 다 음 -
□ 회의일시 : 2008. 12. 11.
□ 회의 주요내용
o 허○○ 비서관
- 법적 절차를 거쳐 신청된 것은 3개지구이며, 정부가 관여한 것은 문체부에서 63억원 지원했던 것과 시범지구지정 뿐이므로 시범지구 먼저 승인처리하고 ○○지구를 ○○지구로 이전하여 조속히 개발계획 승인 신청
- ○○지구는 개답공사가 70% 이상 진행된 상태이므로 개답공사가 일부만 시행되고 있는 부동지구로 이전하는 것이 효율적
- 부동지구는 삼호ㆍ구성지구와 인접해 있어 개발시너지 효과 발생
- 제반 법적절차를 거치고 feasibility 검토를 거쳐야 할 것임(KDI)
- 농림부는 조정안을 수용하여 주고 전라남도는 빠른 시일내에 수용여부를 결정하여 통보하여 주기 바람
o 문화체육관광부
- 가능한 것부터 추진하여 가시화시켜 나가지 않으면 삼호지구에 참여하기 위해 문체부가 관광공사에 교부한 자본금(약 100억원)을 회수하겠음
o 농림부
- 초송지구를 부동지구로 이전하여 개발계획을 수립하되 KDI에 사업타당성 검토를 거쳐야 함
- 그러나 그 토지를 어떤 용도로 활용한다는 약속(Commitment)은 못하며 법적 요건인 타당성 조사를 필히 선행되어야 함
o 전라남도
- 간척지 이용의 효율성, 개발의 당위성과 필요성, 정부와 협의사항 등 전남농업의 현실과 어려움 등을 설명하고 외자를 유치한 송천지구에 대한 고려를 요청함
- ○○지구는 현재 개발계획 승인을 신청하지 않았기 때문에 논의하거나 코멘트 할 대상이 아니며, 조정안을 수용하지 않으면 개발승인은 장기화 될 수 밖에 없음
- 부동지구 위치에 초송지구를 옮기면 기업도시로 해준다는 확약을 주면 좋겠음
□ 전라남도 입장 검토의견
- 제1안(거부 - 간척지 전체를 개발하는 당초 입장 고수)과 제2안(수용 - 큰 방향에서 대안을 수용하되 신속처리 요청)을 검토한 결과, 초송지구로 인하여 삼호ㆍ구성지구의 개발사업이 계속 지연되고 있으므로 삼호ㆍ구성지구를 먼저 승인받고, 초송지구는 부동지구로 이전하여 조속히 개발계획 승인신청
라. 청구인은 2009. 6. 3. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시(부동지구) 개발구역 지정 및 개발계획 승인신청을 하였는바, 위 부동지구는 1985년부터 시행된 영산강(Ⅲ)지구 농업종합개발사업에 의해 조성된 간척토지로서 청구인은 위 부동지구에 세계 10대 골프클러스터 도시건설을 도시비전으로 설정하고 도시와 관광 그리고 사람을 잇는 클러스터 도시 ‘Honour City'를 개발컨셉으로 설정하여 골프를 중심으로 한 친환경적 생태도시 개발계획을 수립하였다.
- 다 음 -
□ 기업도시개발구역 지정제안서
o 구역명 : 서남해안 관광레저형 기업도시(○○지구)
o 지정목적 : 급증하는 관광레저수요에 대비하고 국제경쟁력 강화 및 지역 균형발전 효과가 높은 관광산업을 근간으로 한 관광레저형 기업도시 건설
o 기업도시 유형 : 관광레저형
o 제안자 : ○○운티 주식회사, 전라남도지사
□ 공유수면 매립목적 변경신청서
o 시기 : 준공인가 전
o 매립(예정)지 위치 : 전라남도 해남군 산이면 일원
(영산강유역 농업종합개발 Ⅲ-2단계사업 중 금호2-2공구, 금호2-1공구 일부)
o 매립(예정)지 면적 : 매립면적 13,072,285㎡, 실시계획인가면적 13,072,285㎡
o 매립목적
- 변경 전 : 농경지 조성 및 식량 증산
- 변경 후 : 기업도시(관광레저형) 개발
o 변경사유 : 급증하는 관광레저수요에 대비하고 국제경쟁력 강화 및 지역 균형발전 효과가 높은 관광산업을 근간으로 한 관광레저형 기업도시 건설
□ 기업도시개발계획 승인신청서
o 구역명칭 : 서남해안 관광레저형 기업도시(○○지구)
o 위치 : 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리, ○○리 일원
o 면적 : 14,183,400㎡
o 사업시행자 : ○○운티 주식회사
o 시행기간 : 2009 ∼ 2025
o 토지이용계획(천㎡)
o 기반시설계획
마. 2009. 6. 청구인과 청구외 전라남도, 해남군이 한 서남해안 관광레저도시 개발사업 협약안의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
□ 서남해안 관광레저형 기업도시〔부동지구〕 개발사업 협약(안)
제1조(목적) 이 협약안은 전라남도 ○○군 ○○면과 ○○군 ○○읍 지역에 기업도시개발특별법령에 의한 기업도시 개발사업(이하 ‘개발사업’이라 한다)을 효율적으로 추진하기 위하여 구체적인 사업이행조건을 규정하는 것을 목적으로 한다.
제2조(용어) 이 협약에서 사용되는 용어는 기업도시개발특별법령에서 정하는 의미에 따른다.
① 사업시행자는 법 제10조(개발사업 시행자 지정 등)의 규정에 의거 지정받는 자를 말한다.
② 전담기업은 기업도시 개발사업을 시행하기 위하여 설립된 법인을 말한다.
③ 전라남도는 개발구역지구지정 공동제안자이다.
④ 당사자는 사업시행자와 해남군 그리고 공동제안자인 전라남도를 말한다.
제21조(업무분담) 당사자는 개발사업의 원활한 추진을 위하여 다음 각호와 같이 업무를 분담한다.
1. 사업시행자 : 개발사업 시행업무
2. 전라남도 : 행정지원업무
3. 해남군 : 전담기업에서 협의 위탁한 업무, 관계기관 협의 및 인ㆍ허가 업무, 기타 서남해안 관광레저도시 개발사업의 효율적인 업무추진 지원
제28조(조성토지의 직접 사용 내역) 사업시행자는 조성토지를 직접 사용토지, 매각대상토지 및 무상귀속 토지로 구분 계획하며, 직접사용토지의 위치, 면적, 용도에 대한 내용을 확정하기 전에 전라남도 및 해남군과 사전 협의한다.
제29조(시행자의 직접사용토지 용도 및 의무 사용기간 등) ① 조성토지의 직접 사용 내역별로 직접사용 시기는 별도 협의하여 정하며 의무사용 기간은 5년 이상 직접 사용하는 것을 원칙으로 하되, 사업의 성격 등을 감안하여 당사자간 협의하여 결정한다. 다만, 기업도시위원회가 이를 별도로 정할 경우 그에 따른다.
② 관광레저도시의 조기활성화 및 성공을 위하여 기업도시개발특별법 제16조제1항 및 동법 시행령 제30조제1항의 규정에 의한 사업시행자가 직접 사용하는 토지는 다음 방식에 따라 산정된 면적의 10% 이상을 골프장을 제외한 휴양ㆍ문화ㆍ오락ㆍ운동ㆍ산업시설을 설치하여야 한다.(골프장 조성계획이 없는 시행사는 제외)
1. 직접사용 토지 면적 산정 : 주된용도토지(가용토지×50%)×50%
부 칙
제1조(협약안의 효력) 이 협약안은 서명날인한 날로부터 협약서 날인 시점 이전까지로 한다.
제2조(협약안의 변경) 서남해안 관광레저도시 개발과 관련한 법률의 제ㆍ개정 등과 관련하여 협약서 내용의 변경이 필요한 경우 당사자는 문화관광부 장관의 동의 하에 상호 협의 조정한다.
바. 이 사건 ○○지구가 포함된 지역은 1989. 12. 9. 농경지 조성 및 식량증진을 목적으로 간척면허가 허가(기간은 착공일로부터 18년인데 현재 2014년까지 연장됨)된 농림수산식품부의 영역인데, 1992. 12. 작성된 ‘대단위농업종합개발사업 영산강Ⅲ-2지구 기본계획서(보완)’에 의하면 경제성(비용수익비율)이 1.37로 예상 분석되었으며, 간척사업 진행 중 2009. 7. KDI가 작성한 ‘2008년도 재정사업 심층평가보고서 대단위농업종합개발사업’에서도 기왕의 성과에 대하여 분석한 결과가 사업시행당시의 편익 비용비율 1.37이 최고 1.54에서 최저 1.20으로 유지됨이 확인된다.
사. 피청구인은 2009. 8. 10.자(관광레저도시과-846)로 농림수산식품부에 부동지구 개발계획에 대한 검토를 요청하였고, 농림수산식품부는 2009. 9. 7.자(농지과-4250)로 피청구인에게 다음과 같이 회신하였다.
- 다 음 -
o 서남해안 관광레저형 기업도시(부동지구) 추가 지정에 대해서는 ○○주재 관계기관 협의시(2008. 12.) 시범구역 밖은 시범구역의 투자유치 실적 등 성공가능성을 보아가면서 추진하기로 결정한 바 있으므로 K○○ 등 전문기관의 사업타당성 검증 이후 협의가 가능함
아. 피청구인은 한국문화관광연구원 및 국토연구원에 2009. 8. ∼ 2010. 6. 기간 영암해남 관광레저형 기업도시(부동지구) 개발구역 지정요건 검토 및 사업성 분석 등에 관한 연구 용역을 발주하였는바, 2010. 6. 한국문화관광연구원 및 국토연구원이 제출한 최종보고서의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
□ 영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시(부동지구) 개발구역 지정요건 검토 및 사업성 분석 등에 관한 연구
o 과업의 배경 및 목적
1) 국토의 계획적인 개발과 민간기업의 투자를 촉진하여 국가균형발전에 기여하기 위하여 제정한 「기업도시개발특별법」에 따라 영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시(영암ㆍ해남지역)가 2005년 8월 기업도시 시범사업으로 선정되었음
2) 청구인과 전라남도는 기업도시 개발사업 추진을 위해 부동지구에 대하여 개발구역 지정을 제안함
- 부동지구의 면적은 14.18㎢로 전라남도가 구상하고 있는 전체 사업구역 87.9㎢의 16.1%를 차지함
3) 본 과업의 목적은 지구지정 및 개발계획안, 사업성 분석 자료 등을 조사ㆍ분석하여 지구지정 요건과의 적합성을 검토하고 사업성 분석의 적정성을 검토하기 위함임
o 과업의 내용적 범위
1) 개발구역 지정요건에 대한 적합성 검토
- 입지, 면적, 사업시행자 자격요건, 자기자본 및 투자자금 확보, 직접사용토지비율 등 법에서 정한 기초적 요건의 검토
- 국가균형발전 기여도, 지역특성 및 여건부합도, 지속가능한 발전 부합도, 사업시행의 실현가능성 등 개발구역 지정의 타당성 검토
- 주민의견 반영, 광역교통체계 개선, 시범사업 선정시 기업도시위원회 및 관계부처 의견 반영 등 기타 개발구역 지정에 필요한 사항 검토
- 도시경쟁력의 확보, 쾌적한 정주기반의 마련 등 기업도시계획기준 및 지속가능한 관광레저도시 개발편람과의 부합성 검토
2) 사업성 분석의 적정성 검토
- 토지취득비용, 도시조성비용, 자본비용, 기타 비용 또는 경비 등 개발비용 산정자료의 적정성 검토
- 조성토지의 처분과 임대 등에 의하여 발생하는 개발수입 산정자료의 적정성 검토
- 연차별 투자계획, 자금회수계획과 자금조달계획의 적정성 검토
- 개발비용, 개발수입, 개발이익 추정액의 적정성 및 개발이익 발생시 재투자 조치방안의 타당성 검토
- 당해 지역과의 협력에 관한 사항, 당해 지역의 지역경제발전에 관한 사항, 개발에 따른 경제적 파급효과 등 검토
o 검토의 기본방향
1) 개발구역 지정요건의 적합성 검토기준은 「기업도시개발특별법」 및 동 시행령과 국토해양부에서 제시한 기업도시 개발구역 지정의 타당성 검토 및 평가업무가이드라인(2005. 12.), 기업도시 계획기준(2006. 7.) 등의 기준을 활용함
2) 사업성 분석의 적정성 검토기준은 「기업도시개발특별법」 및 동 시행령과 국토해양부에서 제시한 「기업도시 개발이익 산정기준」(2008) 등의 기준을 활용하며 관련 법률을 준용함
3) 공공성과 사업성의 조화를 위한 균형적 접근
- 지속가능한 개발, 환경보전과 활용, 공공의 이익 증진 등 공공성 확보를 도모하기 위해 보완되어야 하는 계획 부문에 대하여 중점 검토함
- 영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시의 개발사업에 도움이 되면서 사업시행자에게도 장기적으로 이익이 될 수 있는 방향으로 의견을 수렴함
- 특정한 계층, 특정기업의 활동공간이 되지 않고 지역발전과 지역통합, 지속가능한 지역발전, 일반국민과 다양한 관광객이 이용하는 도시로 개발될 수 있도록 검토함
o 개발구역 지정요건의 적합성 검토
1) 국가균형발전 기여도
- 전국 234개 기초 자치단체 중 하위권을 차지하고 있는 낙후도, 지속적인 인구감소, 10% 수준의 낮은 재정자립도 등의 현실을 고려할 때 부동지구의 개발을 해남군 및 전라남도의 지역경제 활성화 및 성장에 기여할 것으로 판단되며, 서남권의 관광거점 도시로서의 역할을 할 것으로 판단됨
2) 지속가능한 발전 부합도
- 사업승인신청서에 제시된 환경보전계획은 일반적인 이론 및 계획의 기본방향을 제시하고 있어 지속가능한 생태환경의 조성을 위한 생태 환경적 특성과 다양성, 순환성, 자립성 등을 실시계획에서 보완할 필요가 있으며, 조류 및 야생동물의 서식환경 보호방안 및 대체서식지 조성방안에 대해 실시계획 수립시 구체화가 필요할 것으로 판단됨
- 또한 남도지역의 수려한 자연자원과 풍부한 문화자원을 활용한 도시 어메니티의 보전 및 창출은 실시계획 수립시 구체화가 필요할 것으로 판단되고, 수질개선을 위한 사업시행자의 명확한 역할 설정과 수질오염저감 방안은 실시계획 수립시 구체화가 필요할 것으로 판단됨
3) 지역특성 및 여건부합도
- 지역의 풍부한 자원을 연계한 시설 및 프로그램 도입 방안 구체화가 실시계획 수립시 필요할 것으로 판단됨
- 또한, 광역ㆍ지역교통체계 계획과 문화ㆍ공공시설 계획은 삼호지구 및 구성지구의 개발 계획과 연계되도록 실시계획 수립시 구체화가 필요함
4) 사업시행의 실현가능성
- 부동지구의 목표 인구 유치 및 관광수요 창출은 영암ㆍ해남지역의 현실을 고려할 때 실현가능성이 쉽지 않을 것으로 예상되어 목표 인구수용 및 관광수요 창출을 달성하기 위해서는 실시계획 수립시 구체화가 필요할 것으로 판단됨
- 목표 관광수요를 달성하기 위해서는 집객력 높은 시설물 도입 방안을 검토하고 기존에 계획수립 및 승인된 삼호지구와 구성지구의 주요 시설물과 중복성을 최소화하며 차별화된 시설물 도입을 위한 관광시설용지를 추가로 확보하거나 핵심 도입 시설에 대한 직접사용 방안 등의 검토가 실시계획 수립시 필요할 것으로 판단됨
- 보완사항
ㆍ 통계청에서 발표한 2007년 사회통계조사결과(문화와 여가) 15세 이상 골프장 이용비율은 3.6%, 평균이용횟수는 8.6회인 반면, 계획안에서 제시하고 있는 현재의 골프인구 비율은 4.8%로 매우 낙관적으로 추정하고 있음
ㆍ 2025년 골프인구는 총 인구 대비 골프인구 비율을 적용하여 추정하였으나, 통계청 조사 자료는 15세 이상 인구 대비 3.6%이므로 총 인구가 아닌 15세 이상 65세 미만 인구를 기준으로 골프인구를 추정하는 것이 바람직함
ㆍ 수요 측면의 계획지표 설정시 2025년 추정인구를 이용하여 전라남도 당일관광객수와 숙박관광객수를 산정하였으나, 보고서에서 인용되고 있는 목표연도 추계인구수는 모든 연령이 포함되어 있는 인구수로 동 인구를 관광수요로 이용하기에 적합하지 않은 것으로 판단됨
ㆍ 계획지표 설정에 이용된 전남방문율, 당일여행경험율, 당일여행횟수 등에 대한 명확한 근거제시가 필요하며, 2025년 전남방문율, 당일여행경험율, 당일여행횟수 등의 추정에 적용된 기준에 대한 근거제시가 필요함
ㆍ 국민관광객 총량예측 및 전라남도 여행총량 예측 시 2006년과 2007년 전남점유율 8.45%를 기준으로 매년 0.1%씩 점유율이 증가하는 것을 가정하여 전남지역 국내여행 총량을 추정하였으나 2006∼2008년 실제 전남의 점유율은 감소하고 있는 추세임
ㆍ 외국인 관광 수요 추정 시 국내 외국인 관광객의 4.05%가 2008년부터 2025년까지 전라남도를 방문하는 가정은 비현실적이며, 이러한 가정을 전제하기 위해서는 객관적인 자료제시가 필요함
ㆍ 사업시행사인 청구인은 관광수요추정 재검토를 통하여 최종적으로 부동지구의 관광수요를 146만명으로 추정하였으며, 주요 시설물 관광수요는 재추정 작업 중에 있어 최종보고서에 반영할 계획임
ㆍ 개발계획승인 신청 시점에 제출된 사업타당성 산정치는 매각용지 분양단가와 분양일정 및 분양대금 회수일정이 지나치게 낙관적으로 작성되어 있기 때문에 내부수익률 등이 과다하게 높게 산정되어 이를 전면적으로 재작성할 필요가 있음
→ 사업시행자는 수정권고에 따라 다음과 같이 BC(비용편익), IRR(내부수익률), NPV(순현재가치) 등을 재산출함
※ 수익성 분석결과(수정)
(단위 : 백만원)
o 사업성 분석의 적정성 검토
1) 토지취득비용의 검토
- 감정평가업자는 인근의 간척지 분양 및 매각사례를 참조하여 간척지 매입가격을 추계함으로써 개발계획 수립단계에서는 적정한 방법으로 산정한 것으로 보임
- 개발계획승인시점에 삼호지구의 간척지 취득비용이 ㎡당 6,900원 수준, 구성지구의 간척지 취득비용이 ㎡당 6,200원으로 산정된 것과 비교할 때 부동지구의 간척지 매입단가 6,900원/㎡는 적정한 수준으로 산정한 것이라 볼 수 있음
- 간척지의 토지매입비용이 전체 토지취득비용의 대부분을 차지하기 때문에 가급적 실시계획승인 단계에서는 간척지의 소유기관과 전남도청, 사업시행자가 사전에 협의하여 감정평가기관을 선정하고 감정평가액을 산정함으로서 조기에 확정할 필요가 있음
2) 사업타당성 검토
- 수정안에서 제시한 사업비와 분양수입, 분양일정 및 대금회수계획 등은 검토기관의 권고사항 등을 반영하여 사업시행자가 재작성한 사업타당성 검토보고서는 적정한 방법과 절차로 작성됨
o 사업타당성 검토결과의 해석상 유의사항
- 다음과 같은 사항을 유의하여 사업성 결과치를 재해석할 필요가 있음
ㆍ 부동지구의 도입기능과 분양대상토지, 직접사용토지에 대한 수요기반의 적정성 여부
ㆍ 사업시행자가 계획한 도시조성일정, 사업시행자와 외부시설투자가의 시설물 유치일정, 분양대상토지의 분양 및 자금회수계획 등 재무적으로 측정할 수 없는 투자위험의 정도
ㆍ 도시조성사업비와 시설투자사업비에 대한 프로젝트파이낸싱 등 자금조달계획이 순조롭게 이행되는 것을 전제로 검토됨
자. 농림수산식품부가 2010. 9. 16.자로 제출한 영산강Ⅲ지구 부동지구 기업도시 추가관련 검토의견의 주요 내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
□ 영산강Ⅲ지구 농지조성 현황
o 영산강Ⅲ지구는 농어촌공사가 농지조성 목적으로 매립면허를 받고 ‘85년에 착수, 방조제 완공 후 내부간척(농지) 공사 중
- 간척대상 12,500ha 중 7,353ha(58.8%) 완공, 공사 중 2,121ha(17.0%), 미 착수 3,026ha(24.2%, 기업도시 시범구역)
※ 매립면허 : 농림수산식품부 ⇒ 농어촌공사(Ⅲ-1지구 ‘87. 6. 9., Ⅲ-2지구 ’89. 12. 9.)
※ 사업비 : (총) 11,805억원 (‘09까지) 7,978 (’10) 369 ('11이후) 3,458
□ 영산강Ⅲ지구 내 기업도시 추진상황
o 시범사업 : ‘05.8월 정부는 기업도시위원회(위원장 : 국무총리)를 개최, 영산강Ⅲ지구 내 기업도시 시범사업 선정(삼호ㆍ구성ㆍ삼포지구 3,026ha)
- '09.10월 및 ‘10.1월 삼호ㆍ구성지구 개발계획 승인(문광부), 현재 실시 계획서 작성 중 → 아직 미착공 상태
o 부동지구 추가 : 전남도는 시범사업 밖에 시범사업과 동일유형(골프장)의 부동지구 추가 개발을 추진(간척지 1,082ha)
- '09. 8월 문광부 검토요청에 대해 ‘09. 9월 농식품부는 「KDI 등 전문기관 타당성 검증이후 협의가능」함을 통보하고, 375억원이 투입된 농지조성 공사 유보
→ 기 선정된 기업도시 시범사업의 투자유치 등 성공 가능성을 보아 결정한다는 ‘08. 12월의 BH주관 관계기관 협의결과를 반영
□ 부동지구 추가에 대한 검토의견
o 시범사업(3,026ha)은 기업도시에 협조, 공유수면 매립면허권 양도(농어촌공사→기업도시사업자) - ‘10. 8월말 현재 2,677ha 매립면허권 양도협약 추진
o 시범사업 밖 부동지구(1,082ha)는 문광부의 타당성 검토(용역)보고서 등을 검토 후 수용여부 등을 결정
o 문광부에서 보내 온 부동지구 타당성 분석내용 검토결과, 기업도시 명분(타당성)이 확보되지 않은 것으로 사료됨
- 문광연의 검토보고서에서도 골프장 공급과잉 문제를 지적
- ‘10. 5월 부동지구에 대한 전문기관 감정평가결과, 토지매입비가 사업자 제시 1,134억원(26천원/평)보다 87.8%(996억원) 많은 2,130억원이 소요될 전망, 성토공사비 319억원도 누락 추정으로 문광부가 경쟁(성공)이 가능하다는 가격보다 1.6∼2.4배나 높은 48,856원/평에 상당
- 문광연은 골프연령(15∼65세) 등을 고려한 골프인구 추정을 제안(타당성 보고서 p. 106)하고도 이를 고려하지 않음
- 인접한 기업도시 시범사업〔동일 유형(골프장), 동일 사업(기업도시)〕의 연계검토는 필수적이며, 시범사업이 ‘05년 선정후 착수조차 되지 않은 점도 고려할 필요 있음
- 간척농지 분배기회 상실에 따른 민원대책도 제시되지 않음
- 따라서, 현 단계에서는 375억원이 투입된 농지공사를 철회하고, 기업도시로 전환해야 할 명분(타당성 등)이 없어 부동지구 기업도시 개발에 동의하기 어려운 실정임
차. 위 농림수산식품부의 부동지구 개발계획 재검증 요구에 대하여 2010. 11. 9.자 대통령비서실 주재 관계부처간 회의 시 농림수산식품부 주관으로 기존자료 활용과 국토연구원 등 선행 용역기관 연구진이 참여하여 핵심 쟁점사항(골프장 수요, 간척지 매입비 등)을 대상으로 KDI에 용역을 재의뢰하기로 하고 그 결과를 수용하기로 합의하였다.
카. 2011. 4. 피청구인과 농림수산식품부는 KDI에 타당성 검증을 재의뢰 한 결과 위 KDI는 다음과 같이 2011. 6. 17. 착수보고 및 2011. 12. 23. 최종보고서를 제출하였다.
- 다 음 -
□ 「영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시〔부동지구〕사업 타당성 검증」 착수보고
o 사업 발주처
- 농림수산식품부, 문화체육관광부 공동발주
o 용역기간 : 2011. 4. 8. ∼ 2011. 12. 23.
o 과제목적
- 「농어촌정비법」 및 「공유수면매립법」 등에 따라 농지조성 공사 중인 영산강Ⅲ지구 내 부동지구 기업도시 건설에 대한 타당성을 검증하는데 있음
- 기존 국토연/문광연 검증의 경우 「기업도시개발특별법」상의 개발이익 산정을 기준으로 하여 분석함에 따라 토지조성과 분양수입을 중심으로 재무성 분석을 시행하였음
- 이로 인해 시행자의 직접사용 토지인 골프장 등의 부지가 검증대상에서 제외되었고, 농림부에서는 토지매입비 과소 추정 및 골프장 건설의 당위성 미확보(골프장 공급 과잉)를 이유로 기업도시(부동지구) 전체에 대한 타당성 검증을 요청
- 따라서 본 검증에서는 기업도시(부동지구) 조성에 대한 경제성 분석을 수행
o 연구용역 세부내용(부처 요구 사항)
1) 쟁점 종합검토
- 기업도시 사업예정자 및 한국문화관광연구원 등 기존의 사업계획서 및 타당성 검토ㆍ분석 내용 등을 중심으로 쟁점을 종합ㆍ정리
- 국내외/전국/전라남도/영산강Ⅲ지구 내 시범사업 수요 및 개발실적 등과 연계한 분석 실시
- 골프장 및 이용객ㆍ관광객 등 기업도시 추가개발 수요 검토
- 토지매입비 및 기업도시 조성비용, 분석의 적정성
2) 기업도시 개발의 경제적 타당성 분석
3) 타당성 검증 종합
□ 「영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시〔부동지구〕사업 타당성 검증」 최종보고서 요약
o 검증대상
- 문화관광부와 농림수산식품부로부터 환경부 검토의견을 반영한 변경계획(예 : 골프장 180홀 → 144홀)을 기준으로 타당성 검증을 수행해야 한다는 공문(문화체육관광부 관광레저도시과-1138, 2011. 7. 28.) 수신, 청구인 및 전라남도에서 부동지구 개발구역 지정 및 개발계획 승인신청 후 승인을 위한 부처 협의과정에서 환경부 요청으로 변경된 토지이용계획을 제출한 바 있어 기본적으로 이를 기준으로 수행하되, 사업의 세부 내용은 「영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시(부동지구) 개발구역 지정 및 개발계획」을 참고함
- 양 부처의 요청에 따라 「영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시(부동지구)사업」의 경제적 타당성을 중심으로 검토하였음(2011. 6. 13.자 한국개발연구원 행정지원팀-691호, 연구용역 과업지시 조정 요청 공문 참조)
o 비용추정 결과
- 사업시행자인 청구인이 제시한 총사업비는 3조 1,138억원이었으나, 본 타당성 검증에서 재산정한 결과 3조 4,201억원으로 3,063억원이 증가하였음
- 본 검증의 경우 평면도도 존재하지 않는 계획 단계에서 기존 시설들을 대상으로 추정한 평균개념의 비용이므로 향후 사업비 변경 가능성이 있을 수 있을 것임
o 수요추정 결과
- 농림수산식품부로부터 제기되었던 골프수요에 대한 수급 전망을 종합하면, 부동지구의 경우 2015년 54홀 규모의 골프장이 건설될 경우 초기 대략 연간 20만명 내외의 내장객이 예상되며, 2022년 54홀 규모의 골프장이 추가되면서 연간 약 30만명 수준의 내장객을 유치하고 2028년 144홀이 완성될 경우 44만명의 내장객 수 유치가 가능할 것으로 분석하였으나, 이러한 부동지구 내장객 수의 증가는 해당시설의 대규모 홀의 골프장 개장으로 인해 초과공급이 발생한 2015년 이후에는 타 골프시설의 수요가 이전되면서 발생한 결과임
- 기업도시 관련 골프시설 구성ㆍ삼호지구의 공급으로 분석기간 중 전라남도의 경우 장기적으로 초과공급의 가능성이 높은 것으로 판단됨. 이러한 초과공급의 이유는 2019년까지 시범지구 골프시설의 추가공급(구성지구 126홀, 삼호지구 27홀)이 이루어지는 가운데 2028년까지 부동지구 144홀이 추가로 공급되어 전라남도 골프시장에서의 공급확대가 이루어지기 때문임
o 편익산정 결과
- 2028년 기준 총 281억원이 발생하며, 운영기간 전체 동안 총 1조 535억원의 편익이 발생하는 것으로 분석됨
o 경제적 분석
1) 분석 대상 범위
- 사업시행자가 제시한 개발계획상 제시된 총사업비와 사업성 분석은 「기업도시개발특별법」과 기업도시 개발이익 산정기준에 따라 개발이익 산정을 중심으로 재무성 분석에 국한
- 또한 문화체육관광부의 의뢰로 문광연/국토연이 수행한 사업성 검증인 「영암해남 관광레저형 기업도시(부동지구) 개발구역 지정요건 검토 및 사업성 분석 등에 관한 연구」(2010) 역시 이러한 개발이익 산정대상에 대한 재무성 검토로 국한, 즉 토지조성과 조성된 토지를 분양하는 것으로 수입과 비용이 포함되며, 이후 개발이후의 운영에 대하여는 고려하지 않음
- 본 타당성 검증은 기업도시(부동지구)에 대한 ‘비용 및 편익 분석’을 목적으로 의뢰되었는바, 검토의 범위가 기존 시행자와 문광연의 검토와는 구분. 즉 단순히 토지 분양단계까지의 분석이 아니라 민간 분양 이후 상부시설의 준공 이후 운영까지를 모두 포함한 경제성 분석을 주 목적으로 함. 따라서 직접시설 및 외부사업자 전체 모든 용지의 시설공사 및 이후 운영까지를 모두 포함하여 검토
2) 분석 기간 및 기준연도
- 개발계획 승인일정이 부처협의로 지연되고 있어 검증이 진행되고 있는 현재(2011년) 기준으로 개발계획 제출 시 제시한 착공 기간(2009년)을 준용하기 어려움에 따라 일정기간 순연이 불가피. 시행자의 개발 착공시기를 최대한 수용하여 2012년 착공(도시 조성 설계착수)하는 것으로 가정하여 각 단계별 3년씩 순연하기로 함
- 경제성 분석기간은 「예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 수정ㆍ보완 연구(제5판)」에서 제시하고 있는 30년을 기준으로 함
- 본 검증에서는 대부분의 주요 기능이 완성되어 기업도시로서 전반적인 기능을 할 수 있는 시기를 2단계 운영 개시연도인 2026년으로 가정, 이러한 운영 개시연도를 기준(편익발생시설 중 가장 많은 시설이 개원 가능)으로 30년 반영, 즉 2055년까지의 비용-편익을 산정하기로 함. 단, 3단계에 건설 완료되는 일부 시설(식물원, 연수원, 골프장 3단계)의 경우 2056년 이후 발생하는 비용편익은 할인하여 2055년에 반영하기로 함. 또한 1단계에 완공되는 일부사업의 경우 운영 이후 30년 이후에는 비용 및 편익이 추가적으로 발생하지 않는 것으로 가정
3) 사회적 할인율
- 실질 기준 이자율과 사회적 시간 선호율 등을 고려하여 KDI의 「예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 수정ㆍ보완연구(제5판)」에서 제시하고 있는 5.5%를 적용
4) 잔존가치 계산
- 일반적으로 용지보상비(단, 지장물보상비 제외)는 토지 가액으로서 사업 종료 시 전액 회수되는 것으로 가정. 건물의 잔존가치는 30년 분석을 기준으로 하므로 철거비 등을 고려하여 잔존가치는 발생하지 않는 것으로 가정
5) 경제성 분석 결과
- 시나리오에 상관없이 두 가지 방법에 의해 산출된 편익-비용 비율이 모두 1을 하회하고 있어 경제적 타당성을 확보하지 못하는 것으로 나타남. 따라서 경제성 관점에서 볼 때 본 사업이 추진되더라도 국민경제적 측면에서 타당성이 확보될 가능성은 크지 않을 것으로 해석됨
o 본 보고서의 타당성 결과 해석 시 고려할 사항
- 본 보고서의 경제성 분석은 일반적으로 인식되는 사업의 수익성(재무성) 분석과 차이가 있음. 후자가 주로 사업으로 인한 수입과 비용 또는 현금의 유입과 유출을 비교하여 사업성을 살펴보는데 있다면, 전자는 국민 경제적 관점에서 사업으로 인한 사회전체의 편익과 비용을 분석하는 것임. 대부분 사업의 경우 경제적 타당성과 수익성 분석 간 차이를 보인다는 점에서 양자를 혼용하여 해석함은 바람직하지 않음
- 관련 부처의 의뢰에 따라 본 조사는 ‘일반지침’을 준용하되, 분석범위가 경제성 분석으로 국한되어 있음. 경제성 분석이 사업의 타당성 여부를 판단하는데 있어 중요한 기준이 되나, 사업의 시행여부가 반드시 경제성 분석 결과와 일의적인 관계를 가지는 것은 아님
타. 농림수산식품부가 2011. 12. 28.자로 피청구인에게 회신한 공문(농업기반과-3771)에 의하면 ‘골프시장 수급분석에서 골프장은 2015년 이후 초과공급 상태로 전환되는 등 부동지구의 편익(B/C)비율이 1을 하회하고 있어 경제적 타당성을 확보하지 못한 것으로 결론이 났으며, 경제성 관점에서 볼 때 동 사업이 추진되더라도 국민 경제적 측면에서 타당성이 확보될 가능성이 없는 것으로 분석되었으므로, 관계 기관 합의 취지대로 2009년 이후 중단되었던 금호2-1공구(부동지구) 간척농지조성공사를 2012년부터 재개할 계획을 통보’한다는 취지로 되어 있다.
파. 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 2012. 1. 13. 청구외 전라남도에게 ‘KDI에서 용역 시행한 「영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시(부동지구) 타당성 검증 연구」 최종보고서를 양 부처(문화체육관광부, 농림수산식품부)에 제출함에 따라 이를 송부하며, 서남해안관광레저도시(부동지구) 개발구역 지정제안 및 개발계획 승인신청 공문도 송부하오니 양해하여 주시기 바라며, 아울러 농림수산식품부에서는 동 최종보고서 결과에 따라 2009년 이후 중단되었던 금호2-1공구(부동지구) 간척농지 조성공사를 2012년부터 재개할 계획임을 통보하여 왔기에 알려드린다’는 취지의 이 사건 처분을 하였다.
하. 이에 청구외 전라남도는 2012. 1. 27. 피청구인에게 ‘이번 KDI 재검증 용역이 기존 국토연구원 등의 사업타당성(수익성) 분석 결과와 충돌되고 있을 뿐만 아니라 사업시행 여부와 일치하지 않은 경제적 분석만 한정적으로 수행한 것에 불과해 이를 근거로 한 부동지구 개발사업 중단과 개발계획 승인 신청 반려를 수용할 수 없으므로 「기재부 예비타당성조사 운용지침」 제34조에 따라 민간 투자의 타당성조사에 적용되는 재무성 분석 실시를 다시 한 번 요청드리며, 다만 경제성(사회적 편익) 분석이 반드시 필요하다면 「기재부 예비타당성 조사 운용지침」 제33조에 따라 경제성 분석과 함께 정책적 분석, 지역균형발전 분석을 실시하여 사업시행 여부를 종합적으로 결정할 사안으로 판단되며 이러한 문제점들을 원만히 협의하기 위한 문체부 주관 관계기관(농식품부, 우리 도, 시행사 등) 회의를 요청하오니 조속히 개최하여 주기 바란다’는 취지를 회신(기업도시과-441)하였는바, 전라남도가 제시한 KDI 최종보고서의 문제점은 다음과 같다.
- 다 음 -
o 재검증 용역 분석방법 부당
- 「기업도시개발 특별법」에 의한 수익성 분석이나 ‘예비타당성조사 운용지침’에 의한 민간투자 재무성 분석이 타당함에도 경제성(사회적 편익) 분석 실시
o 부당한 재검증 분석마저도 불완전하게 실시
- ‘예비타당성 운용지침’에 따르면 사업시행 여부는 경제성 분석과 함께 정책적 분석 및 지역균형발전 분석을 종합하여 판단하여야 함
o 재검증 분석 과정에서도 중대한 하자ㆍ오류로 신뢰성 부족
- 편익합계를 계산하는 과정에서 편익을 누락하는 오류 발생
- 65∼74세 골프 인구수 추정시 연간 이용횟수 미반영(전국 5백만회/년)
- “골프 및 스포츠의류 제조업” 업종분류 부적정으로 편익 과소 추정
- 관광수요에서 소득변화 요인 등을 감안한 최근 문체부 자료 미활용 등
o KDI 경제성 분석만으로 개발계획 반려시 정부 신뢰도 저하
- 정부 주도로 초송지구 개발계획을 부동지구로 이전하여 수립토록 한 점과 부동지구 개발을 전제로 초송ㆍ송천지구를 포기토록 조정
- 「기업도시개발 특별법」에 의한 국토연, 문광연 용역결과와 KDI 재검증 용역결과가 상이하여 국책연구기관 상호간 불신 및 기업도시 추진에 대한 국가적 혼란 가중
- 기업도시 개발취지(민간기업 투자 촉진, 국가균형발전 기여)에 역행
⇒ KDI 용역결과에 따른 사업중단은 타당하지 않으므로 수용할 수 없음
거. 청구인은 피청구인에게 2012. 2. 17. 피청구인이 청구외 전라남도에 회신한 위 파.항 기재 2012. 1. 13.자 회신이 청구인 및 청구외 전라남도의 부동지구 개발구역 지정제안 및 개발계획 승인신청에 대한 종국적인 거부의사를 표명한 거부처분 통지서인지 여부의 확인을 요청하였고, 피청구인은 2012. 3. 2. 청구인에게 KDI 최종보고서 결론과 농림수산식품부에서 2009년 이후 중단되었던 금호2-1공구(부동지구) 간척농지 조성공사를 2012년 2월부터 재개함에 따라 “기업도시(부동지구) 개발 추진은 사실상 어려운 실정임을 양해하여 주시기 바란다”는 취지로 회신(관광레저도시과-366)하였다.
너. 이 사건 심판청구와 동시 진행 중인 ‘개발구역지정제안 및 개발계획승인신청거부처분 취소의 소(서울행정법원 2012 구합 11980 사건)’에서 청구인 및 피청구인은 각 KDI에, 청구인은 국토해양부에 각 사실조회를 요청하였는바, 2012. 11. 12.자로 KDI가 회신한 사항 및 2013. 1. 8.자로 국토해양부가 청구인에게 회신한 사항은 각 다음과 같다.
- 다 음 -
□ KDI에 요청한 사실조회사항에 대한 답변
〈 원고측 사실조회사항에 대한 답변 〉
1) 당초 과업범위에 포함되어 있던 ‘농지조성안과 기업도시조성안의 경제성 비교분석’을 제외하는 내용으로 과업범위가 축소된 이유 및 경위
- 연구 착수보고회의(2011년 6월 17일) 이전에 계약쌍방의 동의를 거쳐 연구범위가 확정되고 설명됨
2) 검토과정에서 적용한 분석기법 내지 분석기준을 이 사건 사업과 같은 기업도시개발사업에 적용한 근거가 무엇인지
- 문화체육관광부와 농림수산식품부가 공동으로 발주한 본 타당성 검증의 연구용역계약서(과업지시서)에 따라 경제성 분석 방법론을 적용
3) 사업을 검토하면서 기업도시개발특별법에 규정된 개발구역 지정요건(낙후지역의 개발이나 지역경제활성화 등 국가균형발전에 이바지함으로써 공익성을 갖출 것, 지속가능한 발전에 부합할 것, 해당 지역의 특성 및 여건에 부합할 것, 투자계획 등이 실현 가능할 것 등)을 고려하였는지 여부 및 (고려하지 않았다면) 그 이유 또는 경위가 무엇인지
- 문화체육관광부와 농림수산식품부가 공동으로 발주한 본 타당성 검증의 연구용역계약서(과업지시서)에 따라 경제성 분석에 국한
4) 사업에 적용한 ‘경제성’ 분석이 통상적인 의미의 ‘수익성’ 또는 ‘사업타당성’과 비교하여 무슨 차이가 있는지
- 국민 경제적 관점에서 사회전체의 편익과 비용을 분석하는 경제성(사회적 편익/사회적 비용) 분석은 사업시행자의 수입과 비용 또는 현금의 유입과 유출을 비교하는 수익성(수입/지출) 분석과는 차이가 있음
5) 이 사업 외에도 기업도시개발사업과 관련하여 이 사업에 적용한 것과 동일한 의미의 ‘경제성’을 분석한 사례가 있는지 여부
- KDI(PIMAC)는 예비타당성조사 등 재정사업과 관련된 사업타당성 조사를 주요업무로 수행하고 있음. 본 건 타당성검증 사업과 같은 용역사업 수행은 예외적인 경우에 해당하며 기업도시 개발사업의 분석 범위를 ‘경제성 분석’으로 한정하여 의뢰된 사례는 없음
〈 피고측 사실조회사항에 대한 답변 〉
1) 자료에 대하여
o 연구를 의뢰한 문화체육관광부 및 농림수산식품부 이외에 썬카운티 주식회사로부터 연구에 필요한 자료를 직접 받기로 한 사실이 있는지, 있었다면 의뢰기관으로부터 자료제출에 관한 동의 내지 승인이 있는 경우에 한하였는지 여부
- 부처 동의하에 직접 받은 사실이 있음
- 본 ‘검증대상 사업계획’의 변경에 있어서는 문화체육관광부 및 농림수산식품부의 동의/승인이 있는 경우에 한하여 세부자료를 받아 연구에 반영함
2) 분석 기법에 대하여
o 위 연구의 분석기준으로 ‘예비타당성조사 수행을 위한 일반지침’을 삼았는지 여부
- 문화체육관광부와 농림수산식품부가 공동으로 발주한 본 타당성 검증의 연구용역계약서(과업지시서)에 따라 KDI의 ‘예비타당성조사 수행을 위한 일반지침’ 및 세부 지침의 방법론을 분석기준으로 함
3) 검토대상 및 정책성 분석에 대하여
o 연구대상사업의 경제적 타당성에 한정한다는 점, 농지조성사업과 경제성을 비교 연구는 하지 않는다는 점이 연구 착수 전에 확정되고 설명되었는지 여부
- 연구착수보고회의(2011. 6. 17., KDI 별관 회의실) 이전에 계약쌍방의 동의를 거쳐 연구범위가 확정되고 설명됨
4) 비용분석에 대하여
o 용지보상비를 추진함에 있어서 표준지 공시지가에 표준 보상배율을 적용하였는지 여부
- 표준지 공시지가에 표준 보상배율을 적용함
o 구성지구의 지가에 관한 민사조정결과를 원용하는 것이 연구방법상 가능하였는지 여부
- 용지보상비는 사회적 기회비용 관점에서 용지의 경제적 가치를 평가한다는 점에서 표준지 공시지가에 표준 보상배율을 적용하는 것이 더 타당하다고 판단하였음
5) 수요분석에 대하여
o 사업계획상 장래의 관광수요는 골프수요가 주된 것인지 여부
- 썬카운티(주)의 부동지구 개발계획에 따르면, 장래의 관광수요 중 골프수요의 비중이 연인원 기준 약 49%로 되어 있음
o 장래의 관광객 수를 예측함에 있어서 인구추계를 제외한 다른 요인 예컨대 소득, 해외 관광객을 고려하지 않았는지 여부
- 장래의 관광객 수를 추정함에 있어 인구추계(통계청), 국민여행실태조사(여행경험율, 전남방문율, 여행횟수 등)(한국관광공사), 관광지방문객보고통계(문화체육관광부) 등 가용한 자료를 사용하였으며, 위 통계자료는 외국인 관광객을 명시적으로 구분하고 있지 않음
- 골프관광객의 경우 내장객 기준이므로 골프관광객 추정에 해외 수요는 반영되어 있다고 보는 것이 타당하며, 그 밖의 소득, 경제활동 상태 등의 요인을 고려
o 홀당 이용객 수를 기준으로 하여 수요를 판단하는 방법 이외에 이보다 우월한 다른 합리적인 평가방법이 있는지 여부
- KDI 타당성 검증연구는 장래 골프수요와 장래 골프시설의 공급을 반영한 분석방법을 사용하였으며(보고서 P.421∼448) 수급상황을 모두 고려하고 있다는 점에서 적절한 분석방법으로 사료됨
- 장래 홀당 이용객 수에 대한 인용 가능한 공신력 있는 자료는 부재
6) 연구의 결론인 “경제적 타당성”에 대하여
o 경제성 분석의 방법인 비용과 편익의 비교에 있어서 썬카운티 주식회사가 대상 사업에 투입하는 비용과 대상사업에서 얻는 수익을 말하는 것이 아니라, 국민경제적 사회전체의 편익과 비용을 비교한 것인지 여부
- 국민경제적 관점에서 편익과 비용을 비교한 것임
o 경제적 타당성 분석에 지역낙후도 및 지역경제파급효과에 대한 분석을 포함시키는 것이 타당한지 여부
- KDI의 ‘예비타당성조사 수행을 위한 일반지침’에 의하면 지역낙후도 및 지역경제파급효과를 경제성 분석과는 다른 별도의 항목으로 구분되어 제시
o 국토전반에 걸친 균형발전의 이익과 낙후지역개발에 따른 장기간의 비용절감효과를 분석하지 아니하고 국지적ㆍ단기적인 비용 편익을 분석하였기 때문에 실제 연구결과는 썬카운티 주식회사의 사업에 대한 비용 및 수익 즉 수익성을 검증한 것과 별다른 차이가 없는 것인지 여부
- 국민경제적 관점에서 사회전체의 편익과 비용을 분석하는 경제성(사회적 편익/사회적 비용) 분석은 사업시행자의 수입과 비용 또는 현금의 유입과 유출을 비교하는 수익성(수입/지출) 분석과는 차이가 있음
- 본 연구결과는 기업도시 개발이익 산정을 위한 분석과는 분석범위와 분석방법론 기준 자체가 상이함
7) 기타 조회사항과 관련한 참고사항
- 본 보고서의 경제성 분석은 사업의 수익성(재무성) 분석과는 차이가 있으며, 양자를 혼용하여 해석하는 것은 주의할 필요
- 관련부처의 의뢰에 따라 본 조사는 ‘예비타당성 조사를 위한 일반지침’을 준용하되, 분석범위를 경제성 분석으로 국한
- 본 용역의 목적은 사업수행 관점이 아니라 농림부와 문광부의 갈등조정을 위한 정보생성에 있음
□ 청구인이 국토해양부에 요청한 사실조회사항에 대한 답변
1) 「기업도시개발특별법」 제6조 및 동법 시행령 제8조에 규정된 개발구역 지정의 요건 검토 또는 같은 법 제8조 및 동법 시행령 제12조의 개발이익 추정을 위한 사업성 분석의 목적 이외에 별도로 한국개발연구원(KDI) 등 연구기관에 의뢰하여 경제성(비용/편익 분석) 분석 실시 여부
- 없음
2) 경제성 분석결과 B/C 1미만에 따른 신청서 반려 여부 및 사유, 지역 등
- 없음
3) 개발구역지정 및 개발계획 승인 여부를 심사하는 기준 및 구체적인 심사절차
「기업도시개발특별법」 제6조에 따라 국가 균형발전기여도, 지속발전 가능여부, 지역특성ㆍ여건 등에 대해 전문가 평가 및 도시개발위원회(구 기업도시위원회) 심의를 거쳐 6개 시범사업선정(‘05. 7월∼8월)하였으며, 이후 신규로 기업도시 개발사업을 선정한 사항이 없음
* 시범사업 : 충주, 원주, 무안, 태안, 무주, 영암ㆍ해남
더. 한국농어촌공사와 서남해안기업도시개발 주식회사 간 영산강Ⅲ지구(산이1공구, 금호2-2공구) 영암ㆍ해남 관광레저형기업도시(구성지구) 편입부지의 토지대금에 대한 분쟁에서 2011. 12. 23. 서울동부지방법원은 주식회사 미래새한감정평가법인과 주식회사 제일감정평가법인의 각 2010. 11. 30.자 감정평가액을 산술평균한 금액인 1㎡당 6,400원으로 결정한 바 있다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계 법령
1) 구 「기업도시개발 특별법」(2012. 1. 20. 법률 제11208호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조제1호에 의하면 “기업도시”란 산업입지와 경제활동을 위하여 민간기업(법인만 해당하며, 제48조제2항에 따라 대체지정된 시행자를 포함한다)이 산업ㆍ연구ㆍ관광ㆍ레저ㆍ업무 등의 주된 기능과 주거ㆍ교육ㆍ의료ㆍ문화 등의 자족적 복합기능을 고루 갖추도록 개발하는 도시를 말하며, 이 중 ‘관광레저형 기업도시’란 관광ㆍ레저ㆍ문화 위주의 기업도시라고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제1항단서에 의하면 제10조제3항의 기준에 적합한 민간기업이 도와 공동으로 사업을 시행하려는 경우에는 도지사와 공동으로 국토해양부장관에게 개발구역지정을 제안할 수 있고, 같은 조 제2항, 구 「기업도시개발특별법 시행령」(2012. 1. 20. 대통령령 제23525호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조제2항 및 구 「기업도시개발특별법 시행규칙」(2012. 4. 13. 국토해양부령 제456호로 개정되어 2012. 4. 15. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제3조에 의하면 개발구역 지정을 제안하려는 자는 총사업비 산정자료, 연차별 투자계획, 연차별 자금회수계획, 수익성 분석자료, 연도별 자금 조달계획에 관한 자료, 토지매입비 및 부지조성공사비 등 자료, 조성토지의 공급 및 대금회수계획에 관한 자료, 당해 지역과의 협력에 관한 사항, 당해 지역의 지역경제발전을 위한 지원 사항 등 사업성분석에 관한 자료 등을 모두 첨부하여 제출하여야 하며, 같은 법 제5조제1항 내지 제3항에 의하면 국토해양부장관은 제4조에 따라 개발구역의 지정을 제안받은 경우에는 관할 광역시장ㆍ도지사(광역시장 또는 도지사와 공동으로 제안하는 경우에는 광역시장 또는 도지사는 제외한다)의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회와 제39조에 따른 도시개발위원회의 심의를 거쳐 개발구역을 지정할 수 있고, 제4조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 도지사와 공동으로 제안된 개발구역을 제1항에 따라 지정하려는 경우에는 해당 시장이나 군수의 의견을 들어야 하며, 국토해양부장관은 개발구역을 지정하거나 변경하려는 경우에는 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 듣고 공청회를 개최하여야 하도록 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항에 의하면 국토해양부장관이 개발구역을 지정하려는 경우에는 개발사업이 ‘1. 낙후지역의 개발이나 지역경제 활성화 등 국가균형발전에 이바지함으로써 공익성을 갖출 것, 2. 지속 가능한 발전에 부합할 것, 3. 해당 지역의 특성 및 여건에 부합할 것, 4. 투자계획 등이 실현 가능할 것, 5. 그 밖에 대통령령으로 정하는 요건을 갖출 것’의 요건을 모두 갖추어야 하고, 같은 법 시행령 제8조제1항에 의하면 법 제6조제1항제5호에서 “대통령령으로 정하는 요건”이란 개발사업이 ‘1. 「수도권정비계획법」의 규정에 의한 수도권, 2. 광역시의 지역(광역시 관할구역에 있는 군의 지역을 제외한다), 3. 대규모로 개발되는 사업이 집중된 지역 및 그 인근지역으로서 도시개발위원회의 심의를 거쳐 국토해양부장관이 고시하는 지역’ 외의 지역에서 시행되는 경우라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항제1호에 의하면 국토해양부장관은 개발구역을 지정함에 있어서 「국가균형발전 특별법」 제2조제7호에 따라 성장촉진지역으로 선정ㆍ고시된 시ㆍ군의 지역을 우선고려하도록 규정하고 있고, 같은 법 제6조제3항, 같은 법 시행령 제10조제1항, 같은 법 시행규칙 제5조에 의하면 국토해양부장관은 법 제4조에 따라 개발구역의 지정을 제안받았을 때에는 그 제안이 법 제6조제1항 및 제2항의 요건을 갖추었는지 여부와 그 밖에 개발구역의 지정에 필요한 사항을 검토하기 위하여 「정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률」에 의한 국토연구원ㆍ한국개발연구원ㆍ산업연구원ㆍ한국농촌경제연구원 및 한국환경정책ㆍ평가연구원, 교통개발연구원ㆍ한국해양수산개발원 및 「민법」의 규정에 의하여 설립된 재단법인 한국문화관광정책연구원 등 전문기관에 조사ㆍ분석 등을 의뢰할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제50조제1항제1호 내지 제3호 및 제7호, 같은 법 시행령 제49조제1호 내지 제3호 및 제6호에 의하면 관광레저형 기업도시에 관한 법 제4조에 따른 개발구역 지정의 제안은 문화체육관광부장관이 개발구역의 지정 제안서를 접수하고 그 내용을 국토해양부장관에게 통보하고, 법 제5조에 따른 개발구역의 지정 등은 문화체육관광부장관이 법 제5조 내지 제7조의 규정에 의한 절차를 이행하고 국토해양부장관과 사전 협의를 거쳐 개발구역을 지정 또는 해제하고 국토해양부장관과 공동으로 고시하며, 법 제6조에 따른 개발구역 지정의 요건 등은 문화체육관광부장관이 그 내용을 국토해양부장관에게 사전에 통보한 후 처리하고, 법 제11조에 따른 개발계획의 승인 등은 문화체육관광부장관이 법 제11조의 규정에 의한 절차를 이행하고 국토해양부장관과 사전 협의를 거쳐 개발계획을 승인하고 국토해양부장관과 공동으로 고시하도록 규정하고 있다.
2) 「행정심판법」제5조제3호에 의하면, 의무이행심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판을 말하는데, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용이며, ‘부작위’는 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다.
나. 본안 전 항변에 대한 판단
(1) 피청구인은 이 사건 신청을 한 당사자는 전라남도와 청구인이므로 청구인 단독으로 제기한 이 사건 심판청구는 부적법하다고 주장하므로 살피건대, 「행정심판법」상 공동심판이 강제되는 것을 규정한 바 없고 필수적 공동소송에 관한 「민사소송법」 제67조의 법리가 「행정심판법」에 준용된다고 볼 근거도 없어 「기업도시개발특별법」 제4조제1항단서에 따라 민간기업 등 개발사업시행자가 전라남도지사와 공동으로 국토해양부장관에게 지정을 제안할 수 있다고 하여 공동제안자가 그 거부처분에 대한 행정심판까지 공동으로 해야하는 것은 아니라고 할 것이다. 따라서, 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다.
(2) 다음으로, 피청구인은 개발구역 지정 및 승인을 하기 위하여는 관계 중앙행정기관의 장과 협의를 하여야 하고 국토해양부장관과 공동으로 고시하여야 하므로 피청구인에게 즉시 개발구역을 지정하고 개발계획을 승인하라는 주위적 청구는 부적법하고, 이 사건 처분의 취소만으로 신청 수리의 효과가 발생하는 것은 아니므로 예비적 청구 또한 부적법하다고 주장한다.
살피건대, 「행정심판법」 제13조제3항은 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있도록 규정하고 있고, 여기서의 ‘법률상 이익’은 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익으로서 이 사건 신청이 승인될 경우 청구인은 당해 사업부지를 수용할 수 있는 권한을 갖게되는 등 「기업도시개발특별법」이 보호하는 직접적이고 구체적인 이익을 보유하고 있다고 보아야 할 뿐만 아니라 이 사건 신청이 관계 법령상 절차를 경유하였는지 여부는 본안에서 판단할 사항이라고 할 것이므로 청구인은 의무이행심판으로 이 사건 신청에 대한 승인을 구할 청구인 적격이 있다. 나아가 이 사건 처분이 취소될 경우 피청구인은 「행정심판법」 제49조 제3항, 제2항에 의한 재결의 기속력에 따라 이 사건 신청에 대하여 재결의 취지대로 적법절차를 거쳐 적법ㆍ정당한 처분을 할 의무를 부담하므로 이의 취소를 구할 정당한 법률상 이익이 있다.
(3) 따라서, 청구인 적격이 없음을 전제로 한 본안 전 항변은 모두 이유 없다고 할 것이다.
다. 본안에 대한 판단
(1) 개발구역지정 및 개발계획승인 절차위반 여부에 대한 판단
1) 청구인은 피청구인이 문화관광연구원과 국토연구원의 타당성 검증에서 이 사건 사업의 타당성이 검증되었을 뿐만 아니라 관계 중앙행정부처 15개 중 14개와 협의를 완료하였음에도 불구하고 아무런 법령상 근거 없이 이해관계가 상반되는 농림수산식품부와의 임의 합의만을 근거로 KDI의 재검증을 거쳤다는 점, 위 선행검증 결과와 상반되는데다 「기업도시개발특별법」상 개발구역 지정요건을 검토하지도 아니한 KDI 보고서를 일방적으로 채택하고 청구인의 반박기회를 봉쇄한 점, 같은 법상 필요적 절차인 중앙도시계획위원회 등의 심의를 거치지 아니하고 행정청이 임의로 법상 심의절차를 중단한 점 등에 비추어 이 사건 처분은 절차적 측면에서 중대한 위법이 있다는 취지로 주장한다.
2) 살피건대, ①「기업도시개발특별법」 제5조제1항에 의하면 “국토해양부장관은 제4조에 따라 개발구역의 지정을 제안받은 경우에는 관할 광역시장ㆍ도지사(광역시장 또는 도지사와 공동으로 제안하는 경우에는 광역시장 또는 도지사는 제외한다)의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회와 제39조에 따른 도시개발위원회의 심의를 거쳐 개발구역을 지정할 수 있다”라고 규정하고 있는바, 여기서 “거쳐”라는 의미는 단순히 절차적으로 경유하였다는 것이 아니라 개발구역을 지정한다는 내용으로 협의 및 심의가 각 이루어진 것으로 보는 것이 합당한 점, ②같은 법 제6조제3항은 국토해양부장관은 제4조에 따라 개발구역의 지정을 제안받았을 때에는 그 제안이 개발구역 지정의 요건을 갖추었는지 여부와 그 밖에 개발구역의 지정에 필요한 사항을 검토하기 위하여 한국개발연구원 등 전문기관에 조사ㆍ분석 등을 의뢰할 수 있도록 하고 있는 점, ③개발구역의 지정은 문언해석 상 관할 광역시장 등의 의견 청취 후 관계 중앙행정기관의 장과의 협의가 완료된 후 중앙도시계획위원회 등의 심의 상정이라는 일련의 절차를 거치는 것이고, 이러한 일련의 절차는 선행 절차 요건 충족 후 단계적으로 이루어지는 것이지 요건이 충족되지 아니한 상태에서 단순히 선행 단계 후 후행 단계로의 절차 이행이 강제되는 것이라고 볼 수 없는바, 이러한 의미에서 청구인의 주장처럼 이 사건 신청에 대하여 개발구역지정 및 개발계획승인을 할 수 없다고 판단하더라도, 즉 요건을 충족하지 않음에도 피청구인이 이 사건 신청에 대하여 해당 위원회의 심의절차를 진행하여야 할 의무가 있다고 볼 수 없는 점, ④위 인정사실에 의하면 이 사건 신청 후 피청구인이 관계 중앙행정기관의 장과의 협의를 거치는 과정에서 농림수산식품부의 이의제기로 대통령비서실의 조정을 거친 것은 강학상 전형적인 내부적인 ‘조정’의 의미라고 할 것이고, 2010. 11. 9.자 부동지구 추가개발관련 BH 관계기관 협의결과 보고서에 의하면 전라남도가 기업이탈이 없도록 2011년초까지 타당성 검증완료를 요망하였고, 청구인이 KDI 재검증 의뢰를 적극적으로 찬성한 것이 아니라 사업의 조기 진행을 위해 부득이 이에 대한 반대를 하지 아니하였을 뿐이라고 하더라도 동 회의에서 농림수산식품부 주관으로 KDI를 통한 타당성 검증을 실시하되 그 결과를 모두 수용할 것을 합의하였음이 확인되는 점 및 관계 법령 상 전문기관에 대한 조사 및 분석을 1회로 한정한 바 없고 관계 중앙행정기관의 장과의 협의 단계에서 협의가 되지 아니하는 이 사건과 같은 경우 국가균형발전에 영향을 주고 막대한 재원이 조달되는 이 사건 사업의 타당성에 대한 의문을 해소하기 위하여 전문기관에 조사 및 분석을 재차 의뢰하는 것은 의사결정에 신중을 기하기 위한 것이라고 보여지는 점 등을 종합하여 보면, 이러한 사실관계 하에서 피청구인이 중앙도시계획위원회 등의 심의절차를 진행하지 않은 채 KDI에 이 사건 사업의 타당성 검증을 의뢰한 것에 어떠한 절차상 위법이 있다고 볼 수 없다. 따라서, 이에 대한 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.
(2) 경제적 타당성에 대한 KDI 최종보고서를 근거로 한 처분사유에 대한 판단
1) 청구인은 이 사건 신청에 대한 개발구역 지정 요건은 「기업도시개발특별법」 제6조제1항 및 같은 법 시행령 제8조에 규정된 ‘낙후지역 개발이나 지역경제 활성화 등 국가균형 발전, 지속가능한 발전, 해당 지역의 특성 및 여건 부합, 투자계획 등의 실현가능성, 수도권, 광역시 기타 대규모 개발 사업 지역이 아닐 것’의 5가지라 할 것인바, 관계 법령 상 지정 요건이 아닌 이 사건 사업의 ‘경제성’을 이유로 이 사건 처분을 한 것은 그 자체로 관계 법령에 반하고, 나아가 ‘경제성’의 의미가 불분명하고 검토 대상이 극히 제한적이며 같은 법 제8조에 따른 초과이익 환수를 위한 개발이익 추정에서 검토될 사항일 뿐 개발계획 승인 단계에서 고려될 사항이 아니므로 국가재정 부담 없이 순수한 민간투자만으로 진행되는 이 사건 사업의 경제성은 공익과 무관하여‘경제성’을 이유로 한 이 사건 처분은 입법취지에도 반하며, KDI 보고서에서 언급한 국토연구원 등의 선행 연구결과가 골프수요 과다추정 및 토지매입비를 과소계상한 문제가 있다는 주장 또한 신뢰할 수 없고 농지조성안과의 비교를 생략한 KDI 보고서는 그 자체로 수많은 오류가 있다는 취지로 주장한다.
2) 살피건대, 청구인이 KDI 연구보고서의 결론을 ‘경제성’ 여부라고 표현한 것은 ‘타당성’ 여부를 의미하는 것으로, 위 인정사실에 의하면 KDI는 ‘타당성’을 연구 분석하면서 사업의 비용과 편익을 경제적인 측면에서 분석하였고 여기서의 비용과 편익은 국민경제적 관점에서 사업으로 인한 사회전체의 편익과 비용이라고 하므로, 결국 청구인이 언급한 ‘경제성’이란 ‘경제적 타당성’이라고 표현함이 정확하다고 할 것이다. 또한 위와 같은 청구인의 주장 취지는 위 경제적 타당성이 기업도시 개발구역 지정 요건에 해당하는지 여부 및 이를 분석한 KDI의 연구보고서가 신뢰성이 있는 것인지 여부로 귀결된다고 할 것이므로 이에 대하여 검토하기로 한다.
3) ‘경제적 타당성’이 기업도시 개발구역 지정의 요건인지 여부
①「기업도시개발특별법」상 개발구역의 지정은 관할 광역시장ㆍ도지사(도지사와 공동으로 제안하는 경우는 해당 시장이나 군수)의 의견 청취, 관계 중앙행정기관의 장과의 협의 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제106조에 따른 중앙도시계획위원회와 제39조에 따른 도시개발위원회의 심의를 거치도록 하고, 주민 및 관계 전문가 등의 의견 청취 및 공청회 개최 등 일련의 절차를 거쳐야 하는 점(같은 법 제5조), 개발계획의 승인은 관할 광역시장(관할 광역시장과 공동으로 제안하는 경우는 제외) 또는 도지사(도지사와 공동으로 제안하는 경우에는 해당 시장 또는 군수)의 의견 청취, 관계 중앙행정기관의 장과의 협의 및 위원회의 심의를 거쳐야 하는 점(같은 법 제11조), 같은 법 제6조제2항에 의하면 국토해양부장관이 개발구역 지정제안이 요건을 갖추었는지 여부 등을 검토하기 위하여 전문기관에 조사ㆍ분석을 의뢰할 수 있도록 정한 점 등을 종합하여 보면, 관계 법령 상 기업도시 개발구역지정 및 개발계획 승인은 관계행정청이 법령의 범위 내에서 민간기업이 산업ㆍ연구ㆍ관광ㆍ레저 분야 등에 걸쳐 계획적ㆍ주도적으로 자족적인 도시를 개발ㆍ운영하는데 필요한 사항을 규정함에 있어 국토의 계획적인 개발과 민간기업의 투자를 촉진하여 공공복리의 증진을 위한 도시정책상의 전문적, 기술적, 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이라고 할 것이므로 그 재량권의 일탈 또는 남용이 없는 한 그 처분을 위법 하다고 할 수는 없는 점, ②같은 법 제6조제1항 각 호는 모두 고도의 불확정개념으로서 청구인이 제출한 서류만으로는 개발구역 지정요건 해당성 여부를 판단하기 어려운 점, ③나아가 같은 법 제4조제2항 및 같은 법 시행령 제2조제2항, 같은 법 시행규칙 제3조에 의하면 개발구역 지정을 제안하려는 자는 수익성 분석자료, 연도별 자금 조달계획에 관한 자료, 그 밖에 국토해양부장관이 개발구역 지정에 필요하다고 인정하여 요구하는 자료 등을 제출하도록 규정한 점 등에 비추어 보면, 관계 법령 상 개발구역 지정요건에 ‘경제적 타당성’이라는 용어가 구체적으로 적시되어 있지 않다고 하더라도 이 타당성은 같은 법 제6조제1항 각 호의 요건에 해당하는지 여부를 판단할 수 있는 기초자료라 할 것이므로 피청구인으로서는 이러한 도시정책상의 전문적, 기술적, 판단을 기초로 하여 그 재량의 범위 내에서 개발구역 지정 및 개발계획 승인 요건의 해당 여부를 독자적으로 판단할 수 있다고 할 것이어서 이를 개발구역 지정요건으로 전제하여 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
4) KDI의 연구보고서가 신뢰성이 있는지 여부
①위 인정사실에 의하면 부동지구가 포함된 지역은 1989. 12. 9. 농경지 조성 및 식량증진을 목적으로 간척면허가 허가(기간은 착공일부터 18년인데 현재 2014년까지 연장됨)된 농림수산식품부의 영역인데, 1992. 12. 작성된 ‘대단위농업종합개발사업 영산강Ⅲ-2지구 기본계획서(보완)’에 의하면 경제성(비용수익비율)이 1.37로 예상 분석되었으며, 간척사업 진행 중 시행한 ‘2008년도 재정사업 심층평가보고서 대단위농업종합개발사업’에서도 기왕의 성과에 대하여 분석한 결과가 사업시행당시의 편익 비용비율 1.37이 최고 1.54에서 최저 1.20으로 유지됨이 확인된 점(이에 대하여 청구인은 위 심층평가보고서와 KDI의 최종보고서 상 이 사건 사업의 경제성 분석의 전제가 동일 내지 유사하였는지 여부의 확인이 곤란하여 위 심층평가보고서의 편익 비용비율 분석을 그대로 믿기 곤란하다는 취지로 주장하나, 청구인의 주장 외에 달리 위 심층평가보고서의 신빙성을 부인할 증거가 없다고 할 것이다), ②위와 같이 부동지구를 농지로 이용하는 계획이 이미 수립되어 있는 상황에서 국토연구원 등의 기존 연구결과에 대하여 농림수산식품부가 수요과다 추정, 비용 과소 계상 여부 등에 대한 의문을 제기하였으므로 피청구인 및 농림수산식품부는 이 사건 신청에 대하여 확고한 타당성을 확인할 필요가 있었고, 이 사건 사업의 공익성 판단에 있어서는 과연 기존의 사업을 번복할 정도의 공익성이 있는지 여부의 확인이 필요했던 점, ③청구인은 KDI 보고서가 마치 국민 경제적 관점에서 사업으로 인한 사회 전체의 편익과 비용을 분석하는 것처럼 주장하면서도 사실상 분석의 대상을 청구인이 제출한 개발계획상 항목에 따라 사업자인 청구인이 부담하는 비용항목들에 한정하고 있고 민간사업의 ‘경제성’ 분석에 맞지 않는 방법을 취하였다고 주장하나, KDI에 재검증을 의뢰한 취지는 단순히 기존 자료에 대한 당부 판단에 있는 것이 아니라 새로운 타당성 검토에 있었고 법원의 사실조회사항에 의하면 KDI와의 용역계약 발주자인 피청구인 및 농림수산식품부가 과업지시를 통해 분석대상을 경제성으로 한정하여 의뢰함에 따라 이에 대한 보고서가 작성된 것이고, 여기서 이 사건 사업에 적용한 ‘경제성’은 통상적인 의미의 ‘수익성’ 분석과는 차이가 있다고 밝힌 점, ④골프수요 과다추정(편익의 과다추정) 문제에 대하여는 골프관광객의 경우 내장객기준이므로 골프관광객 추정에 해외 수요가 반영되어 있다고 봄이 타당하다고 되어 있는 점, ⑤토지매입비 과소추정(비용의 과소추정) 문제에 대하여 보면 청구인이 언급한 법원의 조정결정은 간척공사 전의 간석지인 구성지구에 대하여 한 것으로 간척지인 부동지구에 직접 원용하기 적절하지 아니한 점, ⑥농지조성안과 대안간 비교형량을 하지 않았다는 주장에 대하여는 부동지구의 경우 이미 농지조성 간척사업에 대한 타당성 검토를 마치고 장기간 비용을 투입하여 시행중인 상태로서 피청구인과 농림수산식품부는 이 사건 사업에 대한 KDI의 타당성 연구결과가 긍정적일 경우 농지조성사업과 비교하지 않고 이 사건 신청에 대한 적극적인 처분을 하기로 하였으므로 과업지시 범위를 이 사건 사업의 경제적 타당성 분석에 한정한 것에 합리적 이유가 있는 점, ⑦이에 대하여 청구인은 위와 같은 과업지시 축소 경위가 의심스럽다거나 청구인의 의견을 일체 배제한 채 진행된 KDI 보고서의 분석결과는 농림수산식품의 자의적인 의견만을 반영한 편면적인 보고서라는 취지로 주장하나, KDI에 대한 타당성 검증 용역의 발주기관은 청구인이 아니라 피청구인과 농림수산식품부이고 위 법원의 사실조회 사항에 의하면 KDI는 용역기간 중 청구인으로부터 직접 자료를 받아 분석하기도 하였던 점 및 이 사건 사업에 대하여 위와 같이 KDI에 타당성 검증을 의뢰한 경위 등에 비추어 보면 동 보고서 상 과업지시 범위가 합리적인 의심을 벗어났다거나 이해관계인 중 일방만의 의견에 의존한 편면적 보고서라고 단정하기 곤란하다고 할 것인 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 사업의 경제적 타당성에 한정하여 한 KDI 연구보고서를 신뢰할 수 없다고 볼 만한 사정이 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.
(3) 기타 이 사건 처분이 행정법상 일반원칙에 위반되는지 여부
1) 신뢰보호의 원칙 위반 여부
청구인은 기존 초송지구에서 이 사건 부동지구로의 사업부지 변경은 청와대 관계기관 회의 결과 및 피청구인의 행정지도에 따른 것으로 이를 신뢰하고 청구인이 사업부지 변경을 신청하였고, 새로운 사업계획에 대한 문화관광연구원 등의 타당성 검증 결과에 의하면 개발구역 지정에 특별한 문제가 없음이 밝혀졌음에도 불구하고 피청구인 및 농림수산식품부가 또다시 사업성 검증 결과에 대하여 이의를 제기하여 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반한다고 주장한다.
살피건대, 위 인정사실에 의하면 2008. 12. 11. 대통령비서실 주재 관계기관 회의 내용에 의하면 농림수산식품부의 의견은 ‘초송지구는 부동지구로 이전하여 개발계획을 수립하되 KDI에 사업타당성 검토를 거쳐야 함’이라고 되어 있다거나 부동지구에 관하여 ‘약속은 하지 못하며, 법적 요건인 타당성 조사는 필히 선행되어야 함’이라고 되어 있는 반면, 이 사건 신청의 공동신청인인 전라남도는 ‘부동지구 위치에 초송지구를 옮기면 기업도시로 해준다는 확약을 주면 좋겠음’이라는 의사를 개진하여 희망사항을 표명한 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면 대통령비서실 주재 회의에서 부동지구와 관련하여 청구인이 주장하는 ‘합의’가 이루어졌다고 볼 수 없으며 단지 결론은 농림수산식품부의 의견을 반영한 사업성 검토를 하자는 것이라고 할 것인바, 위와 같은 회의를 행정지도로 볼 수도 없을 뿐만 아니라 위와 같은 사업부지 변경 경위에 비추어 청구인이 초송지구에 대한 신청 철회를 이유로 부동지구에 대한 이 사건 신청에 대하여 아무런 문제 없이 개발구역지정 및 승인이 이루어질 것이라고 신뢰하였다고 하더라도 위와 같은 신뢰를 법적으로 보호가치 있는 신뢰라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다는 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다.
2) 평등원칙 및 자기구속의 원칙 위반 여부
청구인은 이 사건 처분은 구성, 삼호, 삼포지구 등 시범지구와 다른 기준을 적용하여 한 것으로 시범사업지구와 차별하고 불이익을 주는 것으로 평등원칙 및 자기구속의 원칙에 반한다고 주장한다.
살피건대, 구성, 삼호, 삼포지구는 방조제 축조 후 농지공사가 착수되지 않은 간석지(방조제를 축조함으로써 발생한 개펄상태의 토지)이고, 부동지구는 당시 375억원의 국고재원을 투입하여 농지 조성이 50%의 공정에 달하고 있었던 상태이므로 그 현황이 전혀 다른 점, 구성, 삼호, 삼포지구는 2005년 7월 및 8월에 시범사업지구로 선정되었지만 부동지구는 시범사업지구 외의 곳인 점, 이 사건 신청에 대한 승인 여부를 판단할 무렵에는 이미 위 각 시범지구에 대한 구역지정 및 개발계획에 대한 각 승인이 있은 다음인 점 등에 비추어 시범지구에 대한 사업이 사실상 확정된 상황에서 위 시범사업지구와 인근한 부동지구의 경우 상식적으로도 고려할 수 있는 과잉투자(골프장 등) 여부를 비롯하여 근본적으로 「기업도시개발특별법」 제6조의 요건에 부합하는지 여부를 별도로 검토할 수 밖에 없으므로 이 사건 처분이 평등원칙 및 자기구속에 원칙에 반한다고 할 수 없다.
3) 비례원칙 위반 여부
청구인은 이 사건 처분으로 청구인의 사익이 중대하게 침해되고 영암ㆍ해남 낙후지역의 발전 기회가 차단되어 공익도 침해하였다고 주장한다.
살피건대, KDI 보고서에 의하면 부동지구의 B/C 분석 결과 이 사건 신청을 승인하는 것은 국토의 균형적 발전을 가져오는 것이 아니라 오히려 투자의 낭비 및 국토의 기형적 개발을 초래한다고 보는 것이 타당하므로 이 사건 처분은 공익을 침해하지 않기 위한 합법적인 조치인 반면, 청구인이 침해받는다는 사익은 그 실체가 불분명하여 청구인의 손실이 있다고 하더라도 이는 결국 영리를 목적으로 하는 주식회사로서 사업을 추진하다가 발생할 수 있는 이른바 위험(risk)에 불과한 것인바, 이 사건 처분이 공익과 사익의 비교형량을 그르쳐 비례원칙에 반한다는 주장 또한 이유 없다고 할 것이다.
(4) 앞서 살펴본 바와 같이, 경제적 타당성에 대한 KDI 최종 보고서에 근거한 이 사건 처분은 피청구인의 재량권 범위 내에서 적법ㆍ타당하게 이루어진 것이므로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없으므로 피청구인은 영암ㆍ해남 관광레저형 기업도시(부동지구) 개발구역 지정 및 개발계획 승인을 할 의무가 없다. 따라서 이 사건 주위적 청구 및 예비적 청구는 모두 이유 없다고 할 것이다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
