【재결요지】 「농축산물 시장접근물량 양허관세추천 및 수입관리요령」(농림수산식품부고시 제2011-201호)과 WTO 협정 및 2004년 WTO 쌀 재협상에 따르면 쌀 및 쌀 관련품목(벼 포함)은 2014년까지 관세화가 유예되어 수입이 제한되고 국영무역 형태로 농림수산식품부만 독점적인 수입창구로 되어 있으며 관세화 유예 품목인 ‘벼’에는 종자용이나 식용이 모두 포함되는 점, 「양곡관리법」 제12조에 의한 수입허가 대상은 최소시장접근 물량(MMA) 입찰샘플용이나 연구용 등 극히 예외적인 경우에 한하여 위 목적에 사용될 물량만 수입이 허용되는데 청구인이 제출한 자료에 따르면 위 예외를 인정할 만한 사정이 없고 오히려 연구용으로 벼 종자 10톤을 수입하는 것은 이례적인 점, 피청구인이 청구인의 수입목적을 고려하여 이 사건 벼 중 126kg에 대해서는 수입허가가 가능하다고 고지한 점, 청구인은 이 사건 벼를 수입하면서 먼저 관련법규 및 조약 등을 검토하고 그 수입여부를 결정하여야 함에도 불구하고 이를 간과하고 먼저 이 사건 벼를 수입한 후에 수입허가나 신고절차를 이행하려 한 점, 이 사건 거부처분으로 청구인을 비롯한 농민들이 장래에 수억 원의 피해가 예상되고 연구사업이 지연된다는 것만으로 당연히 이 사건 처분이 「양곡관리법」 등을 위반하였다고 단정할 수 없는 점, 피청구인은 행위시법인 양곡관리법령에 따라 이 사건 벼에 대하여 이 사건 처분을 한 것이고 위 법령은 「종자산업법」과 입법목적이나 취지가 상이하므로 이 사건 처분이 소급입법금지의 원칙이나 신법우선의 원칙을 위반하였다는 주장은 일방적인 견해에 불과한 점, 달리 피청구인이 양곡관리법령을 해석ㆍ적용하면서 자의적으로 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 자료가 없는 점 등을 종합하여 보면 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 3. 16. 청구인에게 한 미곡수입허가 거부처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인이 일본으로부터 벼(고시히카리, 이하 ‘이 사건 벼’라고 한다) 10톤을 수입하여 2012. 2. 27. 피청구인에게 연구용으로 수입허가를 신청하였으며, 피청구인은 2012. 3. 16. 이 사건 벼는 실제 농가에서 보급 후 상품화하여 국내유통이 목적이므로 2004년 WTO 쌀 재협상에 따른 관세화 유예에 위배된다는 이유로 수입허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 「종자산업법」 제140조에는 품종목록 등재대상작물의 종자를 수입하려는 자는 피청구인에게 신고하여야 한다고 되어 있음에도 피청구인이 「양곡관리법」 제12조에 따라 피청구인의 허가를 받아야 한다는 것은 2010. 5. 31. 전문개정된 「종자산업법」 제140조 등을 위반하여 신법우선의 원칙에 위배되며, 피청구인은 2004년 WTO 쌀 재협상에 따른 관세화 유예에 위배된다는 이유로 한 이 사건 처분을 하였으나, 이 사건 벼는 종자인 상태로 수입하여 농가에 보급 후 농민들의 논에서 생산될 것이므로 수입당시에는 WTO 협상의 대상인 쌀이라고 할 수 없고, 장래에 생산될 국내산 쌀도 외국산 쌀이라 할 수 없는바, 이 사건 처분은 장래에 생산될 쌀을 대상으로 현재 수입되는 벼에 양곡관리법을 적용한 것으로 소급입법금지의 원칙에도 위반된다.
나. 이 사건 벼는 농어촌연구원과 청구인, 농민들이 공동으로 ‘고소득 작물 생산기반 조성 및 테마마을 신규사업 방안’의 연구를 진행하기 위해 도입된 것으로서, 이 사건 벼를 구입한 농민들은 해당 지역의 농협과 나중에 수확할 벼 40kg 당 7만 5,000원에 수매키로 계약이 완료된 상태인데, 피청구인의 이 사건 처분으로 위 농민들은 파종시기를 놓쳐 농사를 지을 수 없게 되고 농민들은 31억 2,500만원의 영농소득 피해가 예상된다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 이 사건 벼의 수입은 신고대상이라고 주장하지만, 「WTO 농업협정 부속서 5」 및 「세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬 협정 부속서 1가 중 1994년도 관세 및 무역에 관한 일반협정에 대한 마라케쉬 의정서에 부속된 대한민국 양허표」에 따르면, 식량안보 등과 같은 비교역적 관심사항의 요소를 반영하여 쌀을 특별대우 대상으로 지정하고 쌀과 관련된 16개 품목(벼 포함)을 관세화를 유예하고 최소시장접근물량(MMA)의 쌀에 대하여만 국가가 의무적으로 수입하도록 하였으며, 「양곡관리법」 제12조 등에 의거한 「농축산물 시장접근물량 양허관세추천 및 수입관리요령」(농림수산식품부고시 제2011-201호) 제2조제3호 및 제14조에 따르면 쌀과 보리는 농림수산식품부가 독점적인 수입권을 갖는 지정기관배정방식으로 되어 있고, 「양곡관리법」 제12조에 따르면 「세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬협정」(이하 ‘WTO 협정’이라 한다)에 따른 대한민국 양허표의 시장접근물량에 적용되는 양허세율(이하 ‘양허세율’이라 한다)로 미곡 등(이하 ‘허가대상미곡등’이라 한다)을 수입하려는 자는 농림수산식품부장관의 허가를 받아야 한다고 되어 있는바, 청구인이 이 사건 벼를 수입하기 위해서는 피청구인의 허가를 받아야 한다.
나. 청구인은 이 사건 벼가 외국산 쌀이 아니고 장래에 생산될 쌀도 국내산이므로 WTO 협정에 위반되지 않으며, 이 사건 처분으로 인하여 농민들이 막대한 피해가 예상되고 연구사업도 지연되었다고 주장하나, 청구인은 이 사건 벼를 농가에 보급하여 쌀을 생산할 목적이므로 이 사건 벼는 WTO 협정의 적용대상이고, 이 사건 처분은 소급입법과 무관하며, 농민들의 피해는 청구인이 이 사건 벼를 수입하기에 앞서 관련법령과 제도를 정확히 확인하지 않은 잘못에 기인한 것이므로, 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없고 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
대외무역법 제12조제1항
통합공고(2011. 12. 29. 지식경제부고시 제11-298호) 제58조, 별표 2
양곡관리법 제12조
양곡관리법 시행령 제14조
농축산물 시장접근물량 양허관세 추천 및 수입관리요령(2011. 12. 31. 농림수산식품부고시 제2011-201호) 제2조, 제14조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 미곡등수입허가 신청서, 수입사유서, 종자용 벼(고시히카리) 10톤 미곡 수입허가 검토결과 알림, 고시히까리 종자 수입신고에 대한 검토결과 알림, 벼 종자 10톤 수입면장 등 각 사본과 행정심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2012년 2월경 이 사건 벼를 농가에 보급 후 시험재배 연구할 목적으로 국립종자원과 농림수산식품부에 벼 종자의 수입절차 및 미곡수입가능여부에 관하여 문의하였다.
나. 청구인은 2012. 2. 18. 이 사건 벼를 일본에서 부산항으로 수입한 후, 2012. 2. 24. 농림수산식품부 식량정책과를 방문하여 미곡수입허가 신청서(용도:연구용), 수입사유서, 수입대행계약서 사본을 제출하였다.
다. 피청구인은 2012. 2. 27. 접수한 미곡수입허가 신청서 등을 검토한 후, 같은 날 ‘종자용 벼 수입은 관련 국립종자원에서 업무를 담당하고 있다’는 취지로 안내메일을 보냈으며, 다음날 전화로 ‘연구용 벼 10톤은 연구용역 수행에 필요한 물량이라고 보기에는 지나치게 많음’을 알리자 청구인은 ‘농업환경변화에 따른 대농어민 서비스 확대방안연구 사본’과 ‘고소득 쌀 재배 기반확대 및 소득화에 관한 연구 사본’을 제출하였다.
라. 이후 피청구인은 2012. 3. 2. 청구인에게 전화로 ‘종자용 벼 10톤 중 126kg만 연구용으로 수입이 가능하고, 나머지 9,874kg은 농가재배용이므로 수입이 불허된다’는 취지로 통보하였다.
마. 이에 청구인은 당일 오후에 피청구인을 방문하여 청구인이 수입하려는 벼는 종자용이므로 「양곡관리법」상 미곡에 해당하지 않는다고 주장하면서 수입허가 재검토를 요청하였고, 2012. 3. 6. 재차 방문하여 ‘청구인이 수입한 종자는 농가에 보급해 재배ㆍ수확하면 80kg 당 25만원에 수매하는 농가소득 향상 연구용이므로’ 수입허가를 요청하였으나, 피청구인은 ‘「양곡관리법」상 미곡에 포함된 벼는 종자용, 식용, 가공용 관계없이 해당된다’고 재차 설명하고 동 규정상 수입이 불가능함을 알렸다.
바. 이후 피청구인은 2012. 3. 16. 청구인에게 아래와 같은 이유로 이 사건 처분을 하였다.
- 아 래 -
종자용 벼 10톤은 실제 농가에 보급 후 상품화하여 국내유통이 목적이므로 2004년 WTO 쌀 재협상에 따른 관세화 유예에 위배되어 수입을 불허함. 다만, 순수 연구용으로 신청한 126kg에 대해서는 종자산업법 시행규칙 제113조에 따라 종자보증서 및 수입적응성시험 확인서를 제출한 경우에 한해 수입허가가 가능함. 끝.
사. 한편, 청구인은 2012. 4. 2. 국립종자원에 이 사건 벼에 대한 수입신고서와 국제종자보고서를 제출하였고, 국립종자원은 2012. 4. 3. 청구인에게 ‘금번에 수입신고한 벼 종자 고시히까리 10톤은 농림수산식품부장관의 허가대상으로 종자수입신고필증 교부가 불가함’을 알렸다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 「대외무역법」 제12조제1항, 통합공고(지식경제부고시 제11-298호) 제58조, 제59조, 별표 2에 따르면, 벼의 수입요령은 식품검역기관의 장에게 신고하여 식품검역관의 검역을 받아야 하고(「식물방역법」), 농림수산식품부의 허가를 받아 수입할 수 있으며(「양곡관리법」), 종자용의 것은 국립종자관리소장에게 신고를 필한 후 수입할 수 있다고(「종자산업법」) 각 되어 있다. 또한, 「양곡관리법」 제12조 및 같은 법 시행령 제14조는 「세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬협정」에 따른 대한민국 양허표의 시장접근물량에 적용되는 양허세율로 미곡이나 이를 원료로 한 분쇄물ㆍ가루, 그 밖에 이에 준하는 것을 수입하려는 자는 허가대상미곡등의 용도 등을 밝혀 농림수산식품부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 또한 「양곡관리법」 제12조에 의한 「농축산물 시장접근물량 양허관세추천 및 수입관리요령」(농림수산식품부고시 제2011-201호) 제2조제3호 및 제14조에 따르면, 지정기관배정이라 함은 이 고시 별표 1에서 정한 추천대행기관에 해당품목 양허관세 적용물량의 전부 또는 일부의 수입권에 대하여 독점적 권리를 부여하는 배정방식을 말하고, 쌀과 보리는 지정기관배정방식으로 수입하는 물품으로 농림수산식품부가 수입창구로 되어 있다.
2) 「세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬 협정 부속서 1가 중 1994년도 관세 및 무역에 관한 일반협정에 대한 마라케쉬 의정서에 부속된 대한민국 양허표 일부개정」(이하 ‘ 2004년 WTO 쌀 재협상’이라 한다)에 따르면, 쌀에 대한 특별대우는 2014년까지 추가로 10년간 연장된다고 규정하면서 최소시장접근 물량을 할당하고, 쌀 관련 관세화 유예 품목으로 벼, 메현미, 찰현미 등 16개 품목을 정하고 있다.
나. 판 단
청구인은 이 사건 벼의 수입과 관련하여 「종자산업법」상 신고규정이 적용되어야 하며, 이 사건 처분은 WTO 협정과 소급입법금지의 원칙 및 신법우선의 원칙 등을 위반하였다고 주장한다. 살피건대, 「농축산물 시장접근물량 양허관세추천 및 수입관리요령」(농림수산식품부고시 제2011-201호)과 WTO 협정 및 2004년 WTO 쌀 재협상에 따르면 쌀 및 쌀 관련품목(벼 포함)은 2014년까지 관세화가 유예되어 수입이 제한되고 국영무역 형태로 농림수산식품부만 독점적인 수입창구로 되어 있으며 관세화 유예 품목인 ‘벼’에는 종자용이나 식용이 모두 포함되는 점, 「양곡관리법」 제12조에 의한 수입허가 대상은 최소시장접근 물량(MMA) 입찰샘플용이나 연구용 등 극히 예외적인 경우에 한하여 위 목적에 사용될 물량만 수입이 허용되는데 청구인이 제출한 자료에 따르면 위 예외를 인정할 만한 사정이 없고 오히려 연구용으로 벼 종자 10톤을 수입하는 것은 이례적인 점, 피청구인이 청구인의 수입목적을 고려하여 이 사건 벼 중 126kg에 대해서는 수입허가가 가능하다고 고지한 점, 청구인은 이 사건 벼를 수입하면서 먼저 관련법규 및 조약 등을 검토하고 그 수입여부를 결정하여야 함에도 불구하고 이를 간과하고 먼저 이 사건 벼를 수입한 후에 수입허가나 신고절차를 이행하려 한 점, 이 사건 거부처분으로 청구인을 비롯한 농민들이 장래에 수억 원의 피해가 예상되고 연구사업이 지연된다는 것만으로 당연히 이 사건 처분이 「양곡관리법」 등을 위반하였다고 단정할 수 없는 점, 피청구인은 행위시법인 양곡관리법령에 따라 이 사건 벼에 대하여 이 사건 처분을 한 것이고 위 법령은 「종자산업법」과 입법목적이나 취지가 상이하므로 이 사건 처분이 소급입법금지의 원칙이나 신법우선의 원칙을 위반하였다는 주장은 일방적인 견해에 불과한 점, 달리 피청구인이 양곡관리법령을 해석ㆍ적용하면서 자의적으로 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 자료가 없는 점 등을 종합하여 보면 청구인의 위 주장은 받아들일 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
