【재결요지】 청구인은 고용보험이 적용되지 않는 일자리에 취업하여 취업성공수당 지급대상 일자리에 취업한 것이 아니며 청구인이 사업에 계속 참여할 의사가 없음을 표시했다고 볼 만한 사정도 없어 청구인에게는 지원종료 사유가 없었다 할 것인바, 이 사건 업무매뉴얼에서 지원대상자가 고용보험 적용대상 일자리에 취업한 경우가 아니면 취업지원서비스를 계속 제공하도록 정한 것에 어떤 불합리가 있는 것으로 보이지 아니하고, 특별히 청구인에게 이 사건 업무매뉴얼을 그대로 적용하는 것이 불합리한 결과를 초래한다거나 청구인에게는 이 사건 업무매뉴얼을 그대로 적용할 수 없는 특별한 사정이 있었음을 인정할 만한 자료도 없으므로, 피청구인이 이 사건 업무매뉴얼에 반하여 청구인에 대한 지원을 종료한 것은 평등원칙을 위반하여 재량권을 남용한 위법한 처분이다.
【주문】 피청구인이 2011. 10. 31. 청구인에게 한 2011년도 취업성공패키지 지원종료통보를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 10. 31. 청구인에게 한 2011년도 취업성공패키지 지원종료통보를 취소한다.
【이유】 중앙행심2012-06196
1. 사건개요
청구인이 2011. 7. 18. 피청구인에게 2011년도 취업성공패키지 참여신청서를 제출하여 참여대상자로 선정된 후 피청구인의 위탁기관인 ○○기술능력개발원 주식회사(이하 ‘이 사건 위탁기관’이라 한다)로부터 취업지원서비스를 제공받던 중 2011. 9. 22. 주당 40시간 근무하는 대전지방고용노동청천안지청에 취업하자 피청구인은 2011. 10. 31. 청구인에게 2011년 취업성공패키지 업무매뉴얼(이하 ‘이 사건 매뉴얼’이라 한다)에 따라 청구인에 대한 지원을 2011. 9. 22.자로 종료한다고 통보하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 피청구인의 취업성공패키지 사업에 참여하여 지원을 받던 중 2011. 9. 22. 대전지방고용노동청천안지청 민간조정관으로 위촉되었는데, 피청구인은 청구인이 취업에 성공하였다며 2011. 10. 31. 지원종료결정을 통보하였다. 그러나 청구인은 3개월간 일한 후 또 다시 실업자가 되었고 많은 노력을 하였으나 아직까지 취업을 하지 못하였는바, 피청구인에게 문의한 결과 지원종료결정의 법적 근거는 없고 자체 내부 매뉴얼에 근거했다고 하는데, 피청구인이 필요할 때마다 수시로 수정하여 사용하는 내부 매뉴얼에 따라 지원을 종료한 것은 위법ㆍ부당하므로 이는 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구요건에 관한 주장
청구인은 지원종료통보서를 2011. 11. 3. 수령하여 이를 알게 되었음에도 90일이 지난 2012. 3. 20. 행정심판을 제기하였으므로 이 사건 행정심판 청구는 기간을 지나 청구한 것이어서 부적법하다.
나. 본안에 관한 주장
이 사건 업무매뉴얼 Ⅲ의 1장 2-2 ‘참여대상자 제외 기준’에 따르면 주 30시간 이상 일자리에 취업하고 있는 사람은 참여대상자에서 제외하도록 되어 있고, 7장 1-3 ‘취업지원 종료 사유’에 따르면 사업참여 중 취업성공수당 지급대상 일자리에 취업한 경우 또는 취업성공수당 지급대상 일자리 이외의 취업자가 계속 참여를 안하는 경우 지원종료통보를 하도록 되어 있으므로, 지원대상자가 주 30시간 이상 일자리에 취업한 경우 취업과 사업의 지속 참여 중 하나를 택일하여야 한다. 따라서 주 40시간 이상 일자리에 취업한 청구인에게 지원종료를 통보한 것은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
행정심판법 제2조제1호, 제3조제1항, 제27조제1항과 제6항
고용정책 기본법 제25조
고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률 제2조, 제3조, 제5조, 제6조, 제9조, 제15조, 제16조
고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률 시행령 제2조, 제5조
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 2011년 취업성공패키지 지원사업 취업지원 전과정 민간위탁ㆍ운용에 관한 위탁약정서, 취업성공패키지 지원종료보고서, 취업성공패키지 지원종료통보서, 우편종적조회 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 1957. 12. 27. 출생한 사람으로 2011. 7. 18. 피청구인에게 2011년도 취업성공패키지 지원사업 참여신청서를 제출하였고, 피청구인은 청구인이 ‘3개월 이상 장기구직 준고령자’에 해당한다고 보아 참여대상자로 선정하였으며, 청구인의 초기상담일은 2011. 7. 28.이다.
나. 청구인이 이 사건 위탁기관으로부터 취업지원서비스(3단계 집중취업알선 프로그램)를 제공받던 중 2011. 9. 22. 대전지방고용노동청천안지청 민간조정관으로 위촉(주 40시간, 위촉기간 : 위촉계약일부터 12. 31.까지, 1일 상담사례비 6만원, 해결 1건당 성과보수 1만원 추가지급)되자 이 사건 위탁기관은 2011. 10. 24. 피청구인에게 청구인이 취업을 하였으므로 취업성공패키지 지원을 종료한다고 보고하였다.
다. 피청구인은 청구인이 취업한 사실이 확인되었으므로 2011. 9. 22.자로 청구인에 대한 취업성공패키지 지원을 종료한다고 2011. 10. 31. 청구인에게 통보하였고, 위 통보서에는 ‘결정사항에 대하여 이의가 있는 경우에는 결정통지를 받은 날부터 90일 이내에 이의신청을 하실 수 있음을 알려드립니다’라고 기재되어 있다.
라. 청구인의 배우자 정○○는 2011. 11. 3. 청구인에 대한 위 다항 기재 통보서를 수령하였다.
마. 고용노동부의 이 사건 업무매뉴얼 Ⅲ의 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
바. 고용노동부의 이 사건 업무매뉴얼 Ⅳ 중 취업성공패키지 참여대상자 선정결과 통보서(서식2), 취업성공패키지 지원종료통보서(서식34)에 통보주체는 지방고용노동청 또는 노동지청으로 되어 있다.
사. 국민권익위원회 직원이 조사한 바에 따르면, 청구인이 취업한 민간조정관은 고용보험 적용대상이 아니다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「행정심판법」 제27조제1항과 제6항에 따르면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하나, 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있고, 같은 법 제2조제1호, 제3조제1항에 따르면 행정청의 ‘처분’에 대하여 행정심판을 청구할 수 있으며, ‘처분’이라 함은 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용’을 말한다.
2) 「고용정책 기본법」 제25조에 따르면 국가는 청년ㆍ여성ㆍ고령자 등의 고용을 촉진하기 위하여 이들의 취업에 적합한 직종의 개발, 직업능력개발훈련과정의 개설, 고용기회 확대를 위한 제도의 마련, 관련 법령의 정비, 그 밖에 필요한 대책을 수립ㆍ시행하여야 하고, 청년ㆍ여성ㆍ고령자 등의 고용촉진에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다고 되어 있다.
3) 이에 따른 「고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」(이하 ‘고령자고용법’이라 한다) 제2조제1호 및 제2호에 따르면 ‘고령자’란 인구와 취업자의 구성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 연령 이상인 자를 말하고, ‘준고령자’란 대통령령으로 정하는 연령 이상인 자로서 고령자가 아닌 자를 말하며, 같은 법 제3조에 따르면 정부는 고용에서 연령을 이유로 차별하는 관행을 해소하기 위하여 연령차별금지정책을 수립ㆍ시행하고, 고령자의 고용에 관하여 사업주와 국민 일반의 이해를 높이며, 고령자의 고용촉진과 직업안정을 꾀하기 위하여 고령자 고용촉진 대책의 수립ㆍ시행, 직업능력개발훈련 등 필요한 시책을 종합적이고 효과적으로 추진하여야 하고, 같은 법 제5조 및 제6조에 따르면 고용노동부장관 및 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 ‘고용노동부장관등’이라 한다)는 고령자의 고용을 촉진하기 위하여 고령자와 관련된 구인(求人)ㆍ구직(求職) 정보를 수집하고 구인ㆍ구직의 개척에 노력하여야 하며 관련 정보를 구직자ㆍ사업주 및 관련 단체 등에 제공하여야 하고, 고령자의 고용을 촉진하고 직업능력의 개발ㆍ향상을 위하여 고령자를 대상으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 직업능력 개발훈련을 실시하여야 하며, 고령자가 작업환경에 쉽게 적응할 수 있도록 하기 위하여 필요하다고 인정하면 취업 전에 안전ㆍ보건에 관한 내용을 포함하여 고용노동부령으로 정하는 적응훈련을 실시하도록 조치하여야 하고, 같은 법 제9조에 따르면 정부는 고령자가 그 능력에 맞는 직업에 취업할 수 있도록 고령자에 대한 직업상담, 직업적성검사 등 적절한 직업지도와 취업알선 등을 하여야 하며, 고령자에 대한 직업지도와 취업알선 등을 위하여 관련 행정기구와 시설을 정비하도록 노력하여야 하고, 직업지도관의 자격 등 필요한 사항은 고용노동부장관이 정한다고 되어 있다.
4) 또한 고령자고용법 제15조에 따르면 고용노동부장관은 고용정책심의회의 심의를 거쳐 고령자와 준고령자를 고용하기에 적합한 직종(우선고용직종)을 선정하고 선정된 우선고용직종을 고시하여야 하며, 우선고용직종의 개발 등 고령자와 준고령자의 고용촉진에 필요한 사항에 대하여 조사ㆍ연구하고 관련 자료를 정리ㆍ배포하여야 하고, 같은 법 제16조에 따르면 국가 및 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따라 공공기관으로 지정받은 기관의 장은 그 기관의 우선고용직종에 대통령령으로 정하는 바에 따라서 고령자와 준고령자를 우선적으로 고용하여야 한다고 되어 있다.
5) 고령자고용법 시행령 제2조에 따르면 고령자는 55세 이상인 사람으로 하고, 준고령자는 50세 이상 55세 미만인 사람으로 하며, 제5조제5항에 따르면 고령자에 대한 직업능력개발훈련에 관한 규정을 준고령자에게 준용한다고 되어 있다.
나. 청구요건에 관한 판단
1) 청구기간 준수 여부
피청구인은 이 사건 심판청구가 청구기간을 지나 청구된 것이어서 부적법하다고 주장하나, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 지원종료통보서를 통하여 ‘결정사항에 대하여 이의가 있는 경우에는 90일 이내에 이의신청을 할 수 있다’는 취지만을 고지하고 심판청구 가능성이나 심판청구 기간에 대하여는 알리지 않았으므로 청구인은 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 행정심판을 청구할 수 있고, 여기에서 ‘처분이 있었던 날’이라 함은 상대방 있는 처분의 경우 처분이 상대방에게 도달된 날을 의미하는데, 청구인의 주소지에서 청구인의 배우자 정현조가 2011. 11. 3. 지원종료통보서를 수령함으로써 위 통보서가 청구인의 지배권 내에 들어가 청구인에게 도달하였으며, 이 사건 심판청구는 2012. 3. 20. 이루어졌으므로 이 사건 심판청구는 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 청구된 것이어서 청구기간을 준수하여 제기된 청구이다.
2) 처분성 인정 여부
가) 직권으로 피청구인의 지원종료통보가 ‘처분’인지 본다. 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용 및 취지와 그 행위가 주체ㆍ내용ㆍ형식ㆍ절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 관련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 할 것이다(대법원 2007. 6. 14. 선고 2005두4397 판결 참조).
나) 이 사건 업무매뉴얼에 따라 고용노동부장관이 행하는 취업알선 등 취업지원서비스는 고령자고용법 제3조, 제5조, 제6조, 제9조에 근거하고 있는 것으로 보이고, 위 고령자고용법의 규정 형식과 취지에 비추어 고용노동부장관이 ‘고령자’를 대상으로 고용촉진을 위해 행하는 각종 지원사업은 국민에게 베푸는 시혜적 행위가 아니라 국가에게 국민의 생존권 보장 의무를 부여한 헌법적 결단을 집행하기 위하여 입법자가 고용노동부장관에게 부여하고 있는 법적 의무의 집행으로서 수익적 행정행위라 할 것이다.
다) 그런데 위 고령자고용법 제3조, 제5조, 제6조, 제9조는 이 사건 업무매뉴얼에서 정한 지원대상자 중 청구인과 같은 ‘준고령자’는 규율대상으로 하고 있지 않다. 그러나 ‘고령자’와 ‘준고령자’는 특정 연령을 기준으로 엄격히 나눌 수 있는 개념은 아니고 위 법 제2조제1호 ‘고령자’의 정의에 포함되어 있듯이 ‘인구와 취업자의 구성 등을 고려하여’ 정해야 하는 유동적 개념이기 때문에 대통령령으로 정하도록 위임한 것이며, ‘준고령자’는 고령자와 비고령자의 경계영역에 있는 자로서 자연적으로 고령자가 되고, 조기퇴직한 준고령자에 대해 취업지원이 되지 않은 상태로 이들이 고령자가 될 경우 그때부터 취업지원을 개시하는 것은 오히려 고령자의 취업지원을 효과적일 수 없게 하며, 현재 우리 사회의 경제적 환경이 너무도 빠르게 변화하고 있어 준고령자보다 더 이른 나이에도 다니던 직장을 잃고 재취업에 어려움을 겪는 경우가 비일비재한 현실을 고려하면 준고령자라고 하여 지원의 필요성이 덜하지 않고, 그런 이유로 고령자고용법 제15조, 제16조, 같은 법 시행령 제5조제5항은 고용촉진을 위한 일부 시책의 대상을 준고령자에게까지 확대 실시할 의무를 부여하고 있는 것으로 보이며, 이 사건 업무매뉴얼도 고령자와 준고령자를 구분하지 않고 동일하게 규율하고 있고, 취업을 위한 실비와 생계수당의 지급, 직업훈련 및 일자리 적응의 기회 제공, 취업의 알선 등 이 사건 업무매뉴얼에 따라 제공되는 지원의 내용이 실업상태에서 최소한의 일상생활을 유지시키고 재취업의 기회를 제공하는 매우 긴요한 서비스라는 점을 고려할 때 준고령자에 대한 지원행위를 단순히 정책적으로 관련 예산을 확보하여 수행하는 시혜적 행위로만 볼 수 없고 이 또한 수익적 행정행위로 보아야 할 것이다.
라) 한편 이 사건 업무매뉴얼에 따른 지원종료통보를 받는 경우 모든 지원이 중단될 뿐만 아니라 종료일을 기준으로 향후 1년간 지원을 받을 기회가 차단되고 이러한 효과는 일응 유효한 것으로 통용되며, 피청구인은 이 사건 업무매뉴얼에서 취업성공패키지 참여대상자 선정에 대한 이의신청 절차를 마련하고 이의신청 결과에 대해 불복하고자 하는 경우에는 행정심판을 제기할 수 있다고 규정하고 있고, 청구인도 이 사건 심판청구서를 통하여 법적 근거도 없이 청구인에 대하여 지원을 종료한 것은 위법하다고 주장하고 있는 점 등 이 사건 통보의 효력과 이 사건에 나타난 청구인과 피청구인의 태도 등 여러 가지 사정을 모두 종합적으로 고려하면, 준고령자인 청구인에 대한 취업성공패키지 지원종료통보는 수익적 행정행위의 중단으로서 행정청의 사인에 대한 공권력의 행사이며 침해적 행위이기 때문에 사법관계의 규율대상이 아니라 이른바 ‘법률유보’의 원칙상 법률 또는 하위법령에 명시적인 근거를 가지지 않으면 안 되는 ‘처분’이고, 따라서 이를 대상으로 다투는 이 사건 심판청구는 적법하다.
다. 본안에 관한 판단
1) 급부행정이 조세의 지출을 수반한다는 점이나 이를 제공받는 자와 제공받지 못하는 자 사이의 차별에 대한 합리성을 담보함으로써 평등원칙을 구현해야 하는 점 등을 고려하면 급부행정의 경우에도 법률상 근거 및 규율이 필요하나, 다른 한편 우리의 사회복지행정이 제도적으로 발전과정에 있는 동시에 최근 복지행정에 대한 사회적 요구의 급격한 증가로 법제적 규율 밀도가 충분히 확보되고 있지 못한 상황에서 이를 법률상 권리로 정할 수 있을 때까지 복지행정의 실시를 마냥 연기하는 것은 비합리적이며, 또한 이러한 제도의 실시과정에서 시행착오를 통해 안정적 제도 설계를 위한 정보수집 등이 이루어질 수 있는 점 등을 고려하면 법률상 규율 밀도가 약한 상태로 복지행정이 이루어지는 것은 피하기 어려운 상황이라고 할 수 있고, 그렇다면 관련규정의 해석에 있어서는 이러한 법 현실을 감안하여야 합리적인 해석에 이를 수 있을 것인바, 고령자고용법에 ‘준고령자’에 대한 취업지원서비스 제공의 근거가 명시되어 있지 않다고 하더라도 법률 전체의 취지상 ‘준고령자’의 취업을 지원해야 할 정책적 책무가 고용노동부장관에게 부여되어 있고, 대통령령의 규정이 이를 뒷받침하고 있으며, 이에 대해서 완화된 법률유보 원칙의 관점에서 보면 고용노동부장관은 위 법령에 의해 ‘급부행정(취업지원행정)’의 광범한 재량권을 부여받았고 이 사건 업무매뉴얼의 수립을 통하여 그 재량권을 행사하였다고 할 것이며, 고용노동부장관이 이 사건 업무매뉴얼에서 피청구인에게 취업지원서비스를 제공하고 지원종료통보를 하는 등의 행정권을 행사하도록 규정하였으므로 청구인에 대한 지원종료통보 및 피청구인의 처분권한은 법적 근거를 갖춘 것으로 볼 수 있다.
2) 그런데 이 사건 업무매뉴얼에 따르면 지원대상자가 ‘취업성공수당 지급대상 일자리에 취업한 경우’ 또는 ‘사업에 계속 참여할 의사가 없는 경우’ 지원을 종료하도록 되어 있고, 위 인정사실에 따르면 청구인은 고용보험이 적용되지 않는 일자리에 취업하여 취업성공수당 지급대상 일자리에 취업한 것이 아니며 청구인이 사업에 계속 참여할 의사가 없음을 표시했다고 볼 만한 사정도 없어 청구인에게는 지원종료 사유가 없었다 할 것인바, 이 사건 업무매뉴얼에서 지원대상자가 고용보험 적용대상 일자리에 취업한 경우가 아니면 취업지원서비스를 계속 제공하도록 정한 것에 어떤 불합리가 있는 것으로 보이지 아니하고, 특별히 청구인에게 이 사건 업무매뉴얼을 그대로 적용하는 것이 불합리한 결과를 초래한다거나 청구인에게는 이 사건 업무매뉴얼을 그대로 적용할 수 없는 특별한 사정이 있었음을 인정할 만한 자료도 없으므로, 피청구인이 이 사건 업무매뉴얼에 반하여 청구인에 대한 지원을 종료한 것은 평등원칙을 위반하여 재량권을 남용한 위법한 처분이다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.
