【재결요지】 [1] 사업시행자 지정(변경)을 울산광역시고시 제2011-216호로 고시하면서 심판청구기간을 알리지 않았다면, 사업시행자 지정(변경)은 고시가 있은 날부터 5일이 경과한 후부터 효력이 발생하였으므로, 이에 대한 심판청구는 사업시행자 지정(변경)의 효력 발생일부터 기산하여 180일까지 제기할 수 있다.
[2] 시행자의 지정 및 변경 권한, 실시계획의 승인권한을 갖는 자는(또는 사업의 시행자 지정 및 변경, 실시계획의 승인권자인 피청구인은) 종전의 사업기간을 변경할 수 있는 적법한 권한이 있다 할 것이고, 산업단지개발사업의 시행자 지정은 특정인에게 권리를 설정하는 행위로서 「산업입지 및 개발에 관한 법률」과 그 시행령에 지정기준에 관한 규정이 없으므로 지정 및 그 변경 여부는 행정청의 재량행위에 속한다는 점에 비추어 볼 때 비록 종전의 사업기간으로 정한 기간이 경과한 이후라고 하더라도 사업시행자 지정권자인 피청구인은 이 사건 사업의 사업기간을 변경하여서라도 이를 계속하는 것이 바람직하다고 판단되는 경우에는 그 사업기간을 새롭게 변경할 수 있다.
【주문】 청구인들의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 10. 20. 울산광역시고시 제2011-216호로 한 산업단지개발사업(한국토지주택공사) 시행자지정(변경) 고시 중 청구인들 소유의 토지(9블록)에 대한 부분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인들은 울산광역시 ○구 ○○동과 ○○동 일대에 추진되고 있는 울산ㆍ미포 국가산업단지(○○공단) 공장부지 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 전체 14개 블록(면적 385,180㎡, 이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다) 중 9블록(면적 26,384㎡, 이하 ‘이 사건 구역’이라 한다)의 토지소유자들이다.
나. 피청구인은 2011. 10. 20. 울산광역시고시 제2011-216호로 한국토지주택공사(이하 한국토지공사와 한국토지주택공사를 구별하지 않고 모두 ‘○○공사’라 한다)를 이 사건 사업의 시행자로 하여 사업기간을 2005년 5월부터 2010. 12. 31.까지에서 2005년 5월부터 2015. 12. 31.까지로 변경하는 것을 주내용으로 하는 산업단지개발사업 시행자지정(변경) 고시처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인들 주장
가. 이 사건 사업의 시행자인 ○○사는 2010. 12. 31.자로 사업기간이 종료되어 사업시행자로서의 지위를 상실하였음에도 피청구인은 사업종료일로부터 10개월여가 지난 2011. 10. 20. 이 사건 처분을 하였는바, 이는 행정법상 사업기간 시효만료 후의 변경고시로 법적 효력이 없으므로 취소되어야 한다.
나. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 ‘산입법’이라 한다) 제17조 및 같은 법 시행령 제21조에 따르면 국가산업단지의 사업시행자는 사업시행자로 지정된 날부터 최대 2년 이내에 실시계획을 작성ㆍ제출하여 승인권자의 승인을 받아야 하나, ○○공사는 2005. 6. 7. 사업시행자로 지정된 이후 의무기한 종료 5일 전인 2007. 6. 1. 구비서류의 미비, 작성오류 및 사업시행자 지정조건 미준수의 상태에서 실시계획승인신청서를 편법으로 제출하였고, 피청구인으로부터 보완요청을 받은 후 이를 이행하지 않고 내부 재무사정 악화 등을 이유로 사업추진을 중단한 채 5년여가 지난 현재까지도 실시계획 승인을 받지 못하고 있는바, 이는 산입법 제17조 및 같은 법 시행령 제21조를 위반한 것이다.
다. 피청구인은 ○○공사의 위와 같은 법령 위반에 대해 「민원사무처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다)에 의거 민원서류 미보완을 이유로 실시계획승인신청서를 반려하고, 산입법 제48조에 의거 사업시행자 지정 취소 등의 조치를 취했어야 함에도 불구하고 이러한 조치를 취하지 않았고, 여기에 사업기간을 연장시켜주는 이 사건 처분을 하였는바, 이는 ○○공사의 위법사항과 사업지연을 정당화 시켜주는 것으로 관리감독의무를 포기하고 직무를 유기한 것이다.
라. 이 사건 사업구역 중 공영개발이 필요한 곳은 6개 블록 정도이고, 나머지 블록은 실수요자 개별개발이 가능하며, ○○공사는 내부 재무사정으로 인해 사업추진일정 조차 수립하지 못하고 있는 상황에서 법적 의무사항은 아니더라도 토지소유자 및 주민들에게 사전 설명회나 의견수렴 등의 절차 없이 이 사건 사업의 사업기간을 당초 5년 5개월에서 초기 사업시행자 지정과 동등한 수준인 10년 5개월로 일방적으로 연장한 것은 산입법에서 정한 기한에 맞지 않는 과도한 사업기간 연장으로서 매우 부당하다.
마. 이 사건 구역은 도로, 전기 및 공업용수 등 기반시설이 완료되어 있고 접근성이 양호하여 지가 수준이 150∼200만원을 호가하는 등 공영개발이 필요하지 않은 지역으로, ○○공사가 피청구인에게 제척협의를 요구하였음에도 피청구인이 이에 응하지 않아 성사되지 못하였고, 실제 3개 업체가 공장건립 의향서를 제출하는 등 실수요자 개별개발을 요청하였음에도 피청구인은 적극 검토 없이 ○○공사에 이첩하였다.
바. 당초 실시계획 승인 신청시 이 사건 구역에 포함되어 있던 ○○동 1024번지가 울산-포항 복선철도사업 철도노선 제척시 이 사건 사업에서 제척되어 2010년 공장건립 허가를 받아 공장이 건립되어 현재 운영 중인 것을 보면 이는 사업대상지 제척은 절대 불가하다는 피청구인의 입장에 비추어 형평성을 상실한 것일 뿐만 아니라 현재 이 사건 사업이 실시계획 승인 이전이므로 제척에 대한 의지만 있다면 언제든지 제척이 가능함을 보여주는 사례라고 할 것이다.
사. 피청구인은 2005년 ○○공사와 체결한 협약을 근거로 ○○공사에게 이 사건 사업의 이행을 강요하고 있으나, ○○공사는 상황이 변경되어 재무사정 악화 등으로 단위사업별로 흑자가 나지 않으면 사실상 사업추진이 어려운 입장이고, 2011년 ○○공사에서 이 사건 사업의 조기추진을 위해 실수요자 개별개발이 가능한 블록의 제척 등을 통한 사업대상지 축소조정을 피청구인에게 요청하였으나 피청구인이 협의에 응하지 않아 성사되지 못하였다.
아. 따라서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 마땅히 취소되어야 한다.
3. 피청구인 및 참가인 주장
<본안전 주장>
피청구인은 2011. 10. 20. 이 사건 처분을 하고 관보에 게재하였으므로 청구인들은 그날 이 사건 처분이 있었음을 알았다고 보아야 하고, 나아가 청구인들이 감사원에 민원을 제출한 2011. 11. 10. 이 사건 처분이 있었음을 알았다고 하더라도, 청구인들은 그로부터 90일이 경과한 2012. 2. 20. 이 사건 행정심판을 제기하였으므로, 결국 이 사건 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.
<본안에 대한 주장>
가. 청구인들은 이 사건 처분이 행정법상 사업시행자지정 사업기간 시효만료 후의 변경고시로 법적 효력이 없으므로 취소되어야 한다고 주장하나, 이 사건 사업의 시행자 지정 및 변경, 실시계획의 승인권자인 피청구인은 종전의 사업기간을 변경할 수 있는 적법한 권한이 있고, 비록 종전의 사업기간으로 정한 기간이 경과한 이후라고 하더라도 승인권자가 이 사건 사업의 사업기간을 변경하여서라도 이를 계속하는 것이 바람직하다고 판단되는 경우에는 그 사업기간을 새롭게 변경할 수 있다.
나. 청구인들은 이 사건 사업에 관한 실시계획 승인신청과 관련하여 관련 법률에서 정하는 기간 내에 승인신청을 하였지만 이는 의무제출 구비서류의 미비 등의 상태에서 제출된 것이어서 위법하다고 주장하나, ○○공사는 2005. 6. 7. 사업시행자로 지정된 후 의무기간 내인 2007. 6. 1. 실시계획 승인신청을 하였고, 이에 대해 피청구인이 영향평가 등에 관한 보완요청을 하여 2008. 11. 25. 관련 절차를 완료하여 적법하게 사업이 추진되고 있으며, 특히 이 사건 사업은 ○○공사가 울산시 관내 택지개발로 발생한 수익금을 투자하여 시행하기로 한 공익사업으로 그동안 부동산 경기침체와 ○○공사의 재무여건 악화 등으로 다소 지연되었으나, 사업계속을 위해 법정기한 내에 실시계획 승인신청을 하고 그에 따른 보완요구에 응하여 관련절차를 마친바 있어 이러한 실시계획 승인신청을 가리켜 위법하다고 할 수는 없다.
다. 청구인들은 피청구인이 ○○공사의 실시계획 보완 미이행에 대해 실시계획승인신청서를 반려하거나 사업시행자 지정을 취소하지 않은 것이 민원처리법과 산입법 위반이라고 주장하나, 이 사건 사업은 피청구인과 ○○공사간의 기본협약과 시행협약에 따라 추진되는 사업으로서 선행 행정절차 등 엄연히 계속 추진 중인 사업인 점에서 실시계획승인신청을 반려하거나 사업시행자 지정을 취소할 수는 없고, 이를 민원처리법과 산입법 위반이라 볼 수도 없다.
라. 청구인들은 이 사건 사업의 사업기간을 당초 5년 5개월에서 10년 5개월로 일방적으로 연장한 것은 과도한 사업기간 연장으로 부당하다고 주장하나, 산입법상 특별히 정한 사업시행기간이 없는 점, 사업시행자 지정 및 변경, 실시계획의 승인권자는 사업기간을 변경할 수 있는 적법한 권한이 있는 점, 또한 승인권자가 사업기간을 변경하여서라도 이를 계속하는 것이 바람직하다고 판단되는 경우 그 사업기간을 변경할 수 있는 점 등에 비추어 볼 때 청구인들의 주장은 이유 없다.
마. 청구인들은 이 사건 구역이 공영개발이 필요하지 않은 지역이라고 주장하나, 이 사건 구역은 약 8,000평의 대블록으로 사업지구 제척시 소규모 개별사업자에 의한 난개발 가능성이 크고, 공영개발을 통한 효율적인 획지분할 등 계획적인 개발이 필요한 점, 이 사건 구역을 제외한 13개 블록의 토지소유자들이 이 사건 구역을 포함한 계획개발을 요구하고 있는 점, 이 사건 사업구역 내 다른 블록의 토지소유자들의 이익도 고려해야 하는 점 등에 비추어 볼 때 청구인들의 주장은 받아들일 수 없다.
바. 청구인들은 ○○동 1024번지를 예로 들면서 이 사건 처분이 형평성에 어긋난다고 주장하나, ○○동 1024번지 일원은 당초 이 사건 사업의 9블록에 포함되어 있었지만 사업시행자 지정 변경시 철도시설공단의 요청에 의거 철도계획선을 기준으로 9블록에서 제척된 것인 점에서 청구인들의 주장은 이유 없다.
사. 이 사건 사업이 ○○공사의 재무여건 악화 등으로 다소 지연되었으나, ○○공사는 이 사건 사업의 추진과 관련하여 사업대상지의 축소 조정 등을 협의 요청한 바 없고, 또한 이 사건 사업은 피청구인과 ○○공사간의 협약에 따라 시행되는 국가산업단지 개발 사업으로 협약체결 당시부터 적자 사업임을 전제로 하여 주변 송정지구와 우정혁신지구 택지개발사업과 연계하여 추진토록 되어있는 공익사업인 점에서 개발방식의 변경가능성은 전혀 없다.
아. 따라서 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
행정심판법 제27조
행정업무의 효율적 운영에 관한 규정 제6조제3항
구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2012. 6. 1. 법률 제11474호로 개정되어 2012. 10. 2. 시행되기 전의 것) 제6조, 제7조의4, 제13조, 제16조, 제17조, 제48조, 제49조
구 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령(2011. 11. 16. 대통령령 제23297호로 개정되기 전의 것) 제7조, 제9조, 제15조, 제19조, 제21조, 제49조, 별표 2
5. 인정사실
청구인들과 피청구인이 제출한 산업단지개발사업 시행자지정(변경) 고시, 산업단지개발사업 시행자 지정서, 개발사업 시행협약서, 진정서, 진정서에 대한 회신 등 각 사본과 심판청구서 및 답변서의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 1975. 6. 23. 구 건설부장관은 건설부고시 제109호로 경남 울산시 및 울주군 청량면 일부지역 1,390만평 면적에 대단위 석유정제, 석유화학, 자동차 및 조선공업과 연관공업기지 건설을 위한 ‘울산ㆍ미포공업기지’를 산업기지 개발구역으로 지정하였다.
나. 2003. 12. 8. 피청구인은 ○○공사와 울산광역시 지역종합개발 기본협약을 체결하고, ○○지구 개발사업을 우선추진사업으로 선정하였다.
다. 2004. 11. 8. 피청구인은 LH공사 부산울산지사장과 울산ㆍ미포국가산업단지(○○공단) 개발사업 시행협약을 체결하였고, 그 주요내용은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 사업비 부담
- 울산광역시: 기반시설공사, 효문공단 내를 관통하는 연암천
- ○○공사: 조사설계용역비, 토지취득비, 지장물보상비, 조성공사비
○ 업무의 분담
- 울산광역시: 사업시행자 지정, 개발계획 및 실시계획 승인 등 행정지원
- ○○공사: 사업시행자 지정신청, 개발계획 및 실시계획 수립, 용역시행, 공사발주 및 감독업무, 실시계획 승인 신청, 조성공사 등
○ 연계사업
- ○○공사는 ‘울산광역시 지역종합개발 기본협약’상 우선추진사업으로 선정한 개발사업 중 북구의 송정지구와 중구의 우정지구에 대한 택지개발사업을 위한 지구지정 및 사업시행을 조속 추진하고, 울산광역시는 행정업무를 적극 지원
라. 피청구인이 위 시행협약을 체결하고 배포한 보도자료에 따르면 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.
- 다 음 -
○ 이로써 ○○공단은 공영개발 방식으로 본격 추진되고 이에 따른 30년 이상 된 고질적인 집단민원도 원천적으로 해결되게 된다.
○ 협약안에 따르면 ○○공사는 총 2천억원의 사업비를 들여 ○○공단 193만 9,000㎡ 가운데 미개발지역 40만 3,000㎡를 개발한다는 계획이며, 또 개발사업으로 발생하는 이주민(635세대)의 경우 인근 송정지구에 이주단지를 조성 공급한다는 계획이다.
○ 시는 앞으로 대상사업지구에 대해 환경영향평가, 개발계획 수립 용역 등을 거쳐 본격 사업에 들어가 오는 2008년 12월말까지 단지조성을 완료한다는 방침이다.
○ ○○공단은 지난 75년 울산미포국가산업단지 개발구역으로 지정된 이후 수자원공사의 일부 공영개발을 제외하고는 실수요자 개발방식으로 공단이 개발되어 난개발 지역으로 남아있다.
○ 특히 가옥과 공장이 혼재하고 있으며 생활편의시설이 없어 지역주민들이 이주대책을 요구하는 등 집단민원이 장기간 발생되어 왔으나 2천억여원의 막대한 사업비를 시재정으로 충당할 수 없어 사업추진의 어려움을 겪어왔었다.
마. 2005. 6. 7. 피청구인은 다음과 같이 이 사건 사업의 시행자를 지정하였다.
- 다 음 -
○ 사업의 명칭: 울산ㆍ미포 국가산업단지(○○공단) 공장용지 조성사업
○ 사업시행자:○○공사
○ 사업기간: 2005. 5. ∼ 2006. 10. 31.
○ 사업지구위치: 울산 북구 ○○ㆍ○○동 일원
○ 사업시행면적: 388,379㎡
바. 2007. 3. 26. 피청구인은 ○○공사의 신청에 따라 다음과 같이 이 사건 사업의 시행자 지정을 변경하였다.
- 다 음 -
○ 사업명: ○○공단 공장부지 조성사업
○ 사업시행자: ○○공사
○ 사업목적: 공장부지를 조성하여 분양
○ 위 치: 울산 북구 ○○ㆍ○○동 일원
○ 면 적: 당초 388,379㎡/ 변경 385,180㎡
○ 사업시행기간
- 당초 2005. 5. ∼ 2006. 10. 31./ 변경 2005. 5. ∼ 2010. 12. 31.
○ 변경사유: 사업중복구간 제척 및 분할측량 결과에 따라 면적조정
* 동해남부선 복선화사업과 중복된 사업구역이 제척되면서 철도계획선에 의해 구분되는 위치에 있던 ○○동 1024번지 일원도 9블록에서 제척됨
사. 2007. 6. 1. ○○공사가 피청구인에게 이 사건 사업의 실시계획에 대한 승인을 신청하자, 피청구인은 2007. 6. 12. 다음과 같이 위 실시계획에 대한 보완을 요청하였다.
- 다 음 -
○ 귀 공사에서 추진 중인 ○○공단 개발에 따른 울산ㆍ미포 국가산업단지 지구지정변경 및 실시계획 승인신청에 대하여 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법 시행령」 제14조제1항의 규정에 의하면 환경ㆍ교통ㆍ재해영향평가 협의완료 후 실시계획 승인토록 규정되어 있고, 한국철도시설공단에서 실시설계 중인 「울산∼포항 복선화사업」과 일부 구간이 중첩되게 계획되어 현재 협의 중에 있으므로
○ 각종 영향평가 협의 및 철도복선화 사업과 사업계획을 조정토록 보완요청하오니 조속한 시일 내 보완하여 주시기 바람
아. 2008. 11. 25. ○○공사는 이 사건 사업의 실시계획에 대한 환경ㆍ교통ㆍ재해영향평가 협의를 완료하였다.
자. 환경ㆍ교통ㆍ재해영향평가 협의완료 이후에도 이 사건 사업의 시행이 장기간 지연되자, 피청구인은 ○○공사에게 수차례에 걸쳐 이 사건 사업의 조속한 시행을 촉구하였고, ○○공사는 자금여건 사정으로 신규 사업 뿐만 아니라 현재 진행되고 있는 사업지구도 중지 및 순연되고 있는 실정이라는 등 사업추진의 어려움을 회신하였다.
차. 2011. 3. 30. 청구인들이 ○○공사에게 이 사건 구역을 이 사건 사업구역에서 제외해 달라는 진정을 제기하자, ○○공사는 2011. 3. 31. ○○공단의 효율적인 토지이용계획을 위해 이 사건 구역의 제외는 곤란하다는 취지로 회신하였다.
카. 2011. 3. 31. 청구인들이 피청구인에게 이 사건 구역을 이 사건 사업구역에서 제외해 달라는 진정을 제기하자, 피청구인은 이를 ○○공사에게 이첩하였고, ○○공사는 2011. 4. 6. 청구인들에게 2011. 3. 31.자로 회신한 공문으로 갈음한다고 통보하였다.
타. 2011. 5. 16. 청구인들이 피청구인에게 종전과 같은 취지의 2차 진정을 제기하자, 피청구인은 이를 ○○공사에게 이첩하였고, ○○공사는 2011. 5. 27. 청구인들에게 울산시와 협의 중으로 협의완료 후 결과를 알려드리겠다는 취지로 회신하였으며, 청구인들이 2011. 9. 9. 피청구인에게 종전과 같은 취지의 3차 진정을 제기하자, 피청구인은 이를 ○○공사에게 이첩하였고, ○○공사는 2011. 9. 16. 청구인들에게 위와 같은 취지로 회신하였다.
파. 2011. 10. 11. ○○공사가 이 사건 사업의 시행자 지정(변경) 신청(사업기간 변경)을 하자, 피청구인은 2011. 10. 20. 울산광역시고시 제2011-216호로 구 산입법 제16조에 의거 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.
- 다 음 -
○ 사업의 명칭: ○○공단 공장부지 조성사업
○ 사업시행자: ○○공사
○ 위 치: 울산광역시 ○구 ○○, ○○동 일원
○ 면 적: 385,180㎡
○ 사업목적: 울산ㆍ미포국가산업단지(○○공단) 공장용지조성
○ 사업기간: 당초 2005. 5. ∼ 2010. 12. 31. / 변경 2005. 5. ∼ 2015. 12. 31.
하. 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 행정심판 청구기간에 대해 고지한 사실이 없다.
거. 피청구인이 제출한 자료에 따르면, 피청구인은 2005년 8월부터 2014년 12월까지 488억원의 예산을 투입하여 이 사건 사업구역 내에 총 12개 도로(7.43km)를 개설하는 것으로 계획하였고, 현재까지 387억원의 예산을 투입하여 총 9개 도로(4.2km)를 개설하였으며, 이 사건 구역 주변의 도로는 모두 개설되었다.
6. 이 사건 심판청구의 적법 여부
가. 관계법령
「행정심판법」 제27조에 따르면 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 하고, 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하며, 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 경우에는 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 심판청구를 할 수 있고, 이때 ‘처분이 있었던 날’이라 함은 처분이 외부에 표시되어 그 효력이 발생한 날을 의미한다. 또한 「행정업무의 효율적 운영에 관한 규정」 제6조제3항에 따르면 공고문서는 그 문서에서 효력발생 시기를 구체적으로 밝히고 있지 않으면 그 고시 또는 공고 등이 있은 날부터 5일이 경과한 때에 효력이 발생한다고 되어 있다.
나. 판단
피청구인은 이 사건 심판청구가 청구기간을 도과하였다고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실에 따르면 피청구인은 2011. 10. 20. 이 사건 사업시행자 지정(변경)을 울산광역시고시 제2011-216호로 고시하면서 심판청구기간을 알리지 않았고, 이 사건 사업시행자 지정(변경)은 고시가 있은 날부터 5일이 경과한 2011. 10. 26.부터 효력이 발생하였으므로, 이 사건 심판청구는 이 사건 사업시행자 지정(변경)의 효력 발생일인 2011. 10. 26.부터 기산하여 2012. 4. 22.까지 제기할 수 있는바, 청구인은 2012. 2. 20. 피청구인에게 이 사건 심판청구서를 접수하였으므로, 이 사건 심판청구는 피청구인의 주장과 같이 청구기간을 도과하였다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 적법하다.
7. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
1) 구 산입법 제6조, 제7조의4, 제49조, 같은 법 시행령 제7조, 제9조, 제49조 및 별표 2 등에 따르면, 국가산업단지는 국토해양부장관이 산업단지개발계획을 수립하여 관할 시ㆍ도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의 후 산업입지정책심의회의 심의를 거쳐 지정하여야 하고, 산업단지개발계획에는 산업단지의 명칭ㆍ위치 및 면적, 지정목적, 사업시행자, 시행방법, 시행기간 등이 포함되어야 하며, 다만 산업단지개발계획을 수립할 때 부득이한 경우에는 산업단지를 지정한 후에 사업시행자를 지정할 수 있고, 산업단지를 지정하거나 지정변경한 경우 및 산업단지개발계획을 변경한 경우에는 산업단지의 명칭ㆍ위치 및 면적, 지정목적, 사업시행자 및 개발기간 및 방법 등(산업단지개발계획을 변경한 경우에는 변경된 사항을 포함)을 고시하여야 하며, 구 산입법 제13조제1항 및 같은 법 시행령 제15조제1항에 따르면 국가산업단지로 지정ㆍ고시된 날부터 5년 이내에 그 산업단지의 일부 또는 전부에 대하여 산업단지개발실시계획의 승인을 신청하지 아니한 경우에는 그 기간이 지난 다음 날 그 산업단지의 지정이 해제된 것으로 본다고 되어 있다.
2) 구 산입법 제16조, 제17조, 제48조, 제49조, 같은 법 시행령 제19조, 제21조, 제49조 및 별표 2 등을 종합하면, 보은국가산업단지, 울산ㆍ미포국가산업단지 등의 국가산업단지에 관한 개발계획의 변경, 사업시행자의 지정, 실시계획의 승인 등의 권한이 시ㆍ도지사에게 위임되었으므로 위 국가산업단지의 개발사업을 시행하고자 하는 자는 시ㆍ도지사의 지정을 받아야 하고, 시ㆍ도지사의 지정을 받은 사업시행자는 국가산업단지개발실시계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 하며, 국가산업단지개발실시계획의 승인을 신청하고자 하는 경우에는 사업시행자로 지정된 날부터 1년 6개월 이내에 실시계획승인신청서를 시ㆍ도지사에게 제출하여야 하고, 시ㆍ도지사는 사업시행자가 부득이한 이유로 인하여 승인신청기간의 연장을 요청하는 경우에는 6개월의 범위 안에서 이를 연장할 수 있으며, 사업시행자가 사업시행자 지정 또는 실시계획 승인시 부과된 조건을 지키지 않거나 실시계획대로 산업단지개발사업을 시행하지 않은 경우에는 그 지정 또는 승인을 취소할 수 있다고 되어 있다.
나. 판단
1) 청구인들은 이 사건 처분이 행정법상 사업시행자지정 사업기간 시효만료 후의 변경고시로 법적 효력이 없다고 주장하나, 이 사건 사업의 시행자 지정 및 변경, 실시계획의 승인권자인 피청구인은 종전의 사업기간을 변경할 수 있는 적법한 권한이 있다 할 것이고, 산업단지개발사업의 시행자 지정은 특정인에게 권리를 설정하는 행위로서 산입법과 그 시행령에 지정기준에 관한 규정이 없으므로 지정 및 그 변경 여부는 행정청의 재량행위에 속한다는 점에 비추어 볼 때 비록 종전의 사업기간으로 정한 기간이 경과한 이후라고 하더라도 사업시행자 지정권자인 피청구인은 이 사건 사업의 사업기간을 변경하여서라도 이를 계속하는 것이 바람직하다고 판단되는 경우에는 그 사업기간을 새롭게 변경할 수 있다 할 것이므로 청구인들의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.
2) 청구인들은 이 사건 사업의 사업기간을 당초 5년 5개월에서 10년 5개월로 일방적으로 연장한 것은 과도한 사업기간 연장으로 부당하다고 주장하나, 산입법상 산업단지개발사업의 사업기간에 대한 명시적인 규정이 없는 점, 사업시행자 지정 및 변경, 실시계획의 승인권자인 피청구인은 사업기간을 변경할 수 있는 적법한 권한이 있는 점, 달리 피청구인이 이 사건 사업의 사업기간을 변경함에 있어 피청구인에게 주어진 재량권을 일탈ㆍ남용하여 과도하게 사업기간을 정하였다는 사정이 보이지 않는 점 등을 종합적으로 고려할 때 청구인들의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.
3) 청구인들은 이 사건 구역이 도로 등 기반시설이 완료되어 있고 접근성이 양호하여 공영개발이 필요하지 않은 지역이므로 이 사건 사업구역에서 제척되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 위 인정사실에 따르면 이 사건 사업구역은 지난 75년 국가산업단지 개발구역으로 지정된 이후 주로 개별개발방식으로 공단이 개발되어 난개발 지역으로 남아있던 곳으로, 특히 가옥과 공장이 혼재하고 있고 생활편의시설이 없어 지역주민들이 이주대책을 요구하는 등 30년 이상 집단민원이 장기간 발생되어 왔으나 막대한 사업비를 피청구인이 감당할 수 없어 사업추진의 어려움을 겪어왔던 지역인 점, 피청구인은 위와 같은 고질적인 집단민원을 원천적으로 해결하기 위해 전문적ㆍ기술적 판단에 기초하여 이 사건 사업구역 및 개발방식을 결정한 것으로 보이고, 그 목적 및 내용에 있어 합리성이 있다고 여겨지므로, 피청구인의 위와 같은 결정은 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 마땅한 점, 청구인들의 요구대로 이 사건 구역을 이 사건 사업구역에서 제척할 경우 이 사건 사업구역에 대한 공영개발을 통한 효율적인 획지분할 등 계획적인 개발을 저해할 우려가 충분하다고 할 것이고, 한편 청구인들의 요구대로 이 사건 구역을 이 사건 사업구역에서 제척할 경우 향후 이 사건 사업구역 내에 있는 다른 블록들에 대한 제척요구를 거부하기 어려워져 이 사건 사업을 당초 목적대로 추진하는 것이 더욱 힘들어질 것으로 예상되는 점, 청구인들은 이 사건 구역이 도로 등 기반시설이 완료되어 있고 접근성이 양호하다고 주장하지만, 이 사건 구역이 당초부터 기반시설이 완료되어 있고 접근성이 양호했던 것은 아니며, 공단조성은 ○○공사가 담당하되 기반시설은 피청구인이 담당한다는 피청구인과 ○○공사 간의 협약에 따라 피청구인이 당초 계획대로 기반시설공사를 추진한 결과 현 상황에서 이 사건 구역이 양호한 입지조건을 갖게 된 것이라는 점 등을 종합적으로 고려할 때 청구인들의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.
4) 청구인들은 ○○동 1024번지를 예로 들면서 이 사건 처분이 형평성에 어긋난다고 주장하나, ○○동 1024번지 일원은 당초 이 사건 사업의 9블록에 포함되어 있었지만, 한국철도시설공단에서 추진한 동해남부선 복선화사업과 중첩된 일부 사업구역이 2007. 3. 26.자 사업시행자 지정 변경시 이 사건 사업구역에서 제척되면서 철도계획선에 의해 구분되는 위치에 있던 ○○동 1024번지 일원도 함께 제척된 것이라는 점에서 청구인들의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다.
5) 위 인정사실에 따르면 피청구인은 2011. 10. 20. 울산광역시고시 제2011-216호로 ○○공사를 이 사건 사업의 시행자로 하여 사업기간을 2005년 5월부터 2010. 12. 31.까지에서 2005년 5월부터 2015. 12. 31.까지로 변경하는 것을 주내용으로 하는 이 사건 처분을 하였는바, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 관련법령을 위반하였다거나 피청구인에게 주어진 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 볼만한 사정이 보이지 않으므로 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없고, 이 사건 처분 중 청구인들 소유의 토지(9블록)에 대한 부분도 또한 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
8. 결 론
그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
