【재결요지】 건설업자가 기존 관로를 교체ㆍ신설ㆍ갱생하는 공사를 하면서 기존관을 교체하도록 계획되어 있는 이 사건 구간에 기존관이 그대로 설치되어 있음에도 이를 준공처리하여 「건설기술관리법」상 설계도서 및 관련 기준대로 시공하여야 할 의무를 위반하였음을 이유로 부실벌점이 부과된 사안에서, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는 것으로, 공사의 하도급 업체가 금원편취 목적으로 고의적으로 부실공사 등을 하여 형사처벌을 받은 사실이 있고, 기존관 사용에 크게 문제가 없다고 하더라도 그러한 사실만으로 청구인들의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 할 수는 없다고 본 사례.
【주문】 청구인들의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2011. 11. 7. 청구인들에게 한 각 2점의 부실벌점 부과처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인1은 전주시 맑은 물 사업소가 발주한 ‘상수도 전면개량을 통한 맑은 물 공급사업’(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)의 시공사, 청구인2는 현장대리인인바, 피청구인은 2011. 7. 12. 청구인들이 기존관을 교체하도록 계획되어 있는 팔복급수구역 중 일부구간(약 4m, 이하 ‘이 사건 구간’이라 한다)을 미시공한 채 준공처리한 것을 확인하고 2011. 11. 7. 「건설기술관리법」 제21조의4제1항에 따라 청구인들에게 각 2점의 부실벌점을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다.
2. 청구인들 주장
이 사건 공사는 약 200만m의 전주시 관로 중 70만m의 관로를 교체ㆍ신설ㆍ갱생하는 공사인데, 교체가 계획되어 있던 이 사건 구간의 관로를 교체하지 아니하고 기존관을 유용하여 2010. 7. 23. 1차 공사를 준공처리한 것에 대해서는 관리소홀로 인한 책임을 통감하나, 관로를 교체해야 하는 구간도 협의를 거쳐 기존관을 재사용하고 있는 실정이고 이 사건 구간도 기존관 사용으로 공사의 목적 달성 및 유수율 제고에 문제가 없으며, 이 사건 공사가 부실공사라고 피청구인에게 진정한 조윤성은 이 사건 공사의 하도급 업체인 ○○건설(유)의 작업반장으로 시공사, 하도급 업체, 감리단, 발주처를 상대로 금전적 이득을 취하고자 전주시 전역에 걸친 이 사건 공사의 관리상 어려움을 악용하여 부실공사를 고의적으로 조작한 사람인 점 등을 감안할 때 이 사건 처분은 너무 가혹하여 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
이 사건 공사의 부실이 청구인들의 주장대로 조○○의 조직적, 고의적 행위에 기인한다 하더라도 조○○에게 작업을 시킨 것은 청구인들로서 작업을 한 조○○ 뿐만 아니라 청구인들에게도 관리책임이 있고, 조○○의 진정으로 청구인들에게 일정 부분 피해가 있다 하더라도 결과적으로는 지역민이 조금이라도 더 깨끗한 물을 먹게 되어 공익에 도움이 되었으며, 교체 대상 관로 중 상태가 양호하여 기존관을 유용하고자 하는 경우 관련규정에 따라 설계변경 승인을 요청하여 책임감리원의 승인 후 시공하여야 하고 사정상 부득이 관련 절차를 취하지 못했다면 사후에 설계변경하는 등의 조치를 취했어야 함에도 청구인들은 준공 전에 이러한 조치를 취하지 않은 채 교체한 것으로 준공처리하였는바, 이는 명백히 부실공사에 해당하고, 이에 대해 아무런 조치를 취하지 않는다면 지속적으로 공익을 해치는 부실공사가 이루어질 것이므로 관련법령에 따른 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인들의 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
건설기술관리법 제21조의4제1항, 제39조제1항
건설기술관리법 시행령 제127조제2항제4호
건설기술관리법 시행규칙 제27조, 제28조제1항, 별표10의 5.벌점의 측정기준 중 가. 번호 1.20
5. 인정사실
청구인들과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 부실벌점 부과통보, 부실벌점 부과에 대한 이의신청 검토, 부실벌점 이의심사 심의결과 통보, 공소장, 전주지방법원 판결문 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 이 사건 공사는 전주시 일원에 관로 703km를 설치하는 토목공사로 공사기간은 2009. 3. 24.부터 2014. 3. 23.까지, 발주자는 전주시 맑은 물 사업소, 도급액은 1,423억원이고, 청구인1,○○코건설(주) 등 5개 업체에게 공동이행방식으로 공동도급하였으며, 5개 업체간 ‘공구 분할, 책임 시공’ 합의에 따라 이 사건 구간을 시공한 건설업자는 청구인1이고, 청구인2는 ○○코건설(주)에 고용된 건설기술자로 이 사건 공사의 현장대리인이다.
나. 부실신고 현지조사 결과보고 등에 따르면, 이 사건 공사는 2010. 7. 23. 1차 준공처리되었고, 피청구인은 조○○의 진정으로 2011. 7. 12. 이 사건 공사 현장을 방문한 결과 기존관을 교체하도록 계획되어 있던 이 사건 구간이 미시공(기존관 재사용)된 것을 확인하였다.
다. 청구인들이 2011. 8. 11. 피청구인에게 제출한 의견서에 따르면, 이 사건 구간은 진정인 조○○이 하도급 업체인 ○○건설(유)의 작업반장으로 이 사건 공사에 참여하고 있던 2010. 3. 16. 직접 작업한 구간으로 시공사와 감리원이 이를 확인하지 못하고 준공처리한 것이고, 조○○은 ‘당일굴착, 당일복구’ 해야 하는 관로공사의 특성을 악용하여 조직적으로 공사현장에서 공사관리자의 눈을 피하여 임의로 부실시공을 하고 금품을 요구하며 목적이 달성되지 않을 경우 사정기관에 민원을 제기하여 현장에 피해를 입히는 수법을 자행하였으며, 진정이 발생된 후 현장관리자가 여러 차례 조○○에게 부실시공 위치를 알려달라고 하였으나 알려줄 수 없다고 하였고, 현장상황을 조○○이 고의적으로 은폐하지 않았다면 원도급사와 하도급업체는 적절한 시공방법을 선정하여 시행했을 것이며 그에 따라 설계변경 조치를 하였을 것이라고 기재되어 있다.
라. 피청구인은 부실공사에 대한 책임 소재가 5개 업체 중 청구인1의 책임으로 명확히 규명된 경우에 해당한다고 보고 청구인들이 이 사건 구간에 관로를 미시공한 채 준공처리하였다는 이유로 「건설기술관리법」 제21조의4제1항, 같은 법 시행규칙 제27조, 제28조제1항, 별표10 중 5.벌점의 측정기준 중 가. 번호 1.20에 따라 2011. 11. 7. 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다.
마. 2012고단1601 전주지방법원 판결문에 따르면, 조○○은 이 사건 공사의 하도급 업체인 ○○건설(유)와 시공관리약정을 체결하여 실질적으로 이 사건 구간에서 공사를 시공한 자로 2010. 6. 13.경 공사의 약 52%를 시공한 후 기성공사비를 모두 지급받았음에도 2010. 10. 8.경부터 2011. 1. 14.경까지 청구인1의 현장소장 김○○와 ○○건설(유)의 현장소장 김○○에게 부실공사 내용을 알리겠다고 겁을 주는 등 공갈하여 2011. 1. 18. 부실공사에 대하여 문제를 제기하지 않기로 합의하고 ○○건설(유)로부터 2억 1,189만원의 금원을 갈취한 사실 등이 인정되어 공갈 및 공갈미수죄로 2012. 11. 21. 징역 1년 6월의 형을 선고받았다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「건설기술관리법」 제21조의4제1항에 따르면 국토해양부장관, 발주청과 건설공사의 허가ㆍ인가ㆍ승인 등을 한 행정기관의 장은 각 호에 해당하는 자(건설업자, 주택건설등록업자, 설계 등 용역업자, 감리전문회사, 위 어느 하나에 해당하는 자에게 고용된 건설기술자ㆍ감리원 또는 건축사)가 건설공사의 감리 또는 건설공사 등을 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 등에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 한다고 되어 있고, 같은 법 제39조제1항, 같은 법 시행령 제127조제2항제4호에 따르면 위 법 제21조의4제1항에 따른 국토해양부장관의 부실 정도의 측정 및 부실벌점의 부과에 관한 권한은 지방국토관리청장에게 위임되어 있다.
2) 같은 법 시행규칙 제27조에 따르면 부실측정의 대상은 총공사비가 50억원 이상인 토목공사 등에 적용하되, 분담이행방식의 공동도급인 경우에는 분담업체별로 각 기준을 적용하고, 건설공사의 감리 또는 건설공사 등을 공동도급하는 경우로서 공동이행방식인 경우 공동수급체 구성원 모두에 대하여 공동수급협정서에서 정한 출자비율에 따라 부과하되, 부실공사에 대한 책임 소재가 명확히 규명된 경우에는 해당 구성원에 대해서만 부과하며, 분담이행방식인 경우 분담업체별로 부과하고, 같은 법 시행규칙 제28조제1항, 별표10의 5.벌점의 측정기준 중 가. 번호 1.20에 따르면 ‘설계도서 및 관련기준과 다른 시공을 한 경우’로서 ‘기타 구조부를 설계도서 및 관련 기준과 다르게 시공하여 보완시공이 필요한 경우’에는 건설업자, 건설기술자 등에게 벌점 2점을 부과하도록 되어 있다.
나. 판 단
위 인정사실에 따르면 청구인들은 기존관을 교체하도록 계획되어 있는 이 사건 구간에 기존관이 그대로 설치되어 있음에도 이를 준공처리하여 설계도서 및 관련 기준대로 시공하여야 할 의무를 위반하였음이 인정된다.
청구인들은 조○○이 금원편취 목적으로 이 사건 공사의 관리상 어려움을 이용하여 고의적으로 부실공사를 하였고 기존관 사용에 크게 문제가 없으므로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는바(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 조○○의 부실공사에 대하여 조○○과 청구인들 사이에 사전합의나 용인이 있었는지, 조○○의 독단적 행위라면 청구인들이 이를 언제 알게 되었는지 등은 불분명하나, 설령 조○○의 독단적 행위로 가정한다 하더라도 청구인들이 준공처리 후에 이를 알게 되었다면 조○○의 부실공사를 미리 방지하지 못한 이상 청구인들로서는 조○○의 행위에 대하여 행정책임을 질 수밖에 없고, 준공처리 전에 알게 되었다면 이를 시정하여 당초의 계획대로 재시공하거나 설계변경 등의 조치를 취했어야 함에도 아무런 조치없이 준공처리한 이상 여기에 청구인들의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 할 수 없으며, 기존관 사용으로 인해 크게 문제가 없다 하더라도 이는 결과론적 환원에 불과하고 청구인들이 행정법규를 위반한 사실에는 변함이 없으므로, 관계법령에 따른 피청구인의 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.
7. 결 론
그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
