【재결요지】 청구인은 구체적인 병명(동맥경화, 고혈압, 감기 등)이 포함된 광고를 게재하였고 이는 질병의 예방 및 치료에 효능ㆍ효과가 있거나 의약품으로 오인ㆍ혼동할 우려가 있는 내용의 표시ㆍ광고로 보여지므로 이 사건 처분에 위법은 없다. 다만, 1.이 사건 제품과 감귤의 효능은 서로 다른 인터넷페이지에 게시되어 있어 소비자 입장에서 허위ㆍ과대라고 오인할 여지가 적고, 2. 소비자 피해가 없다고 보여 지며, 3. 위반의 정도가 경미하거나 고의성이 없는 사소한 부주위로 볼 수 있고, 4. 청구인이 장애로 인해 몸이 불편함에도 제주도의 특산품인 감귤의 상품화에 상당한 노력을 하였던 점 등을 고려하면 처분이 다소 과하다고 보이므로 행정처분기준 별표23. Ⅰ. 일반기준 15. 마.에 의하여 2분의 1 이하로 경감한다.
【주문】 피청구인이 2012. 10. 9. 청구인에게 한 과징금 3,000,000원 부과처분은 이를 1/2 감경한 1,500,000원으로 변경한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 10. 9. 청구인에 대하여 한 식품위생법 위반업소(영업정지 갈음한 과징금 부과)의 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인회사는 자사가 운영하는 인터넷사이트(www.○○○○○○○○○○○.com)를 통해 자사제품인 ‘○○○ ○○○○칩’을 판매하면서 원재료인 감귤의 효능으로 위 제품이 질병의 예방에 도움이 된다는 내용의 광고를 게재하였다가 식품의약품안전청 허위과대광고관리 통합정보망에 모니터링 되어 2012. 8. 14.에 피청구인에게 통보되었다. 이에 피청구인은 2012. 10. 9.에 식품위생법 제13조(허위표시등의 금지)의 규정 위반의 이유로 청구인회사에게 영업정지 등의 처분에 갈음하여 과징금 3,000,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
가. 다른 첨가물이 들어간 1ㆍ2차 가공식품의 경우 성분자체가 원물과 차이가 있어 원물에 대한 효능을 기재하는 것이 소비자의 오해를 불러일을 킬 수 있으나, 파프리카, 단호박, 고추 등과 같은 농산물을 있는 그대로 자연 건조한 제품을 판매하는 경우 각각의 농산물에 대한 효능을 기재하는 것은 소비자에게 올바른 정보를 제공하는 것이다.
나. 자사 쇼핑몰 홈페이지에 기재한 감귤의 효능에 관한 내용은 게재 유무에 따라 판매액의 차이가 나지 않는다.
다. 감귤의 효능을 쇼핑몰에 게재한 것이 판매 증대를 위한 의도적인 목적 없이 올바른 정보를 단순히 소비자에게 전달하고자 했던 점, 실제로 판매 증대로 이어지지 않은 점, 이번의 위반 사실이 본 제품에 대한 1차 적발인 점을 고려하면 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다
3. 피청구인 주장
가. 식품위생법 제13조(허위표시 등의 금지) 제1항 제1호에 의하면 누구든지 식품등의 표시에 관하여 ‘질병의 예방 및 치료에 효능ㆍ효과가 있거나 의약품 또는 건강기능식품으로 오인ㆍ혼동할 우려가 있는 내용의 표시ㆍ광고’를 하여서는 아니 되고, 이는 식품뿐만 아니라 식품의 원재료에 관하여도 또한 같다고 명시하고 있다. 따라서 청구인이 식품의 원재료인 감귤의 효능으로 게재한 ‘감기예방에 효과가 있습니다.’와 ‘동맥경화 및 고혈압 예방에 좋습니다.’라는 문구는 비록 원재료에 대한 내용이라 할지라도 명백한 위반사항에 해당한다.
나. 청구인이 판매한 ‘○○○ ○○○○칩’은 농산물이 아닌, 과일류ㆍ채소류를 주원료로 하여 식품제조가공업소에서 제조ㆍ가공한 과ㆍ채가공품에 해당한다. 따라서 농산물에 대한 효능을 기재하는 것이 소비자에게 올바른 정보를 제공하는 것이라는 청구인의 주장은 명백히 잘못된 것이다.
다. 식품위생법 제41조(식품위생교육) 제2항의 규정에 의해 유통전문판매업 영업을 하려는 자는 신규 식품위생교육을 받아야 하고, 같은 조 제1항의 규정에서는 매년 3시간의 식품위생교육을 받도록 의무 규정을 두고 있다. 청구인의 경우에는 홈페이지를 통해 제품을 판매하기 시작한 2012. 3. 이전인 2012. 2. 22.에도 식품위생교육을 수료하였으며, 2012년도 식품위생교육 교재에는 ‘허위표시 등의 금지’와 ‘식품 등의 표시 및 허위과대광고’ 분야가 위반사항 예시와 함께 자세히 기재되어 있을 뿐만 아니라, 식품관련 영업자는 식품위생법령을 숙지하고 준수하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 청구인의 주장처럼 식품위생법 위반사항임을 인지하지 못하였다는 말은 설득력이 없다.
라. 식품위생법 제13조(허위표시 등의 금지) 제1항에서는 ‘누구든지 허위ㆍ과대ㆍ비방의 표시ㆍ광고를 하여서는 아니된다’고 규정하고 있어 제품의 판매 여부나 청구인의 주장처럼 판매액에 영향을 미쳤는지 여부에 따라 처분을 달리하는 것이 아니다. 다만, 식품위생법시행규칙 제89조(행정처분의 기준) 별표 23(행정처분 기준) Ⅰ. 일반기준에서 ‘식품 등을 제조ㆍ가공하거나 수입만 하고 시중에 유통시키지 아니한 경우’에 처분을 감경할 수 있다는 규정을 두고 있을 뿐 판매액이 많고 적음에 따라 처분 기준을 달리할 아무런 법적인 근거가 없다.
마. 식품위생법령에는 식품위생법시행규칙 제89조(행정처분의 기준) 별표 23(행정처분 기준) Ⅱ. 개별기준을 따로 두어 업종별, 위반사항별로 행정처분의 기준을 정하고 있으며, 1차 위반일 경우 시정명령을 하여야 하는 사항과 1차 위반일 경우라도 영업정지를 해야 하는 사항을 명확하게 구분하고 있다. 따라서 1차 적발이라고 하여 피청구인이 영업정지 처분을 하지 않고 자의적인 해석으로 행정지도 등의 권고적 처분을 해야 한다고 주장하는 것은 법이 정한 범위를 벗어난 행위를 요구하는 억지 주장이다.
4. 관계법령
별지 1 관계 법령 기재와 같다.
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 자료에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인회사는 농업회사법인으로서 2007. 11. 14. 피청구인에게 영업신고를 하여 유통전문판매업을 운영하고 있다.
나. 청구인회사는 자사에서 운영하는 인터넷사이트(www.○○○○○○○○○○○.com)를 통해 자사제품인 ‘○○○ ○○○○칩’을 판매하면서 원재료인 감귤의 효능으로 위 제품이 질병예방에 도움이 된다는 내용의 광고를 게재하였다.
다. 한편 식품의약품안정청에서 허위과대광고관리 통합정보망을 관리하던 중 청구인회사의 위 광고가 모니터링 되어 식품의약품안정청은 2012. 8. 14.에 위 사실을 피청구인에게 통보하였다.
라. 이에 피청구인은 이를 근거로 2012. 8. 29.에 청구인회사를 방문하여 위반사실에 대한 사실을 확인하고 확인서를 징구하였으며, 행정처분에 앞서 「행정절차법」 제21조 제1항의 규정에 따라 2012. 9. 6. 행정처분의 내용을 사전에 알리고 이에 따른 의견을 제출하도록 하였다.
마. 청구인회사는 2012. 9. 22.에 식품위생법 위반사항임을 인지하지 못한 점, 소비자에게 올바른 정보를 제공하는 것이라 판단했다는 점, 실제로 판매 증대로 이어지지 않은 점, 1차 적발인 점 등을 고려하여 행정지도 등의 권고적 처분을 내려 줄 것을 요구하였고, 권고적 처분이 안 될 경우 영업정지에 갈음한 과징금 처분을 내려달라는 의견을 제출하였다.
바. 피청구인은 청구인회사의 의견을 검토한 후, 위반사실이 명백히 인정된다고 판단하여 식품위생법 제75조(허가취소 등), 같은 법 시행규칙 제89조(행정처분의 기준), 같은 법 제82조(영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금 처분) 및 같은 법 시행령 제53조(영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금의 산정기준)에 따라 2012. 10. 9. 과징금 3,000,000원을 부과 처분하였다.
사. 한편, 청구인회사는 과징금 납부기한인 2012. 10. 26.까지 과징금을 납부하지 않자 피청구인은 식품위생법 제82조(영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금 처분) 제4항 및 같은 법 시행령 제55조(과징금 부과처분 취소 대상)의 규정에 의거 2012. 11. 16. 까지 과징금을 납부토록 독촉한 상태이다.
6. 판 단
가. 청구인의 행위가 허위ㆍ과대광고에 해당하는지 여부
의약품과 혼동할 우려가 있는 표시ㆍ광고 및 질병의 치료에 효능이 있다는 내용의 표시ㆍ광고를 금지하고 있는 위 법령조항을 식품의 약리적 효능에 관한 표시ㆍ광고를 전부 금지하는 것으로 풀이하는 것은 위 법령조항의 입법취지에 어긋날 뿐만 아니라, 식품제조업자 등의 영업의 자유, 광고표현의 자유 등에 대한 지나치게 포괄적인 규제를 허용하는 셈이 되어 헌법적으로 용인되지 아니하나, 위 법령조항을 식품 등에 대하여 마치 특정 질병의 치료ㆍ예방 등을 직접적이고 주된 목적으로 하는 것인 양 표시ㆍ광고하여 소비자로 하여금 의약품으로 혼동ㆍ오인하게 하는 표시ㆍ광고만을 규제하고 있는 것으로 한정적으로 풀이하면 부당하게 의약품인 양 오도하는 표시ㆍ광고를 규제함으로써 국민의 건강을 보호한다는 입법목적을 달성할 수 있을 뿐만 아니라, 식품이 가지고 있는 약리적 효능에 관한 정보를 적절히 소비자에게 제공할 수도 있게 됨으로써 과잉규제로 인한 헌법위반의 소지도 아울러 없어지므로, 위 법령조항은 그 적용범위를 위와 같은 합헌적인 범위 밖에까지 부당히 확장하지 아니하는 한 식품제조업자 등의 영업의 자유, 광고표현의 자유 또는 학문의 자유를 헌법 제37조 제2항에 위반하여 침해하는 것이라고 볼 수 없다(2000. 3. 30. 97헌마108 전원재판부).
그리고 위 규정이 식품의 약리적 효능에 관한 표시ㆍ광고를 전부 금지하고 있다고 볼 수는 없고, 그러한 내용의 표시ㆍ광고라 하더라도 그것이 식품으로서 갖는 효능이라는 본질적 한계 내에서 식품에 부수되거나 영양섭취의 결과 나타나는 효과임을 표시ㆍ광고하는 것과 같은 경우에는 허용된다고 보아야 하므로, 결국 위 법령조항은 식품 등에 대하여 마치 특정 질병의 치료ㆍ예방 등을 직접적이고 주된 목적으로 하는 것인 양 표시ㆍ광고하여 소비자로 하여금 의약품으로 혼동ㆍ오인하게 하는 표시ㆍ광고만을 규제한다고 한정적으로 해석하여야 하며, 어떠한 표시ㆍ광고가 식품광고로서의 한계를 벗어나 의약품으로 혼동ㆍ오인하게 하는지는 사회일반인의 평균적 인식을 기준으로 법 적용기관이 구체적으로 판단하여야 한다( 대법원 2006. 11. 14. 선고 2005도844 판결 등 참조).
이 사건으로 돌아와 살펴보면 청구인이 게재한 광고내용은 자사 제품인 원재료인 감귤이 갖는 효능이라는 본질적 한계 내에서 그에 부수되거나 이를 섭취한 결과 나타나는 효과를 나타내는 표현을 넘어 구체적인 병명(동맥경화, 고혈압, 감기 등)을 언급하여 특정 질병의 예방 또는 치료에 효과가 있다는 내용이 포함되어 있고, 위와 같은 광고내용만으로는 사회일반인의 평균적 인식을 기준으로 그것이 의약품이 아니라고 쉽게 인식할 수 있다고 보기 어려운 점을 고려하면, 위 광고내용은 특정 질병의 예방 및 치료 등을 직접적이고 주된 목적으로 하는 것인 양 표시ㆍ광고하여 소비자로 하여금 질병의 예방 및 치료에 효능ㆍ효과가 있거나 의약품으로 오인ㆍ혼동할 우려가 있는 표시ㆍ광고에 해당한다고 보여진다.
나. 정상의 점
다만, ① 이 사건 제품과 감귤의 효능은 서로 다른 인터넷페이지에 게시되어 있어 소비자 입장에서는 상대적으로 허위ㆍ과대라고 오인할 여지가 적은 점,
② 청구인은 이 사건 제품 판매로 소비자 피해가 없다고 보여 지는 점, ③ 식품위생법시행규칙 〔별표 23〕 행정처분기준(Ⅰ.일반기준 15호 마목)에 따라 청구인의 허위ㆍ과대 광고 행위가 그 위반의 정도가 경미하거나 고의성이 없는 사소한 부주위로 볼 수가 있는 점, ④ 청구인은 교통사고 이후 장애를 얻어 몸이 불편함에도 불구하고 제주도의 특산품인 감귤을 상품화하는데 상당한 노력을 하였던 점 등을 고려하면 이 사건 처분으로 달성하려는 소비자의 혼동방지라는 공익에 비해 침해되는 청구인의 사익이 다소 과한 점이 인정된다고 할 수 있다.
7. 결 론
그렇다면, 이 사건 과징금 부과 처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 일부 이유가 있다고 인정되므로, 기존 과징금 3,000,000원의 처분은 이를 1/2을 감경한 과징금 1,500,000원의 처분으로 변경하고 주문과 같이 재결한다.
