【재결요지】 청구인은 현재 소유하고 있는 이 사건 건축물은 기존건물 3동을 잇는 통로로 되어 현재 사용하고 있고, 지붕과 기둥, 벽이 있는 구조로 되어 있음을 확인할 수 가 있다. 단지, 이 사건 건축물의 보행통로에 대하여 청구인과 피청구인 간의 법리해석에 차이가 있다고 할 것이나, 피청구인은 이 사건 처분에 대하여 국토해양부와 감사위원회 등 상급기관의 질의회신과 건축관련 유관기관, 고문변호사, 관계법제관 등 자문을 통해 유권해석에 따라 한 행정처분이므로 설사, 청구인의 건축법의 보행통로에 대하여 단독적인 판단으로 이 사건 처분의 부당성을 주장하고 있으나, 건축법시행령 제119조 제1항 제2호 다목의 3)에 ‘건축물 지상층에 일반인이나 차량이 통행할 수 있도록 설치한 보행통로나 차량통로는 건축면적에 산입하지 아니한다.’고 한 규정을 두고 다툼이 여지가 있다 하더라도 허가권자가 동 시설의 구조, 기능 및 이용 형태 등을 종합적으로 검토하여 판단한 행정처분의 재량행위로 피청구인이 청구인에게 한 위반건축물 자진철거 시정명령의 처분은 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 볼 수는 없을 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 볼 수 없다할 것이다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 청구인에 대하여 한 2011. 08. 26. 위반건축물에 대한 자진철거 시정명령(3차) 처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2005. 04. 27. 제주시 ○○면 ○○리 20-3번지에 피청구인에게 건축허가를 득하고, 2005. 09. 15. 건축물 사용승인을 득하여 건축물을 사용하고 있다. 피청구인은 2011. 01. 18. 청구인의 건축물이 각 동을 연결하여 건축허가나 신고 없이 사용한 부분을 적발하여 청구인에게 자진철거 시정명령을 하였으나 청구인은 청구인 소유의 건축물에 대하여 자진철거를 미 이행 하였고, 피청구인은 2011. 02. 18. 청구인에게 2차 시정명령을 하였으나 미 이행하자 2011. 08. 26. 위법건축물에 대한 자진철거 3차 시정명령처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.)을 하였다.
2. 청구인 주장
피청구인이 ‘신고를 하지 않은 위반건축물이므로 자진철거를 하라’고 청구인에게 시정명령을 내린 건축물은 청구인 소유의 대지 내의 기존 3동의 건축물에 부속된, 각 건축물의 주된 출입구로부터 도로나 공지로 통하도록 설치가 의무화 된 지상층 ‘통로(피난통로 겸 보행통로)’에 설치된 건축물로서, 건축법시행령 제119조 제1항 제2호 다목 3)의 규정에 의하여 전체 면적이 건축면적에 산입되지 아니 하는 신고를 할 필요가 없는 합법적인 건축물이므로 피청구인이 청구인에게 한 부당한 시정명령을 즉각 취소하여야 한다.
3. 피청구인 주장
청구인의 불법 증축된 부분을 일반인의 통행을 위한 통행로라고는 볼 수 없는 사항으로 일반인이 통행하는 보행통로라 함은 소위 불특정다수인이 이용하는 통행로(공중의 통행로)를 의미하는 것이고, 이 사건 대지상 불법 증축된 건축물은 당해 건축물을 이용하는 특정인을 위한 시설로 보아야 할 것으로 이는 건축법시행령 제119조 제1항 제2호 다목의 3)의 조항을 적용 받을 수 없을 것이므로 건축법 제14조(건축신고) 규정에 위반되어 이 사건 처분을 하게 되었다. 청구인이 행정심판 청구는 이유 없으므로 당연 기각되어야 한다.
4. 관계법령
가. 「건축법」 제2조 제1항 제2호 및 「같은 법」 제14조 제1항 제1호, 「건축법」 제84조
나. 「건축법시행령」 제119조 제1항 제2호 다목 3), 제3호
5. 인정사실
이 사건 당사자가 우리 위원회에 제출한 자료들을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실들을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 피청구인에게 제주시 ○○면 ○○리 20-3번지에 문화 및 집회시설(260.6㎡)인 이 사건 건축물에 대하여 2005. 04. 27. 피청구인에게 건축허가를 득하고 2005. 05. 25. 착공 신고 후 2005. 09. 15. 건축물사용승인을 득하여 건축물을 사용하고 있다.
나. 청구인은 2011. 01. 18. 과 2011. 02. 18. 피청구인으로부터 (건축위치는 한경면 청수리 20-3번지이고 토지면적은 998㎡, 지목은 대, 지역지구는 계획관리지역이고, 위반건축물의 내용은 무단증축, 용도는 문화및집회시설, 위반건축물의 무단증축면적은 84.16㎡이고 구조는 경량철골조 및 강파이프조이다.) 위법건축물에 대한 자진철거 시정명령(1차, 2차)을 통보받았다.
다. 청구인은 2011. 02. 10. 피청구인에게 이 사건 건축물은 일반인이나 차량이 비바람을 맞지 않고 통행할 수 있도록 하기 위한 목적으로 보행통로나 차량통로에 설치된 비가림 시설물로써 건축법시행령 제119조 제1항 제2호 다목 3의 규정에 의하여 분명 건축면적에 산입되지 아니하는 부분이므로 위반건축물이 아니며 자진철거 시정명령을 철회하여 줄 것을 요청하였다.
라. 청구인은 2011. 03. 20. 청구외 제주특별자치도감사위원회의 인터넷 주민불편신고센터에 민원접수 하였고, 2011. 04. 18. 감사위원회로부터 민원조사 결과를 회신 받았다.
마. 피청구인은 2011. 03. 29. 청구인에게 제주특별자치도감사위원회의 조사결과 및 상급기관의 위반건축물 적용여부 질의결과 후 행정조치 해 달라는 요청에 따라 위 결과가 나오는 대로 조치할 계획임을 알리며, 그 기간동안 시정기간을 중단함을 알리는 공문을 통보하였다.
바. 피청구인은 2011. 04. 18. 청구 외 제주특별자치도감사위원회로부터 건축법 준수 및 민원사무처리에 따른 대응철저의 문건을 받은 바 있다. ‘주택법 시행령 제119조 제1항 제2호 다목 3 건축물의 지상층에 일반인이나 차량이 통행할 수 있도록 설치한 보행통로나 차량통로는 건축면적에 산입되지 아니한다. 라고 규정한 내용 중 일반인이라 함은 불특정 다수인을 말하는 사항이며, 이 사건 건축물은 부지 안에는 특정인을 위한 시설로써 건축면적 및 바닥면적에 산입되어야 할 것으로 사료된다.’는 내용을 확인할 수 있다.
사. 또한, 피청구인은 2011. 04. 18. 청구 외 제주특별자치도감사위원회로부터 주민불편신고센터에 접수된 건축관련 불공정, 불친절, 부적격 공무원들에 대한 신고 등의 민원사항에 대하여 국토해양부, 법제관, 대한건축사협회 제주특별자치도건축사회의 질의 결과를 통보 받았다.
아. 청구 외 제주특별자치도감사위원회는 2011. 04. 18. 국토해양부에 질의를 통하여 받은 회신내용의 공문을 2011. 06. 07. 피청구인에게 알리고 그 내용에는 ‘건축법 시행령 제119조 제1항 제2호 다목 3에 따르면 건축물 지상에 일반인이나 차량이 통행할 수 있도록 설치한 보행통로나 차량통로에 대하여는 건축면적에 산입하지 아니하도록 규정하고 있습니다. 질의의 비가림시설이 보행통로에 해당하는지, 아니면 일반적인 건축물의 형태를 갖춘 시설에 해당하는지 여부 등에 대해서는 현지의 사실판단 사항이며, 이는 해당 지역의 허가권자가 동 시설의 구조, 기능 및 이용형태 등을 종합적으로 검토하여 판단하여야 할 것으로 사료됨을 회신합니다.’고 담겨있다.
자. 청구인은 2011. 09. 01. 청구외 제주특별자치도감사위원회에 민원조사 결과회신에 대한 이의신청 및 재감사 요청하였고, 2011. 09. 17. 민원조사 결과회신에 대한 재 이의신청을 하였다.
차. 피청구인은 2011. 06. 20. 청구인에게 청구 외 제주특별자치도감사위원회와 상급기관에서 통보된 내용을 받아드리고 ‘위반건축물 시정명령에 따른 시정기간 중단해지 알림’의 공문을 보낸바 있다.
카. 피청구인은 2011. 07. 05. 청구인에게 이 사건 건축물은 건축법 제14조 제1항의 규정에 위반하였기에 같은 법 제79조(위반건축물 등에 대한 조치 등)규정에 의한 행정처분에 앞서 행정절차법 제21조 제1항 규정에 의거 행정처분 사전통지의 공문을 보냈으며, 청구인에게 의견구술 및 서면으로 제출할 수 있도록 행정처분 사전통지를 한 바 있다.
타. 청구인은 2011. 07. 18. 피청구인에게 위반건축물 등 행정처분(시정명령)에 대하여 ‘건축허가 당시 건축물의 통로가 건축법시행령 제119조 제1항 제2호 다목 3에 의거 건축면적에 산입하지 아니한다.’라며 의견제출서를 제출하였다.
파. 청구인은 2011. 08. 05. 피청구인에게 의견제출서 관련 회시에 대한 의문사항을 질의하였으나, 2011. 08. 26. 피청구인으로부터 (건축위치는 한경면 청수리 20-3번지이고 토지면적은 998㎡, 지목은 대, 지역지구는 계획관리지역이고, 위반건축물의 내용은 무단증축, 용도는 문화및집회시설, 위반건축물의 무단증축면적은 84.16㎡이고 구조는 경량철골조 및 강파이프조 이다.) 위법건축물에 대한 자진철거 3차 시정명령을 통보받았다.
하. 이에, 청구인은 2011. 09. 02. 피청구인에게 위법건축물에 대한 자진철거 3차 시정명령에 대한 철회를 요청하였고, 2011. 09. 26. 이 사건 건축물에 대하여 자친철거의 시정명령에 대한 재 철회를 요청하였다.
거. 피청구인은 2011. 09. 21. 당해 고문변호사로부터 불법건축물 처리와 관련하여 주택법 시행령상 건축면적에 산입되지 않은 보행통로의 해석 및 이 사건 건축물의 해당여부에 대한 검토 결과 ‘이 사건 건축물의 경우에는 박물관 입장객이라는 특정인의 편의를 위해 건축물간 연결통로로 제공된 것이므로 불특정 다수인의 통행을 위한 것으로 볼 수 없다.’는 자문을 받은 바 있다.
너. 피청구인은 2011. 10. 05. 청구 외 제주서부경찰서장에게 청구인을 대상으로 건축법 제14조의 규정에 의한 건축신고 및 같은 법 제22조의 절차를 이행하지 아니하여 건축물을 건축한 건축주(봉황솟대박물관, 돌거북이수석박물관 대표 서경춘)에 대하여 같은 법 제111조의 규정에 의거 위반행위자에 대한 고발을 하였다.
더. 피청구인은 2011. 10. 25. 청구인을 대상으로 이행강제금 5,146,990원을 건축법 위반사항 자진철거 미이행으로 부과처분 하였다.
러. 청구인은 2011. 11. 10. 피청구인이 한 위법건축물에 대한 자치철거 3차 시정명령은 부당하다 하여 우리위원회에 행정심판을 청구하였다.
6. 판단
가. 살펴보건대, 「건축법」 제79조의 위반 건축물 등에 대한 조치 등에는 ‘허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 하고 있다.
같은 법 제80조에는 ‘허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과한다.’고 되어 있다.
또한, 「건축법」 제2조 제1항 제2호의 규정에 의거 ‘건축물 이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물’로 정의 되어 있고, 같은 법 시행령 제41조에 의하면, ‘건축물의 대지 안에는 그 건축물 바깥쪽으로 통하는 주된 출구로부터 도로 또는 공지로 통하는 통로(유효너비:1.5미터 이상)를 설치하여야 한다’고 하고 있다.
나. 판단하건대, 청구인은 피청구인이 ‘신고를 하지 않은 위반건축물이므로 자진철거를 하라’고 시정명령을 내린 건축물은 청구인 소유의 대지 내의 기존 3동의 건축물에 부속된, 각 건축물의 주된 출입구로부터 도로나 공지로 통하도록 설치가 의무화 된 지상층 ‘통로(피난통로 겸 보행통로)’에 설치된 건축물로서, 건축법시행령 제119조 제1항 제2호 다목 3)의 규정에 의하여 전체 면적이 건축면적에 산입되지 않는다 하여 건축신고를 할 필요가 없는 합법적인 건축물이라고 주장하고 있으나,
청구인은 현재 소유하고 있는 이 사건 건축물은 기존건물 3동을 잇는 통로로 되어 현재 사용하고 있고, 지붕과 기둥, 벽이 있는 구조로 되어 있음을 확인할 수 가 있다. 단지, 이 사건 건축물의 보행통로에 대하여 청구인과 피청구인 간의 법리해석에 차이가 있다고 할 것이나, 피청구인은 이 사건 처분에 대하여 국토해양부와 감사위원회 등 상급기관의 질의회신과 건축관련 유관기관, 고문변호사, 관계법제관 등 자문을 통해 유권해석에 따라 한 행정처분이므로 설사, 청구인의 건축법의 보행통로에 대하여 단독적인 판단으로 이 사건 처분의 부당성을 주장하고 있으나, 건축법시행령 제119조 제1항 제2호 다목의 3)에 ‘건축물 지상층에 일반인이나 차량이 통행할 수 있도록 설치한 보행통로나 차량통로는 건축면적에 산입하지 아니한다.’고 한 규정을 두고 다툼이 여지가 있다 하더라도 허가권자가 동 시설의 구조, 기능 및 이용 형태 등을 종합적으로 검토하여 판단한 행정처분의 재량행위로 피청구인이 청구인에게 한 위반건축물 자진철거 시정명령의 처분은 재량권의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 볼 수는 없을 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 볼 수 없다할 것이다.
7. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
