【재결요지】 피청구인의 판단이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없으므로, 이러한 예규에 따라 한 이 사건 처분은 적법하다고 할 것(대법원 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결 참조)이고, 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용한 점이 보이지 아니한다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2010. 2. 2. 청구인에 대하여 한 건설폐기물 중간처리업 부적정 통보에 대한 의의신청 반려처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 본인 소유의 제주시 ○○읍 ○○리 ○○번지(이하 ‘이 사업 예정지’라 한다)에 건설폐기물 중간 처리업을 하고자 「건설폐기물 재활용 촉진에 관한 법률」(이하 「건설폐기물법」이라 한다)과 같은 법 시행령이 정하는 바에 따라 2009. 12. 7. 피청구인에게 건설폐기물 처리사업 계획서를 제출한바, 피청구인은 이 사업 예정지 인근에 동종의 업체(주, ○○)가 공사 중에 있어, 청구인의 신청한 업체가 추가 설치 시 지역 환경피해 심화, 인근 전원주택 입주 주민 생활환경 불편, 식수원 오염 및 갈수기 물부족 우려, 진입로 협소로 인한 도로혼잡ㆍ교차운행 불가, 건설폐기물 중간 처리업체 난립에 따른 과당경쟁으로 기존업체 경영악화, 마을 공동체 의식 저해 등의 이유로 2010. 1. 7.자로 부정적 통보를 하였고, 이에 청구인은 2010. 1. 27. 이의신청을 하였으나, 피청구인은 위 부정적 통보 사유와 같은 이유로 2010. 2. 2.자로 청구인의 이의신청에 대하여 반려 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 이의신청 반려(부정적 통보)사유의 부당성
1) 건설폐기물 중간처리업 추가 설치에 따른 지역 환경피해 심화
이 사업 예정지에 건설폐기물 중간처리업소가 들어선다고 하여 환경피해가 더욱 악화 또는 심화된다고 단정할 근거는 전혀 없다.
가) 이 사업 예정지 인근 전원주택 입주 주민 생활환경 불편
피청구인이 주장하는 전원주택은 이 사업 예정지로부터 260m 밖에 위치하고 있는바, 위 전원주택에서 보면 현재 건설폐기물 중간처리사업장 공사 추진 중인 (주)백록의 사업장과 가까운 반면, 이 사업 예정지와는 훨씬 멀리 떨어진 거리에 있을 뿐만 아니라 주변 보다 상당히 낮은 저지대이고, 또 비산먼지ㆍ소음ㆍ진동 차단시설(스프링쿨러 설치, 석축쌓기 2m, 방음판 3m,)을 갖추어 사업허가를 받을 예정이기 때문에 전원주택 주민들에게 피해를 입힐 우려는 기우에 불과하다.
나) ○○리 마을 지역주민 생활고통 가중
○○리 마을 중심으로 반경 4㎞ 이내에 건설폐기물 중간처리사업장은 ○○리 1개소(○○산업)와 현재, 공사 중인 사업장(주. ○○) 1개소뿐이므로, ○○리 주민들이 생활고통이 가중되는 것도 아니다. 그래서 지역주민이 청구인의 건설폐기물 중간처리사업장 설치계획을 알고 있으면서 아직까지 민원을 제기한 사실도 없다.
다) ○○천 및 농업용수 오염, 갈수기 마을 물 부족 우려
2010. 2. 현재, ○○리 1일 급수공급 가능량은 1,600톤이고, 현재 사용량은 1일 1,200∼1,400톤에 불과함으로 급수 공급에는 별문제가 없다. 특히 시설 가동이 1일 8시간 기준 물 소모량이 5㎥에 불과하고, 또 대부분은 재활용하는 한편 기계가동 시에만 사용하기 때문에 그로 인해 주변 마을에서 사용할 물이 부족하리라는 것은 피청구인이 지나친 기우에 불과하다.
라) 진입도로 협소로 도로혼잡ㆍ교차운행 불가
현재, 건설폐기물 중간처리사업장 개설공사 중인 업체(주. ○○)는 진입로 폭을 4m에서 6m이상 포장하는 것을 전제(부관)로 허가를 받았는바, 앞으로 진입로는 6m이상 포장도로로 전환되므로 진입로 폭이 협소하여 도로 혼잡ㆍ교차 운행이 불가하다는 것은 부정적 통보를 하기위한 한 이유를 설시한 것에 불과하며, 청구인은 이 사업 예정지에 창고 및 제2종 근린생활시설(사무실) 등의 건축허가를 이미 받아 놓은 상태여서「국토계획법」제58조 및 동 시행령 제56조 [별표1의 2]의 기준에 정한 개발행위 허가기준에 저촉되는 사항이 없다고 사료된다.
2) 업체 난립에 따른 과당경쟁으로 기존업체 경영악화
건설폐기물 중간처리업체 난립에 따른 과다경쟁으로 기존업체의 경영악화여부는 청구인의 사업계획에 대한 적정여부를 결정하는 단계에서 피청구인이 판단할 사항이 아니다.
3) 지역 환경을 보전하려는 마을 공동체 의식 저해 등
청구인이 건설폐기물 중간처리사업장을 설치하는 계획을 마을 주민들이 알고 있으면서 아직까지 민원을 제기한 사실도 없음에 비추어 보면, 지역 환경을 보전하려는 마을 공동체의식을 저해할 우려도 없으며,청구인은 사업장 진ㆍ출입시 세륜, 세차시설을 운영하여 차량에 부착된 먼지를 제거할 것이고, 포장도로를 운송하는 점을 감안할 때, 비산먼지로 인한 피해는 극히 미미할 것으로 사료되며, 더구나 건설폐기물 중간처리 사업장이 1곳 추가로 가동된다고 하여 「자연환경보전법」 제42조 규정에 의한 국가지정 자연생태 우수마을 육성에 장애가 된다고 할 수 없다.
나. 결론
건설폐기물 중간처리업을 하고자 하는 자가 환경부령이 정하는 바에 따라 건설폐기물 처리 사업계획서를 피청구인(제주시장)에게 제출하면, 피청구인은 위 건설폐기물 처리 사업계획서를 검토함에, 개인의 경우 자산평가액 및 사업장 부지의 규모 등에 관하여 환경부령에 정하는 바에 적합한지 여부를 판단하여 환경부령에 정하는바에 위반되는 사안이 없으면 응당 「폐기물법」제21조 규정에 의하여 적정통보를 하여야 하는바, 이때 행정관청은 「폐기물법 시행령」제14조에 의하여 ① 비산먼지 및 소음의 발생억제를 위하여 필요한 조치사항. ② 허용보관량의 준수 등 방치폐기물 발생예방을 위하여 필요한 조치사항의 조건을 붙일 수 있을 뿐이다. 또한, 피청구인은 같은 지역에서 다른 업체에는 건설폐기물 중간처리 적정통보를 하였고, 청구인에게는 부정적 통보를 한 것은 형평성에 맞지 아니하다. 따라서 청구인이 제출한 건설폐기물 중간처리 사업계획서는 수리되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 이의신청 반려(부적정 통보)사유의 정당성
1) 건설폐기물 중간처리업 추가 설치에 따른 지역 환경피해 심화
이 사업 예정지는 바로 인근에 공사 중인 폐기물 처리사업장이 있는 상황에서 청구인의 신청한 동종의 사업장이 추가 설치되어도 환경피해가 악화되지 않는다는 것은 말도 되지 않는 주장이다.
가) 이 사업 예정지 인근 전원주택 입주 주민 생활환경 불편
이 사업 예정지 인근에 건설폐기물 중간처리 사업장 시설중인 (주)○○이 허가를 득하여 건설폐기물처리시설을 가동시키고, 또 다시 청구인이 허가를 득하여 동종의 처리시설을 가동시켰을 경우, 전원주택과 겨우 260m 떨어져 있는 상황에서, 2개 업체의 건설폐기물 처리시설 가동에 따른 소음ㆍ진동ㆍ분진 등이 증가하여 주변 전원주택 입주 주민 생활환경이 불편하리라 예측하는 것은 결코 무리가 아니다.
나) ○○리 마을 지역주민 생활고통 가중
○○리 마을 중심으로 반경 4㎞ 이내에 운영하는 건설폐기물 중간처리업체는 (주)○○주(○○읍 ○○리 219번지 3.9㎞), ○○산업(주)(○○읍 ○○리 1076-21번지 3.2㎞), ○○개발(주)(○○읍 ○○리 산120번지 3.2㎞) 3개소가 기 운영 중이며, 공사 시공 중인 사업장(주. ○○) 1개소와 청구인까지 건설폐기물중간처리업을 운영한다고 하면 ○○리 마을 중심으로 반경 4㎞ 이내에 5개소나 건설폐기물 중간처리업이 운영되는 결과를 초래케 되어 마을 주민의 수인한도를 초과할 우려가 있을 뿐만 아니라, 청구인의 건설폐기물 중간처리업 사업계획서 제출에 따른 검토의견을 협의 요청한 결과, ○○리에서도 폐기물 처리시설 사업장이 들어서서는 결코 안 된다는 주민의견서가 제출된바 있고, 주민들의 민원제기가 없는 것은 피청구인이 청구인의 제출한 건설폐기물 중간처리업 사업계획에 대하여 부적정 통보를 하였기 때문에 민원제기 할 이유가 없는 것이며, 청구인의 건설폐기물 중간처리업 사업계획에 대하여 주민들이 묵시적 동의가 있는 것은 결코 아니다.
다) ○○천 및 농업용수 오염, 갈수기 마을 물 부족 우려
청구인이 계획하고 있는 건설폐기물 처리시설 200톤/시간 처리용량으로 공사하고, (주)○○이 제출한 건설폐기물 중간처리시설 설치에 따른 용수공급계획 변경에 따르면 1일 평균 용수 사용량이 21.03톤으로 계획되고 있음을 감안하면 청구인이 용수 사용계획을 지나치게 축소하고 있음을 알 수 있으며, 용수를 기계가동 시에만 사용한다고 하는 것은 사업장에서 발생하는 비산먼지 등에 대한 대책이 없는 주장이며,
○○의 의견에 의하면 최근 들어 이 사업 예정지 주변지역에 주택, 팬션, 사업장 등 건축물이 지속적으로 증가하고 있는 실정으로 건설폐기물처리사업 인ㆍ허가 이후 사업장에 대한 급수계획을 면밀히 분석하여 급수공급 가능 여부를 판단하여야 할 것으로 사료되며, ○○리의 상수원인 어승생 저수지 급수는 갈수기시 수량 감소로 단수가 자주 발생하고 있다는 의견이 있어 갈수기시 마을 물 부족 우려가 있는 것 또한 사실이다.
라) 진입도로 협소로 도로혼잡ㆍ교차운행 불가
현재, 건설폐기물 중간처리사업장 공사 중인 업체(주. ○○)에 대하여 종전 북제주군수가 건설폐기물 중간처리 사업계획 조건부 적정 통보를 하면서 이행조건으로 사업예정지 진입도로에 먼지가 발생치 않도록 포장하여야 한다고 하여, 포장에 대한 조건을 부여하였던 것으로 도로폭을 확장하여 포장하는 것을 전제로 한 부관을 부여한 사실이 없을 뿐만 아니라, 청구인의 이 사건 청구 허가 시 도로폭 협소(L=150m, B=4m)로 진입로 구간에 차량운행이 가중(2개업체 운영)됨으로써 「국토계획법 시행령」[별표1의2] 개별행위 허가기준 (1. 분야별 검토사항 마. 기반시설 (1) 주변의 교통에 지장을 초래하지 아니할 것)에 적합하지 않다.
2) 업체 난립에 따른 과당경쟁으로 기존업체 경영악화
건설폐기물 중간처리사업 계획의 적정 여부는 건설폐기물 중간처리업을 하고자 하는 자가 선투자 후에 관련법규나 주변여건이 처리업을 하기에 적당치 않다고 판단되어 부적정 결정을 받을 경우, 손실을 입게 될 것이므로 사전에 이러한 재산적 피해를 예방코자 하는 취지에서 사업계획에 대한 적정여부를 결정하는 것인바, 이 사건 처분도 이와 같은 맥락에서 이루어진 것이며, 연도별 도내 건설폐기물 중간처리업 가동률을 분석하여 보면 2008년 17.9%, 2009년 10월 21.8%로 가동율이 20%정도로 기존업체의 과당경쟁 등으로 경영악화가 되고 있음을 볼 때, 청구인이 많은 사업비를 투자하여 입게 될 재산적 피해가 너무나 심할 우려가 큰 것 역시 사실이다.
3) 지역 환경을 보전하려는 마을 공동체 의식 저해 등
○○리 주민의 동의 없이 (주)○○ 업체에 조건부 적정 통보를 하여 ○○리 마을은 제주시와 업체간 전쟁을 치르는 심정으로 싸우고 있으며, 청구인의 건설폐기물 중간처리업 건에 대하여 지난날의 과오를 되풀이 하지 말라는 주민의견서가 제출된 바와 같이 지역 환경을 보전하려는 마을 공동체 의식 저해의 우려가 있음은 주지의 사실이며,
○○리 마을는 「자연환경보전법」제42조 규정에 의한 국가지정 생태우수 마을로 지정이 되었는바, 건설폐기물 중간처리업 1개소가 공사 중인 상황에서 또다시 동종의 시설 1개소가 설치되어 2개소가 들어선다면 국가지정 자연생태 우수마을 육성에 장애가 없다고 할 수 없다.
나. 결론
청구인이 「폐기물법」제21조제2항의 규정에 의하여 제출한 건설폐기물 중간처리사업계획은 위에서 살펴본 바와 같이 제반여건 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 건설폐기물 중간처리업을 하기에는 부적정하다고 판단하여 이 사건 처분을 하였는바, 피청구인이 취한 조치는 극히 정당함으로 청구인의 이 사건 청구는 당연히 기각되어야 할 것이다.
4. 관련법규
가. 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률」제21조제2항 및 제3항
나. 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙」제12조제1항 및 제2항
다. 「국토계획법」제58조
라. 「국토계획법 시행령」제56조 [별표1의 2]
마. 「자연환경보전법」제42조
바. 「자연환경보전법 시행규칙」제26조
5. 인정사실
청구인의 청구서, 의견서, 보충서면과 이에 따른 피청구인의 답변서 등 소명자료를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 청구인은 2009. 12. 7. 본인 소유의 제주시 ○○읍 ○○리 ○○번지에 건설폐기물 중간 처리업을 하기 위하여 피청구인에게 건설폐기물 처리 사업 계획서를 제출하였다.
나. 피청구인은 2010. 1. 7. 청구인의 건설폐기물 중간 처리업 사업계획에 대하여, 이 사업 예정지 인근에 동종의 업체(주, ○○)가 공사 중에 있어, 청구인의 신청한 업체가 추가설치 시 지역 환경피해 심화에 따른 인근 전원주택 입주 주민 생활환경 불편, ○○리 마을 반경 4킬로미터 이내 건설폐기물 중간 처리업체 집중설치로 지역주민 생활고통 가중, 식수원 오염 및 갈수기 마을 물 부족 우려, 진입로 협소로 인한 도로혼잡ㆍ교차운행 불가 등 「국토계획법」제58조 및 같은 법 시행령 제56조의 개발행위 허가기준에 적합하지 않으며, 건설폐기물 중간 처리업체 난립에 따른 과당경쟁으로 기존업체 경영악화, 자연환경 보전을 통해 마을을 발전시키려는 지역주민들의 염원이 저해 될 뿐만 아니라, 건설폐기물 적재차량 운행 시 오염물질, 낙석, 매연 등 증가로 「자연환경보전법」제42조 규정에 의한 국가지정 자연생태 우수마을 육성에 장애가 된다는 이유로 부정적 통보를 하였다.
다. 청구인은 2010. 1. 27. 청구인이 제출한 건설폐기물 중간 처리업 사업계획에 대한 피청구인의 부적정 결정은 부당하다며 이의신청을 하였다.
라. 피청구인은 2010. 2. 2. 위 부정적 통보 사유와 같은 이유로 청구인의 이의신청에 대하여 반려 처분을 하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
「폐기물법」제21조제2항에는 “건설폐기물처리업을 영위하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 바에 따라 건설폐기물 처리사업계획서를 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다.”라고 규정되어 있고, 같은 조 제3항에는 “시ㆍ도지사는 제2항의 규정에 의하여 제출된 건설폐기물 처리사업계획서를 검토하고 그 적정 여부를 건설폐기물 처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다.”규정되어 있으며,
「국토계획법」제58조제3항에는 “개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.”라고 규정되어 있고, 같은 법 시행령 제56조[별표1의2] 개별행위 허가기준, 1. 분야별 검토사항, 라. 주변지역과의 관계 (2)에는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것.”, 마. 기반시설 (1)에는 “주변의 교통에 지장을 초래하지 아니할 것.”으로 각각 규정되어 있다.
또한, 「자연환경보전법」제42조에는“생태마을의 지정기준ㆍ지정절차 및 해제 등에 관하여 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.”라고 규정되어 있고, 같은 법 시행규칙 제26조 [별표 1] 자연생태 우수마을 지정기준에는 “자연환경 및 경관 등이 잘 보전되어 있는 마을”로 규정되어 있다.
나. 판단
1) 이 사건의 다툼은 청구인이 제출한 건설폐기물 처리 사업 계획서에 대하여 피청구인이 지역 환경피해 심화에 따른 「국토계획법」제58조 및 같은 법 시행령 제56조의 개발행위 허가기준에 적합하지 않으며, 건설폐기물 적재차량이 ○○리 마을 운행 시 오염물질, 낙석, 매연 등 증가로 「자연환경보전법」제42조 규정에 의한 국가지정 자연생태 우수마을 육성에 장애가 된다는 이유로 건설폐기물 처리사업장의 추가 설치는 부적정하다고 한 이 사건 처분이 위법한지 여부라 하겠다.
2) 「건설폐기물법」제21조제1항, 제2항 및 같은 법 시행규칙 제12조제1항, 제2항의 규정에 비추어 보면 위와 같이 폐기물처리업의 허가에 앞서 사업계획서에 대한 적정ㆍ부적정 통보 제도를 두고 있는 것은 폐기물처리업을 하고자 하는 자가 스스로 시설 등을 설치하여 허가신청을 하였다가 허가단계에서 그 사업계획이 부적정하다고 판명되어 불허가 되면 허가 신청인이 막대한 경제적ㆍ시간적 손실을 입게 되므로, 이를 방지하는 동시에 허가관청으로 하여금 미리 사업계획서를 심사하여 그 적정ㆍ부적정 통보 처분을 하도록 하고, 나중에 허가단계에서는 나머지 허가요건만을 심사하여 신속하게 허가업무를 처리하는데 그 취지가 있다 할 것이다.(대법원 1996. 10. 25. 선고 95누14244 판결 참조)
3) 한편, 대법원은 어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 나아가 재량행위라고 할지라도 기속재량행위인지 또는 자유재량에 속하는 것인지의 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것인바(1997. 12. 26. 선고 97누15418 판결 참조), 이 사건 처분의 근거인 「건설폐기물법」제21조제1항, 제2항 및 같은 법 시행규칙 제12조제1항, 제2항의 체제 또는 문언을 살펴보면 이들 규정들은 폐기물처리업허가를 받기 위한 최소한도의 요건을 규정해 두고는 있으나, 사업계획의 적정 여부에 대하여는 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 그 사업의 적정 여부에 대하여 재량의 여지를 남겨 두고 있다 할 것이고, 이러한 경우 사업계획 적정 여부 통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누13061 판결 참조)라고 판시한 바 있으며,
4) 환경부예규인 「건설폐기물 처리기준 및 방법 등에 관한 업무처리지침」(2009. 12. 31.자 환경부예규 제401호)은 허가권자는 사업계획 검토 시 서류검토 외에 처리업의 허가요건 충족 여부, 사업계획의 적정성, 타 법의 저촉 여부, 현지조사 등을 하도록 규정하고 있음에 따라, 청구인이 「폐기물법」제21조제2항의 규정에 의하여 제출한 건설폐기물 중간처리사업계획에 대하여 피청구인은 제반여건 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여, 이 사업 예정지 인근에 동종의 업체(주, ○○)가 공사 중에 있어, 청구인의 신청한 업체가 추가설치 시, 환경오염 총량이 수인한도를 초과할 우려의 예측으로, 지역 환경피해 심화에 따른 인근 전원주택 입주 주민 생활환경 불편, ○○리 마을 반경 4킬로미터 이내 건설폐기물 중간 처리업체 집중설치로 지역주민 생활고통 가중, 식수원 오염 및 갈수기 마을 물 부족 우려, 진입로 협소로 인한 도로혼잡ㆍ교차운행 불가 등 「국토계획법」제58조 및 같은 법 시행령 제56조의 개발행위 허가기준에 적합하지 않으며, 자연환경 보전을 통해 마을을 발전시키려는 지역주민들의 염원이 저해 될 뿐만 아니라, 건설폐기물 적재차량 운행 시 오염물질, 낙석, 매연 등 증가로 「자연환경보전법」제42조 규정에 의한 국가지정 자연생태 우수마을 육성에 장애가 될 것으로 판단하여 부정적 통보를 하였는바,
피청구인의 판단이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없으므로, 이러한 예규에 따라 한 이 사건 처분은 적법하다고 할 것(대법원 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결 참조)이고, 피청구인이 재량권을 일탈ㆍ남용한 점이 보이지 아니한다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 청구는 이유가 없다 할 것이므로 주문과 같이 재결한다.
