【재결요지】 이 사건 처분은 비록 주유소 영업행위 제한의 법적 성질이 부담에 해당된다고 하더라도 기속행위 또는 기속적 재량행위에는 법률에 명문의 규정이 없는 한 부관을 붙일 수 없을 뿐만 아니라, 설령 부관을 붙였다 하더라도 그 부관은 법적인 근거가 없어 위법하고, 또한 법적인 타당성을 갖춘 이유도 발견할 수 없어 무효라고 판단된다.
【주문】 청구인의 청구를 인용한다.
【청구취지】 피청구인이 2009. 4. 15. 청구인에 대하여 한 등록처분 중 주유소의 영업대상 범위를 제한하고, 주유소 진입로에 자량진입 제한을 표시하도록 한 부관은 무효임을 확인한다.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 제주시 ○○동 ○○소재 ○○화물자동차공영정류장(이하 ‘공영차고지’라 한다) 내에서 주유소(이하 ‘이 사건 주유소’라 한다) 영업을 하기 위하여 2009. 3. 11. 피청구인에게 석유판매업(주유소) 등록신청을 한 바,
나. 피청구인은 2009. 4. 15. 청구인의 신청을 수리하면서, 이 사건 주유소는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘「국계법」’이라 한다)이 정한 공영차고지 부대시설로서, 공영차고지 시설의 설치목적 등에 맞게 「석유 및 석유 대체연료 사업법」(이하 ‘「석대법」’이라 한다) 시행령 제2조3호의 정의(주유소란 점포에서 고정된 주유설비에 의하여 실소비자에 직접 판매하는 소매업)에 따라, 실소비자를 공영차고지를 이용하는 자로 한정하여 청구인에게 영업범위를 제한하는 부관을 부여하여 주유소 등록을 수리(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
※ 부관(영업대상 범위 제한)부가 사항
○ 제주화물자동차 공영차고지에 정류하는 화물자동차 운수사업자의 화물자동차에 한해서 판매
○ 제주화물자동차 공영차고지 시설이용 및 종사자의 차량에 한해서 판매
○ 기타사항ː주유소 진입로(동측 방화벽 일적선상)에 차량진입 제한 표시
다. 이에 청구인은 피청구인이 석유판매업(주유소)등록처분을 하면서 영업범위를 제한하는 부관을 부여한 것은 위법ㆍ무효라 주장하면서 무효를 구하는 심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
가. 처분의 경위
1) 도시관리계획에 따른 주유소 건축
제주특별자치도(이하 ‘제주도’라 한다)는 제주시 ○○동 ○○번지 일대의 자연녹지지역(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 화물자동차운수사업용 공영차고지를 조성(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)하는 내용의 도시관리계획(이하 ‘이 사건 도시계획’이라 한다)을 2006. 6. 7. 결정ㆍ고시하였다.
이 사건 사업상 공영차고지는 부대시설로 주유소 시설을 포함하고 있는데, 청구인은 2007. 1. 22. 제주도와 민간투자사업 추진협약을 체결한 후, 이 사건 사업에 따른 공영차고지와 그 부대시설(주유소)을 모두 완성하고, 2009. 3. 10. 피청구인으로부터 사용승인까지 받았다.
2) 공식적인 질의회신을 무시한 피청구인(제주시)의 처분
국토해양부 감사관 고객만족센터의 담당자는 웹사이트 상의 민원인 질의에 대하여 2008. 11. 28. 「도시계획 시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하‘「도시계획시설규칙」’이라 한다)제33조제1항제1호의 규정에 의하면, 자동차 정류장에 부대시설로 주유소 설치는 가능하나, 동 주유소 시설은 당해 자동차정류장을 이용하는 차량의 주유를 위한 것이어야 하며, 불특정 다수인을 대상으로 한 영업행위는 불가함”이라고 회신한 바 있다.
피청구인(제주시)은 위 국토해양부의 비공식적인 질의회신에 따라 2009. 4. 15. 이 사건 주유소의 영업범위를 “○○화물자동차 공영차고지에 정류하는 화물자동차 운수사업자의 화물자동차, ○○화물자동차 공영차고지 시설관리 및 종사자의 차량”으로 제한하는 내용의 이 사건 부관을 부가하여 이 사건 주유소 등록신청을 수리하였다.
나. 이 사건 부관의 위법성(무효)
1) 이 사건 등록처분의 법적 성질(기속행위)
석유판매업(주유소)을 하려는 자는 일정한 시설기준을 갖추어 시ㆍ도지사에게 등록하여야 하는데(「석대법」제10조제1항, 제4항, 같은 법 시행령 제15조), 대법원은 “주유소등록신청을 받은 행정청은 주유소등록신청이 「석대법」, 같은 법 시행령, 혹은 위 시행령의 위임을 받은 시ㆍ도지사의 고시 등 관계법규에 정하는 제한에 배치되지 않고, 그 신청이 법정등록 요건에 합치되는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 수리하여야 하고, 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 등록을 거부할 수는 없다”고 판시하여, 주유소 등록신청의 수리행위가 기속행위라는 입장이다(대법원 1998. 9. 25. 선고 98두7503 판결).
2) 이 사건 부관의 법적 성질(부담)
이 사건 부관은 청구인의 주유소 영업 시 ① 공영차고지에 정류하는 화물자동차 운수사업자의 화물자동차와, 공영차고지 시설이용 및 종사자의 차량에 한해서 판매하도록 하는 부작위 의무(당해 영업대상 외의 자에 대한 영업행위를 금지하는 부작위 의무)와, ② 주유소 진입로(동측 방화벽 일직선상)에 차량진입 제한을 표시하도록 하는 작위 의무를 부과하고 있으므로, 그 법적 성질은 부담이라 할 것이다.
행정의 법률유보 원칙상, 법령상 근거가 있는 경우에는 당연히 부관의 부가가 가능하나, 「석대법」은 행정청이 석유판매업 등록처분시 부관을 부가할 수 있다는 규정은 두고 있지 아니하다.
한편, 법률에 명문규정이 없더라도 허가ㆍ특허 등 재량행위(수익적 행정행위)에는 부관을 붙일 수 있으나(대법원 1997. 3. 11. 선고 96다49650 판결 참조), 기속행위(또는 기속적재량행위)에는 부관을 붙일 수 없고, 설령 부관을 붙였다 하더라도 그 부관은 위법ㆍ무효(대법원 1988. 4. 27. 87누1106 판결)라는 것이 대법원의 일관된 입장이다.
그렇다면, 이 사건 부관은 이러한 기속행위에 부가된 것이므로 위법ㆍ무효라 할 것이다.
다. 이 사건 부관 부가의 근거에 관하여
피청구인의 입장은 이 사건 주유소가 공영차고지의 부대시설에 불과하다는 점에서 공영차고지 설립에 부수되어야만 비로소 건축이 가능하고 독자적으로는 건축이 불가능하다는 전제하에 있는 것으로 판단된다.
그러나, 이 사건 사업부지는 「국계법」상 자연녹지 지역이므로 화물자동차운수사업용 공영차고지 및 주유소를 모두 건축할 수 있다(「국계법」제76조 제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항제16호 [별표17] 제2호 타ㆍ파목, 「제주도도시계획조례」제29조제1항제16호 [별표17] 제17ㆍ18호, 「건축법 시행령」제3조의4 [별표1] 제19호 가목ㆍ제20호 아목).
다만, 이 사건 사업부지 중 일부는 자연경관지구로 지정되어 있는데, 자연경관지구의 경우 ① 원칙적으로 화물자동차운수사업용 공영차고지 및 주유소 모두 건축할 수 없지만, ② 예외적으로 관할 도시계획위원회의 심의를 거친 경우에는 건축이 가능하다(「국계법 시행령」제72조제1항 단서).
즉, 이 사건 사업부지 중 일부는 자연경관지구이므로 원칙적으로 해당 지구에 주유소는 물론 공영차고지도 건축할 수 없으나, 자연경관지구에 공영차고지 및 주유소를 건축하는 내용의 이 사건 도시계획은 관할 도시계획위원회의 심의를 거쳤으므로 자연경관지구상의 건축제한과 무관하게 공영차고지 및 주유소의 건축이 모두 가능한 것이다.
따라서, 「국계법」상 이 사건 주유소는 공영차고지와는 무관하게 독자적으로 건축을 위한 적법성 요건을 갖추고 있다.
라. 신뢰보호의 원칙 위반
설령, 주유소 영업범위 제한이 법령상 가능하다고 하더라도 이 사건 부관의 경우 다음과 같이 신뢰보호원칙에 반하므로 위법하다 할 것이다.
대법원은 “일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 첫째, 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째, 그 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해 표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이고, 또한 위 요건의 하나인 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는데 있어 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다는 입장(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결)이다.
이 사건의 경우 제주도는 첫째 청구인에 대하여 ‘일반 주유소 영업 등을 통한 투자비 회수 및 시설관리 운영비 충당’ 등 공적인 견해표명을 하였고, 둘째 제주도의 견해표명을 신뢰한 청구인에게 별다른 귀책사유는 없으며, 셋째 청구인이 제주도의 견해표명을 신뢰하고 42억원 이상을 투자하여 공영차고지 건물 및 부대시설(이 사건 주유소 등)완공하였고, 넷째 공적인 견해표명에 반하여 영업범위를 제한하는 내용으로 석유판매업 등록 수리가 될 경우 청구인으로서는 투자비 회수 및 시설관리 운영비 충당에 차질이 생기는 등 막대한 손해가 초래되며, 다섯째 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려도 없으므로, 이제 와서 이 사건 주유소의 영업범위를 제한하는 이사건 부관을 부가하는 것은 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다 할 것이다.
마. 맺음말
이상과 같이, 피청구인의 이 사건 부관 부가처분은 전혀 법적 근거도 없이 청구인에게 작위ㆍ부작위 의무를 부과하는 처분으로서 행정상 법률유보원칙에 반하여 위법하므로, 그 무효를 확인하여 주기 바란다.
바. 보충서면
1) 「도시계획시설규칙」규정으로써 이 사건 주유소의 영업 범위를 제한 할 수 있는지 여부와 관련
가) 「국계법」제2조제6호 및 같은 법 제42조제1항 또는 제2항, 같은 법 시행령 제2조제1조,2항, 제3항, 같은 법 시행규칙 제1조에서 규정하는 바와 같이, 위 규칙에 의하면, 공영차고지를 여객자동차운수사업용 공영차고지와 화물자동차운수사업용 공영차고지로 나누고, 후자의 경우 일정한 요건을 구비하면 ‘자연녹지지역’에도 설치가 가능하도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제33조는 자동차 정류장에 설치할 수 시설로서 ①부대시설(주유소, 자동차용가스충전소, 자동차 정비시설 등), ② 편의시설(수퍼마켓ㆍ의원ㆍ파출소 등 제1종 근린생활시설 전부, 휴게음식점ㆍ금융업소 등 제2조 근린생활시설 일부), ③ 위 ①, ②기재시설과 유사한 시설로서 도시계획위원회의 심의를 거친 시설을 규정하고 있다.
나) 당초 도시계획시설인 이 사건 공영차고지에 대한 도시관리계획에서 이 사건 주유소가 위 공영차고지의 ‘부대시설’로 계획되어, 설치된 것은 사실이나, ‘부대시설’로 설치되었다고 하여 그 영업 대상이 반드시 위 공영차고지를 이용하는 자에 한정되어야 하는 근거는 위 규칙 어디에도 규정되어 있지 아니하다. 따라서 피청구인이 위 규칙을 근거로 이 사건 주유소가 공영차고지의 부대시설로 시설되었다는 이유만으로 마치 태생적으로 영업범위가 제한되는 것처럼 주장하고 있으나 이는 명백히 잘못된 판단이고, 이에 기초하여 이 사건 부관을 부가한 것은 역시 위법함을 면치 못한다 할 것이다.
2) 자연경관지구 주장과 관련
피청구인은 이 사건 주유소는 당초「제주특별자치도 도시계획조례」상 설치가 불가능한 자연경관지구에 설치된 것이기 때문에, 법률상 혹은 형평의 원칙 상 일반 주유소와 동일한 영업이 허용될 수 없는 것이라고 주장하고 있으나, 이 사건 공영차고지와 주유소가 도시관리계획 결정 절차를 밟아 ‘도시계획시설’로 설치된 이상, 용도지역, 용도지구에서의 건축제한 규정이 적용되지 않고(「국계법 시행령」제83조 참조), 위 조례상의 건축제한 규정도 마찬가지이다. 따라서 이 사건 주유소가 도시계획시설 부지 내에 설치된 이상, 그 설치 부지가 자연경관지구인지 여부는 아무런 의미가 없게 된 것이고, 도시관리계획 결정에 의하여 적어도 그 부지 내에서는 용도지역, 용도지구에서의 건축제한이 해제되는 효력도 발생된 것으로, 이 사건 주유소는 도시계획시설인 기반시설에 포함되기 때문에 새삼스럽게 개별주유소의 입지조건을 따져 영업 범위를 정할 수 없고, 그 법적 근거도 존재하지 않는다 할 것이다.
3) 재량행위 주장 관련
가) 주유소 설치허가권자는 주유소 설치허가신청이 관계법령에서 정하는 제한에 배치되지 않는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하고, 관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가를 거부할 수 없다는 것이 대법원의 일관된 입장이고, 이에 따르면 주유소 등록은 ‘기속행위’이거나 적어도 ‘기속적 재량행위’로 보아야 한다. 따라서 기속행위나 기속적재량행위에는 법령상의 특별한 근거가 없는 한 부관을 붙일 수 없고, 가사 부관을 붙였다 하더라도 이는 무효라는 것이 대법원의 일관된 입장이다.
나) 설사, 어떤 경위로든 이 사건 주유소 등록에 부관을 붙일 수 있다 하더라도, 이 사건과 같이 주유소의 영업범위를 대폭 제한하는 것은 부관의 내용상 한계를 넘는 중대한 하자가 있는 것이어서 무효이다.
4) 신뢰의 원칙 관련
가) 신뢰의 대상인 행정청의 선행조치(공적 견해 표명)에는 행정청의 모든 행정작용이 포함되며, 반드시 명시적ㆍ적극적 언동에 국한되지 않고, 묵시적, 소극적인 행정작용으로 족한 다고 할 것인바,
나) 제주시 및 2006. 7. 1. 이 사건 공영차고지 조성사업 업무를 이관 받은 제주특별자치도는 사업추진 초기부터 ‘제한 없는 주유소 영업’을 전제로 사업을 추진하면서 민자를 유치하였다. 이 사건 주유소는 공영차고지의 가장 중요한 수입원이기 때문에 주유소의 영업제한은 사업 참여 여부를 결정하는 가장 핵심적인 사항으로 만일 영업제한 방침이 서 있었다면 신의성실의 원칙상 반드시 사전에 그 제한 내용을 고지하여야 할 중요 사항으로써 위 행정기관들은 성공적인 민자유치 사업을 위하여 처음부터 일반영업이 가능한 주유소를 설치하기로 하였고, 제주시와 제주도는 제주특별자치도 의회로부터 대형주유소 설치로 가격인하 등에 의한 주위 영세주유소의 영업손실에 대한 대책을 요구받자 청구인 측에 그 대책을 요구하였고, 청구인은 이 사건 주유소에서 등유는 판매하지 않고, 주변 주유소에 비해 무리한 가격할인을 하지 않을 것을 확약한 바 있다.
다) 이에 더하여, 「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 의하면 시설사업기본계획에는 ‘사용료ㆍ부대사업 등 사업시행자의 수익에 관한 사항’이 포함되어야 하고(동법 제11조제1항 제3호), 그 수익에 관한 사항에는 ‘시설의 통상적인 운영에 따른 수익을 예외적으로 제한하는 사항’도 포함된다고 볼 것이므로, 위와 같이 피청구인측에서 이 사건 주유소를 일반적인 이용시설로 전제한 상황에서 그 수익을 제한하는 사항을 포함시키지 않았다는 점도 신뢰대상인 선행조치에 해당한다 할 것이다. 따라서 이 사건 주유소의 일반영업에 대한 공적 견해 표명을 한 사실이 없다는 피청구인의 주장은 이유 없다.
5) 결론
피청구인은 부인하나, 제주도와 같이 최근까지 이 사건 주유소에 대한 일반인 이용을 허용하는 방침을 갖고 있었으나, 피청구인 제주시가 이에 대하여 (사)한국주유소 협회 제주도지회 등으로부터 강력한 민원을 제기받자, 갑자기 이용자를 제한하는 방향으로 선회함으로써 제주도와 다른 입장에서 서게 되었음은 공공연한 사실이다.
이상과 같이, 이 사건 주유소가 부대시설이라는 사유만으로 영업제한을 할 수 없고, 주유소 등록처분은 부관(부담)을 붙일 수 있는 행정행위가 아니며, 이 사건 부관은 그 내용상의 한계를 일탈한 것이고, 나아가 신뢰보호의 원칙에도 반하는 것이므로 무효라 할 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분의 근거규정 및 적법성
1) 이 사건 주유소는 「국계법」에 근거한 「도시계획시설규칙」에 따라 도시계획시설로 결정된 공영차고지 내의 부대시설로 설치되었다.
2) 「국계법 시행령」제2조제2항제2호 다목에는 기반시설을 자동차정류장과 공영차고지를 규정하면서 동조 제1항에는 “부대시설”을 “해당 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 시설”로 표현하고 있고,「도시계획시설규칙」제33조에서 자동차정류장에 설치할 수 있는 부대시설로 “주유소 등 해당 화물자동차정류장 자체의 기능증진을 위하여 부속된 시설”들을 열거하고 있으며, 「화물자동차운수사업법」제2조제9호에서는 “공영차고지란 화물자동차 운수사업에 제공되는 차고지”로 규정하고 있다.
3) 따라서 자동차정류장의 부대시설이라고 하기 위해서는 그 목적과 기능, 규모에 있어 화물자동차정류장 자체의 용도 및 기능을 보조하기 위한 것이어야 할 것이며, 이의 부대시설인 주유소 또한 이러한 범위 내에서 영업행위가 이루어져야 할 것이다.
4) 이와 같은 법리해석은 국토해양부, 법제처, 지식경제부, 지방자치단체 등 다수의 유권해석에서도 부대시설로서의 주유소 등은 불특정 다수를 대상으로 영업이 불가하다는 답변이 있었으며, 이외 다수의 타 법령에도 부대시설을 정의하면서 이와 같은 해석을 하고 있다
5) 특히, 「제주특별자치도 도시계획조례」제30조제17호 규정에 의하여 자연경관지구 내에 일반주유소 시설은 불가하나, 이 사건 주유소는 도시계획 시설로서 제한규정을 배제 받는 등의 일반주유소와는 달리 특례를 적용 받아 시설되었다.
6) 이는 관련법령의 해석, 입법취지, 주유소의 설치 목적 및 용도에 비추어 볼 때, 석유판매업의 영업범위를 화물자동차 정류장을 이용하는 자로 제한한 것은 적법한 처분이라 하겠다.
나. 기존 주유업자들의 보호를 위해 영업범위를 제한을 제안하였다는 청구인의 주장과 관련하여
1) 주유소협회의 민원처리 경위
2007. 8. 14. ○○주유소협회 ○○도지회에서는 정유사 직영의 대형주유소 설치로 영세 자영주유소의 도산을 우려하면서 주유소설치를 막아달라고 제주도 의회에 진정한 사항으로 제주도 의회에서 집행부에 이송되어 처리하도록 함으로써 제주도 청정에너지과를 경유하여 피청구인 제주시로 이송, 답변한 사항이다.
2) “주유소의 영업범위 대상 제한” 제안주장에 대하여
당시 민원사항인 ○○주유소협회 ○○도지회에 대하여 주유소 등록 및 건축허가 신청이 되지 않은 상태로서, 이후에 접수되면 검토 후 처리하겠다고 회시한 사항에 불과하며 당시 제주도와 영업범위 제한에 대하여 어떠한 제안이나 협의가 없었음에도 불구하고 청구인은 근거가 없는 주장을 하고 있다.
다. 공식적인 질의회신을 무시한 피청구인 제주시 처분이라는 주장에 대해
1) 관련기관의 유권해석
가) 웹사이트 상의 민원 답변의 효력
「민원사무처리에 관한 법률」제8조 및 동법 시행령 제5조에는 웹사이트를 통한 민원도 법령에 근거하여 제기된 민원으로 취급 처리하고 있는바, 개인이 인터넷을 이용하여 질의한 민원사항에 대한 정부기관의 답변사항을 비공식적으로 자신의 의견을 알려주는 것에 불과하다는 주장은 이치에 맞지 않다고 볼 것이고, 이 사건은 공영차고지의 부대시설인 주유소의 영업범위 제한의 근거의 유무를 판단하여야 할 사항으로 관계법령의 목적 및 취지가 우선 검토되어야 할 것이다.
나) 국토해양부의 답변(2009. 3. 26)
「화물자동차운수사업법」에 대하여 설명하면서 타 법령에 특별한 규정 여부를 판단하여 처리토록 답변하고 있어, 공영차고지의 부대시설을 규정한 「국계법」에 대하여는 전혀 언급된 바가 없을 뿐만 아니라,
국토해양부「도시관리계획수립지침」(2008.11.13) 4-1-5.에서도 부대시설 및 편익시설의 규모는 당해 시설의 기능을 보조하며, 당해 시설의 주 기능에 지장을 주지 않는 범위 내에서 결정되어야 하며, 주시설의 규모보다 커서는 아니 된다고 규정하고 있고,
다) 지식경제부의 답변
「석대법 시행령」 제2조3호 및 제43조제1항에 따라 영업범위에 관하여 실소비자가 아닌 자에 대한 판매는 엄격히 금지되고 있으며, 타 법령에 자동차정류장 내의 주유소에 대하여 영업범위를 제한하는 별도의 규정이 없을 경우, 「석대법」에 의한 모든 실소비자에게 판매가 가능하다고 답변하고 있어, 타법에 의한 제한이 있을 경우, 석유판매 대상은 마땅히 제한된다고 해석하여야 할 것이다.
「국계법 시행령」제2조제1항 본문에서 표현된 도시 기반시설인 공영차고지의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설로서의 용도에 맞게, 그 부대시설로서의 범위, 즉 시설규모, 목적, 영업범위 등은 제한적이어야 할 것으로 「석대법 시행령」제2조 제3호에 의한 실소비자는 공영차고지 이용자 범위를 벗어나지 않아야 할 것이다.
라. 주유소 등록 조건부여가 위법성(무효)이라는 주장에 대해
1) 등록처분은 기속행위라는 주장에 대해
「석대법 시행령」제15조에는 주유소 등 석유판매업 등록요건을 규정하면서, [별표2]에서는 “시ㆍ도지사는 관할지역이 도시계획ㆍ도로사정ㆍ환경여건 등 지역실정을 고려하여 별도의 등록요건을 정할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 시설기준 외의 사항에 한하여 최소한의 범위 내에서 등록요건을 추가로 정할 수 있다”라고 규정하고 있다.
청구인이 제시한 판례나 다른 판례에서도 주유소 등록은 관계법령에서 정한 법정요건을 충족한 경우에는 이를 수리하여야 하나, 관계법령에서 정한 사유가 아니더라도 별도의 중대한 공익상의 이유가 있는 경우에는 등록수리를 거부 할 수 있다고 판시한 바 있으며,
헌법재판소는 “허가제도의 경우 허가의 기준이 법령에 정하여진 경우에는 그 허가 여부는 기속행위에 속하는 것이지만 허가기준이 법령에 정하여지지 않은 경우에는 그 허가는 허가관청이 허가 여부를 합목적적으로 판단하여 행하는 재량행위라고 할 것이다”라고 판시(헌법재판소 93헌바14) 한바 있다.
2) 부관부여의 적법성
주유소 등록은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 가진 이른바 수익적 행정처분으로서 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속하므로, 피고로서는 법령상의 제한에 근거한 것이 아니라 하더라도 공익상 필요 등에 의하여 필요한 범위 내에서 여러 조건(부담)을 부과할 수 있다 할 것이다.(대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두6663 판결)
주유소 등록은 「석대법」뿐만 아니라 「건축법」, 「국계법」, 「위험물안전관리법」, 「도로법」, 「영유아보육법」등 관계법령에서 정하는 허가 등의 요건 등 각종 제한에 부합하여야 등록이 가능하다고 할 것이다.
이 사건 주유소는 등록이 불가한 자연경관지구에서 도시관리계획 결정으로 주유소 설치가 가능하게 되었고, 공영차고지의 위탁관리 계약으로 인하여 권리 및 이익이 부여되고, 석유판매업등록이 영업등록인 점에 비추어 수익적 행정행위에 해당되므로 부관의 부여는 적법하다 할 것이다.
특히, 「화물자동차운수사업법」에 의하여 “공영차고지”가 화물자동차 운수사업자가 이용하는 정류장인 점을 감안하면, 이의 부대시설로 설치된 주유소 이용자도 이의 범위를 벗어나지 말아야 할 것이다.
3) 확인의 이익 및 부관의 독립쟁송 가능성에 대하여
청구인이 제주도와 ○○화물자동차공영정류장에 대한 의탁계약을 체결하면서 공영차고지 등을 사용ㆍ수익할 권한까지 갖고 있는 것은 청구인에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 수익적 행정행위로서, 관계 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상, 관리청의 재량행위에 속하고, 이러한 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지 규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 부관을 붙일 수 있으며, 그 부관의 내용이 이행가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 한도 내의 것인 이상 부관의 한계를 벗어난 위법이 있다고 할 수 없다.(대법원 1998. 10.23. 선고 97누164판결 참조)
마. 이 사건 부관 부가의 근거 주장에 대하여
주유소 등록에 있어 입법목적, 규정사항, 적용범위 등에 비추어 「석대법」은 「국계법」에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고는 해석되지 아니하므로 「석대법」에 따른 주유소 등록기준을 갖춘 자라 할지라도, 위 「국계법」 등 다른 법령 소정의 주유소 설치 기준을 별도로 갖추지 아니하는 이상 적법한 주유소 등록을 할 수 없음은 당연한 이치라 할 것이다.
청구인의 주장과 같이 이 사건 주유소는 경관지구 내 건축이 불가하나 도시계획위원회 심의와, 「국계법 시행령」제83조제1항의 특례 규정을 적용받아 경관지구 내 건축이 되었다.
일반주유소와 같은 영업범위를 인정받으려면 도시계획시설로 결정된 공영차고지의 부대시설에 포함되지 아니하여야 하며, 주유소의 건축물은 경관지구 외 지역에 설치되어야 할 것으로, 공영차고지와 무관하게 독자적으로 건축을 위한 적법성 요건을 갖추고 있다는 청구인의 주장은 근거가 없다.
바. 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 대하여
이 사건 도시계획시설사업 실시계획 고시 등에서는 주유소는 부대시설로만 표시되어 있어 불특정 다수가 이용이 가능하다는 내용이 기술되어 있지 아니할 뿐만 아니라, 도시관리계획 신청서 검토를 근거로 행정청이 공적인 견해표명을 한 것으로 볼 수 없다.
따라서 청구인이 제시한 증거서류는 피청구인이 주유소 등록신청이 있으면 이를 조건 없이 수리하겠다는 확약 내지 공적인 의사표시를 한 것으로 볼 수 있는 근거가 될 수 없어 신뢰보호 원칙이 적용 될 수 없는 것이다.
사. 결론
앞에서 본 바와 같이, 청구인이 당연히 지켜야할 의무사항을 고지하는 측면에서 영업제한 범위 대상을 강조한 사항으로, 피청구인의 처분은 적법하므로 이 사건 무효확인 청구는 기각되어야 할 것이다.
아. 보충서면에 대한 답변
1) 이 사건 주유소는 「제주특별자치도 도시계획조례」 제30조제17호 규정에 의하여 자연경관지구 내에 설치가 불가하였으나, 도시계획위원회 심의와 「국계법 시행령」제83조의 특례 규정 등을 통해 공영차고지의 부대시설로 인정됨에 따라 설치된 것이다. 따라서 일반적인 주유소 등록 및 설치와는 다른 특수성이 인정되어야 할 것이다.
2) 먼저, 「도시계획시설규칙」에서 ‘영업범위 제한’을 명시하지 않으므로 그에 대한 제한을 할 수 없다고 하나, 이 사건 부관은 영업범위 제한이라기보다 ‘부대시설’의 정의에 따른 자연스러운 해석에 불과하다.
3) 또한 이 사건의 경우 일반적인 주유소 등록과는 전혀 다른 상황이며, 도시계획위원회 심의 등의 절차가 사실상 허가절차의 성격을 갖는 것이다.
4) 재량행위에 해당됨은 기제출한 답변서에 충분히 설명되었으므로 추가적인 언급은 불필요하며, ‘부대시설’이라는 용어에서 도출되는 합목적적인 해석과 이 사건 주유소 설치의 허가 성격적 특수성 등을 고려하면 이 사건 부관은 정당하다고 할 것이다.
5) 청구인은 자신의 신뢰이익을 주장하고 있으나, 이 사건 계약서 등 어디에도 ‘부대시설’의 범위를 벗어나 ‘독립시설’로서의 주유소 설치를 보장하는 문구는 찾아볼 수 없는 바, 인정해줄 신뢰이익 자체가 존재하지 않는다.
이상과 같은 이유에서 청구인의 이 사건 부관의 무효확인 또는 취소 청구는 기각되어야 할 것이다.
４. 관계법령
가. 「석유 및 석유 대체연료 사업법」제10조제1항 제4항
나. 「석유 및 석유 대체연료 사업법 시행령」제2조제3호, 제15조, 제43조제1항
다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제6호, 제36조, 제37조, 제76조
라. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제2조, 제30조제4호, 제71조제1항제16호[별표17], 제71조
마. 「건축법 시행령」제3조의4 [별표1] 제19호 가목, 제20호 아목
바. 「도시계획 시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」제32조2호, 제33조
사. 「화물자동차 운수 사업법」제2조제2호ㆍ제9호
아. 「민원사무처리에 관한 법률」제8조
자. 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제5조
차. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」제11조제1항제3호
카. 「제주특별자치도 도시계획조례」제29조제1항제16호, 제30조제17ㆍ18호, [별표17] 제17ㆍ18호
5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서 및 답변서 등 소명자료에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
가. 피청구인은 2003. 4. 18. 제주시 ○○동 ○○번지 일대의 자연녹지지역에 화물자동차운수사업용 공영차고지 조성계획을 수립하였다.
나. 제주특별자치도지사는 2006. 6. 7. 화물자동차운수사업용 공영차고지 조성을 위하여 도시관리계획 결정 고시를 하였다.
다. 2006. 7. 1. 특별자치도 출범으로 공영차고지 조성사업 업무가 제주시(교통행정과)에서 제주특별자치도(교통항공정책과)로 이관되었다.
라. 청구인(○○에너지 주식회사)은 2007. 1. 22. 제주특별자치도지사와 제주화물자동차 공영정류장 조성ㆍ운영 민간투자사업 추진협약을 체결하고, 제주특별자치도지사는 2007. 8. 31. 민간투자사업 실시계획 고시를 하였다.
마. 2007. 8. 14. ○○주유소협회 ○○도지회에서는 정유사 직영의 대형주유소 설치로 영세 자영 주유소의 도산 등을 우려하면서 주유소 설치를 막아달라고 제주특별자치도의회에 진정하였고, 제주특별자치도의회에서는 집행부에 이송하여 처리하도록 함으로써 제주특별자치도(청정에너지과)를 경유, 제주시(지역경제과)로 이송되어. 피청구인은 아직 주유소 등록 및 건축허가 신청이 되지 않은 상태로서, 차후에 신청이 접수되면 검토 후 처리하겠다고 답변하였다.
바. 청구인(○○주식회사, 대표이사 ○○○)은 피청구인에게 2007. 11. 15. 주유소 시설 건축신고를 하고, 2009. 3. 10. 피청구인으로부터 건축사용 승인을 받았다.
사. 청구인은 2009. 3. 11. 제주시 ○○동 ○○소재 공영차고지 내에서 주유소 영업을 하기 위하여 피청구인에게 석유판매업(주유소) 등록신청을 하였다.
아. 청구인은 2009. 3. 19. 상호를 ○○주식회사(대표 ○○○)에서 ○○주식회사(대표 ○○○)로 변경하였고, 피청구인은 2009. 4. 21. 사건 주유소 석유판매업 등록증 성명을 ○○(주) 대표이사 ‘○○○’에서 ○○(주) 대표이사 ‘○○○’으로 변경하였다.
자. 피청구인은 2009. 4. 15. 청구인의 신청을 수리하면서, 이 사건 주유소는 공영차고지 부대시설로서, 공영차고지 시설의 설치목적 등에 맞게 실소비자를 공영차고지를 이용하는 자로 한정하여 청구인에게 영업범위를 제한하는 부관을 부여하여 주유소 등록을 수리하였다.
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부는 자연경관지구에는 주유소 설치가 불가능하나, 이 사건 주유소는 ‘도시관리계획’에 의한 도시계획시설로 결정된 공영차고지의 용도 및 기능을 보조하기 위한 ‘부대시설’로 설치된 것으로, 주유소 영업범위를 공영차고지 시설이용 및 종사자의 차량에 한해서 판매하도록 부관(영업대상 범위 제한)을 부여한 사항이 적법한지 여부에 있다 하겠다.
가. 「국계법」제2조제6호에는 도로, 항만, 주차장 등 각종 교통시설인 기반시설을 대통령령으로 정하도록 되어 있고, 같은 법 시행령 제2조제1항에는 교통시설로서 자동차정류장을, 제2항에는 자동차정류장으로서 공영차고지를 열거하면서, 제3항에는 기반시설의 구체적인 범위는 국토해양부령으로 정하도록 규정하고 있으며, 위 법 및 시행령의 위임에 따른 「도시계획시설규칙」제32조제2호 ‘바’목에는 화물자동차운수사업용 공영차고지인 경우 일정한 요건을 구비하면 ‘자연녹지지역’에도 설치가 가능하도록 규정하고 있고, 위 규칙 제33조는 자동차 정류장에 설치할 수 있는 시설 중 부대시설로 주유소를 열거하고 있다.
따라서 이 사건 사업부지는 「국계법」상 자연녹지 지역이므로 화물자동차운수사업용 공영차고지 및 주유소를 모두 건축할 수 있다.
나. 「국계법시행령」제72조제1항에는 경관지구 안에서의 건축제한의 예외로서 시장 또는 군수가 지구의 지정목적에 위배되지 아니하는 범위 안에서 도시계획조례가 정하는 기준에 적합하다고 인정하여 당해 지방자치단체에 설치된 도시계획위원회의 심의를 거친 경우에는 건축물을 건축할 수 있도록 규정하고 있고, 「제주특별자치도 도시계획조례」제30조제18호에서 주차장인 경우 자연경관지구 안에서 건축제한의 예외를 인정하고 있다.
피청구인은 이 사건 주유소 부지는 자연경관지구로서 주유소 설치가 불가능하나, 도시관리계획에 의하여 공영차고지의 용도 및 기능을 보조하기 위하여 예외적으로 설치가 허용된 것이기 때문에 일반 주유소와 동일한 영업을 할 수 없는 것이고, 달리 이를 허용한다면 지나친 특혜를 받게 되어 다른 주유소와 형평에 어긋난다고 주장하고 있으나, 주차장인 경우 「제주특별자치도 도시계획조례」상 자연경관지구 안에서 건축제한의 예외를 인정하고 있고, 공영차고지와 주유소가 도시관리계획에 의한 도시계획시설로 설치된 이상 자연경관지구에서의 건축제한 규정이 적용되지 않는다.
다. 「석대법」제10조제1항에는 “석유판매업을 하려는 자는 지식경제부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다.” 고 규정하고 있고, 제4항에는 “제1항에 따른 석유판매업의 시설기준 등 등록 요건은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있으며, 「석대법 시행령」제15조에는 석유판매업(주유소)의 등록요건으로 1)시설기준, 2)그 밖의 사항으로 “시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할지역의 도시계획, 도로사정, 환경여건 등 지역실정을 고려하여 별도의 등록 요건을 정할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 시설기준 외의 사항(주유소 간 거리기준에 관한 사항은 제외한다)에 한정하여 최소한의 범위에서 등록 요건을 추가로 정할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
피청구인은 주유소 등록의 경우 관계 법령상 규정된 등록요건 외에 중대한 공익상의 필요가 있는 경우에는 그 등록을 거부할 수 있기 때문에, 주유소 등록은 재량행위이고, 재량행위에는 필요한 범위 내에서 부관을 부가할 수 있다고 주장하고 있으나, 주유소 등록요건 중 그 밖의 사항은 ‘다른 건축물과의 이격거리’ 등 경미한 사항을 등록 요건으로 추가하여 미리 고시할 수 있다는 규정으로서 등록처분 이전의 과정에서 문제되는 것이고, 대법원은 “주유소등록신청을 받은 행정청은 주유소등록신청이 「석대법」, 같은 법 시행령, 혹은 위 시행령의 위임을 받은 시ㆍ도지사의 고시 등 관계법규에 정하는 제한에 배치되지 않고, 그 신청이 법정등록 요건에 합치되는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이를 수리하여야 하고, 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 등록을 거부할 수는 없다”고 판시하여, 주유소 등록신청의 수리행위가 기속행위라는 입장이다(대법원 1998. 9. 25. 선고 98두7503 판결). 따라서 석유판매업(주유소) 등록수리 처분은 석유판매업 그 자체의 재량을 허용하는 것이 아닌 기속행위 또는 기속적 재량행위임으로 중대한 공익상의 필요가 있는 경우 주유소 등록을 거부할 수 있다는 사유만으로는 이 사건 처분과 같은 부관을 붙일 수 없다 할 것이다.
라. 또한 이 사건 부관은 청구인의 주유소 영업 시 ① 공영차고지에 정류하는 화물자동차 운수사업자의 화물자동차와, 공영차고지 시설이용 및 종사자의 차량에 한해서 판매하도록 하는 부작위 의무(당해 영업대상 외의 자에 대한 영업행위를 금지하는 부작위 의무)와, ② 주유소 진입로(동측 방화벽 일직선상)에 차량진입 제한을 표시하도록 하는 작위 의무를 부과하고 있으므로, 그 법적 성질은 부담이라 할 것이다.
행정의 법률유보 원칙상, 법령상 근거가 있는 경우에는 당연히 부관의 부가가 가능하나, 「석대법」은 행정청이 석유판매업 등록처분시 부관을 부가할 수 있다는 규정은 두고 있지 아니하다.
한편, 법률에 명문규정이 없더라도 허가ㆍ특허 등 재량행위(수익적 행정행위)에는 부관을 붙일 수 있으나(대법원 1997. 3. 11. 선고 96다49650 판결 참조), 기속행위 또는 기속적재량행위에는 부관을 붙일 수 없고, 설령 부관을 붙였다 하더라도 그 부관은 위법ㆍ무효(대법원 1988. 4. 27. 87누1106 판결)라는 것이 대법원의 일관된 입장이다.
마. 이와 같이 살펴 보건대, 이 사건 처분은 비록 주유소 영업행위 제한의 법적 성질이 부담에 해당된다고 하더라도 기속행위 또는 기속적 재량행위에는 법률에 명문의 규정이 없는 한 부관을 붙일 수 없을 뿐만 아니라, 설령 부관을 붙였다 하더라도 그 부관은 법적인 근거가 없어 위법하고, 또한 법적인 타당성을 갖춘 이유도 발견 할 수 없어 무효라고 판단된다.
7. 결론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
