【재결요지】 기존도로에 대한 소유권은 피청구인 또는 제주특별자치도의 소유가 아니고, 국가(건설부)가 소유한 재산으로 피청구인이나 제주특별자치도는 직접적으로 재산권 행사를 관여할 권한이 없었다는 사실에 의거 기존도로를 대체할 도로를 개설할 의무가 없었다는 것이고, 또한 이 사건도로는 한국중부발전(주) 제주화력발전소가 발전소 부지 내 완충녹지 지역을 활용하여 자체적으로 개설한 도로이기 때문에, 피청구인이 한국중부발전(주) 제주화력발전소로부터 이 사건 도로를 매수하여 지적도면상 도로로 표기해달라는 청구인의 주장을 해결하는데 향후 계획된 도시계획도로(중로3류24호선) 개설 여부 등 고려할 때, 청구인의 주장은 논의할 필요가 없다고 할 것이고, 이 사건농지의 현재 출입구가 동쪽 으로 기존도로에 연결되어 있어 맹지가 아니라는 사실을 청구인이 알고 있음에도 불구하고 기존도로가 없어져 재산상 불이익과 손실을 입고 있다고 주장하는 사항은 이 사건 농지 매매거래 시 매수의사가 있는 사람에게 거래가격을 높이는 수단에 불과한 것으로 사유재산의 경제적 이익을 추구할 목적이라는 사실 등을 종합적으로 판단하여 보면, 피청구인이 청구인의 주장을 받아들이지 아니한 사항은 위법ㆍ부당한 처분이라고 볼 수 없다 할 것이다.
【주문】 청구인이 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인은 청구인 소유의 제주시 ○○동 ○○번지 농지에 출입하는데 이용되고 있는 현재도로를 공부(지적)상 등재하라.
【이유】 1. 사건개요
가. 청구인은 제주시 ○○동 ○○번지 전 3,501㎡(이하 “이 사건 농지”라 한다)을 소유하고 있는 자로 지난 ‘83년 당시 한국전력(주)의‘북제주화력발전소’〈현, 한국중부발전(주) 제주화력발전소, 이하 같다)를 건설하는 과정에서 지적도면상 표기된 삼양1동 마을에서 이 사건농지로 연결되어 이용하고 있던 ○○동 ○○번지 도로 1,062㎡(건설부 소유, 이하 “기존 도로”라 한다)가 발전소 부지로 편입되면서 없어진 후 이 사건농지는 출입구가 없는 농지가 되어 재산상의 불이익 등을 받고 있다고 하면서
나. 현재 한국중부전력(주) 제주화력발전소〈구, 한국전력(주)북제주화력발소, 이하같다〉가 완충녹지 경계선내 자체적으로 개설하여 이 사건농지와 주위농지와의 연결되어 이용하고 있는 일부도로(이하 “이 사건 도로”라 한다)가 지적도면상 표기가 안 되어 있는 사실과 대체도로(제주도 고시 제92-31호로 결정된 도시계획도로)가 26년간 개설되지 아니하고 있으므로, 도시계획 도로 계획선을 철회하여 현재 이용하고 있는 이 사건 도로를 지적도면상 표기 요청해 달라는 탄원서를 2회에 걸쳐 피청구인에게 제출하였으나, 한국중부발전(주) 제주화력발전소(구 한국전력(주) 북제주화력발전소, 이하 같다)가 이 사건 도로 부지를 기부체납 할 의사가 없다는 통보에 의거 피청구인의 해결 불가능하다는 회신에 의해 청구인이 이 사건 도로에 대하여 지적도면상 표기를 요구하면서 행정심판 청구를 제기하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 이 사건농지의 소유자로, 피청구인은 지난 ‘83년 당시 한국전력(주) 북제주화력발전소를 건설하는 과정에서, 기존도로를 없애고 대체도로를 개설했으나, 지적도면에는 ○○동 마을과 이 사건농지로 통하는 도로가 중간에서 없어져 출입구가 없게 되어버려 재산상의 불이익을 받고 있다고 하면서
나. 지적도면상 도로에서 없어진 부분을 등재해 줄 것을 피청구인에게 2회에 걸쳐 탄원서를 제출한 바 있으나, 피청구인은 한국중부발전(주) 제주화력발전소와 협의한 결과, 지적도면상에 등재 안 된 일부도로가 발전소 부지 안에 있어, 발전소로부터 기부체납 의사가 없다는 통보가 있어 해결 불가능하다는 회신을 피청구인으로부터 받은 바
다. 청구인은 개인 토지나 도로가 공사부지로 편입 될 때, 개인 토지는 개인에게 보상하고, 편입된 도로는 해당 지방자치단체에 도로 보상을 하는 것으로 알고 있다면서, 피청구인이 제주화력발전소로부터 기부체납을 거절당했으면 차선책으로 제주화력발전소로부터 이 사건 도로를 매수하여 본 사건을 해결해야 할 것으로 생각하며, 제주화력발전소에서는 기부체납은 해줄 수 없고, 매도는 고려해 보겠다는 의사가 있었다는 사실과
라. 이 사건 도로는 청구인 소유의 사건 농지로 통하는 도로일 뿐만 아니라 ○○동 주민들과, 해녀들이 ‘해녀 작업장’으로 이용하는 도로이며, 해양경비 초소로 통하는 중요한 도로로써, 지방자치단체는 주민의 복지증진과 생산성 향상을 위한 기반시설 확충 차원에서 없던 도로를 새로 개설하고, 협소한 도로를 확장하는 이 시대에 피청구인은 시대착오적 발상에서 무사 안일한 행정이라고 사료되는 바, 현재 삼양1동 주민과 발전소 주위 토지주들이 이용하고 있는 이 사건 도로를 피청구인이 발전소로부터 하루 속히 매수하여 지적도면에 표기해야 할 것을 요구하고 있다.
【보충 서면사항】
가. 피청구인의 행정심판청구와 관련한 답변서에 의하면, 이 사건 농지에 출입구가 없어 재산상 불이익을 보고 있다는 사항과 현재 이 사건 도로를 이용하여 농지 출입에 문제가 없고 이로 인한 재산상 불이익을 보고 있다는 사항과 관련하여 피청구인은 청구인의 청구는 각하되어야 한다고 주장하는데 대해서 청구인은 지목변경에 의하여 건축허가 여부와 지적도면상에 없는 도로를 도로로 인정하여 건축허가가 가능한지, 토지에 대한 공시지가 등 감정평가에 있어서도 막대한 재산상 불이익을 받고 있다는 사실
나. 또한 삼양-신촌간 도로확장 공사가 현재 추진 중에 있으나 이 사건 도로는 이 사건농지와 거리는 약 500m 정도 떨어져 있어 아무런 도움이 되지 않고, 북측으로 도로계획이 있다고 하지만, 그것은 오직 계획만이고 26년 동안이나 방치되어 있는 사실, 위와 같은 사실에 비추어 청구인은 현재 76세 노인으로 장애인 환자라는 점을 고려할 때, 지금 당장 현재 이 사건 도로를 지적도상에 표기해 주기를 요구하고 있다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 이 사건 농지의 출입구가 없어 재산상 불이익을 받고 있다는 사항에 대해서 이 사건 도로가 있어 농지출입에 문제가 없고, 이로 인한 재산상 불이익을 받고 있다는 사항에 대해서도 인근 연결도로가 있으므로 청구인의 주장은 당연히 기각되어야 할 것이라고 하면서
나. 청구인이 문제를 제기하고 있는 기존도로 일부는 건설부 고시 제158호(‘80. 7. 15.)로 북제주화력발전소 건설을 위한 용도지역(공업지역)으로 결정되고, ’81. 11. 21. 도시계획시설(전기공급설비) 결정 후, 한국전력공사에서는 「전원개발에 관한 특례법」에 의한 실시계획 승인을 득하여 사업을 시행하였는바
다. 피청구인은 발전소 주변 토지들의 접근성을 도모하기 위하여 제주도 고시 제92-31호(‘92. 11. 29.)로 발전소 남측으로 접하는 도시계획도로(중로 3류 24호선)를 결정한 바 있고, 도시계획도로가 개설되면 청구인의 민원사항이 해소될 수 있을 것으로 사료된다고 하고 있으나, ○○동 마을주민과 이 사건 농지 주위 토지주들이 '83년 당시 이용하였던 농로 일부가 발전소 부지로 결정된 후, 26년 이상 경과되도록 이에 대한 이의신청 등이 없었고, 현재 통행로가 확보되어 영농활동에 제한이 없고, 대체도로가 있어 재산상 불이익을 보고 있다는 사항에 대해서는 수긍할 수가 없다 할 것이고
라. 청구인이 한국전력(주)의 제주화력발전소로부터 이 사건도로에 대하여 기부체납을 거절당했으면, 차선책으로 이 사건 도로를 매수하여 지적도상 도로로 표기하여야 한다는 주장에 대해서 이 사건농지 북측으로 도시계획도로(중로3류24호선)가 계획되어 있고, 현재 공사 중인 삼양-신촌간 도시계획도로(중로2류9호선)를 2010. 8. 완료할 예정으로 공사 중에 있다는 점을 고려한다면, 이 사업이 마무리 되는 시점에서 단계별 집행계획에 의거 연차적으로 도로개설을 추진할 계획인 바, 청구인의 주장인 이 사건 농지의 출입구가 없어 재산상 불이익을 받고 있다는 사실에 대해서 현재 이 사건도로가 있어 문제가 없다고 할 것이고, 도시계획도로(중로3류24호선)가 계획되어 있는 등 이러한 모든 종합적인 사항을 고려할 때 청구인의 주장은 이유가 없는 바, 당연히 기각되어야 할 것이다.
４. 이 청구사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가．관계법령
1) 구「전원개발에관한특례법」(1990.1.13. 법률 제4214호로 개정되기 전의 것)제5조, 제6조 및 제8조
2) 구「토지수용법」(2002.2.24. 법률 제6656호로 개정되기 전의 것)제2조 및 제3조
나．판단
국가 소유의 공공시설 도로(농로)가 26여년전 「전원개발에관한특례법」의 규정에 의거 전원개발사업자인 한국전력(주) 북제주화력발전소의 설치부지로 편입된 이후 발전소의 완충녹지 지역 내 자체적으로 개설하여 삼양1동 마을주민과 인근 토지주가 자유로이 이용하고 도로를 지면도면상 표기해주도록 요구하는 사항이 적법한지 여부에 있다.
관계법령을 살펴보면, 구「전원개발에관한특례법」(1990.1.13. 법률 제4214호로 개정되기 전의 것)제5조제1항에서 “전원개발사업자는 전원개발사업의 실시계획(생략)을 작성하여 장관의 승인을 얻어야 한다.”라고 규정하고, 같은 법 제6조제2항에서 “제5조의 규정에 의한 실시계획의 승인이 있은 후 전원개발사업자가 전원개발사업구역 안에서 협의에 의하여 매수한 토지는 소득세법 또는 법인세법의 적용에 있어서는 토지수용법에 의한 수용에 의하여 매수한 것으로 본다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 제8조제1항 및 제2항에서 “전원개발사업구역 안에 있는 국가 또는 지방자치단체 소유의 토지는 전원개발사업 이외의 목적으로 매각하거나 기타의 처분을 할 수 없다. ”라고 규정 하면서 “국유재산법 및 지방재정법의 규정에도 불구하고 전원개발사업자에게 수의계약으로 매각할 수 있다.” 라고 규정하고 있으며, 구「토지수용법」(2002.2.24. 법률 제6656호로 개정되기 전의 것)제2조제1항 및 제3조 본문, 제2호에서 “제3조 각호의 1에 해당하는 사업(생략)을 위하여 특정의 토지가 필요한 경우에 그 토지를 당해 사업에 이용하게 함이 적당한 때에는 이 법의 정하는 바에 의하여 이를 수용 또는 사용할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, “토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업은 다음 각호의 1에 해당하는 사업이어야 한다.”라고 하면서 제2호 “전기”에 관한 사업이라고 규정하고 있다.
1) 청구인이 행정심판 청구 사건과 관련하여 제출한 입증자료 등에 의하면,‘83년 당시 이 사건 농지와 삼양1동 마을주민들이 인근 농지에 출입하던 기존도로가 한국전력(주) 북제주화력발전소를 건설하는 과정에서 구「전원개발에관한특례법」(1990.1.13. 법률 제4214호로 개정되기 전의 것)제5조에 의거 전원개발개발사업자인 한국전력(주) 북제주화력발전소의 발전소 부지로 편입되어 기존도로가 없어진 사실
2) 또한, 한국전력(주) 북제주화력발전소에서 자체적으로 완충녹지 경계선내의 부지를 활용하여 개설한 이 사건 도로를 이용하도록 하여 삼양1동 지역주민과 청구인 등 주위 농지를 소유한 토지주들이 현재까지 통행하는데 불편함이 없고, 접근이 용이하도록 하고 있다는 사실 등을 알 수 있다.
3) 청구인은 이 사건 기존도로가 26여년전 구「전원개발에관한특례법」(1990.1.13. 법률 제4214호로 개정되기 전의 것)제5조 및 같은 법 제8조의 규정에 의거 한국전력(주) 화력발전소 설치 부지로 편입됨으로써 이 사건 농지 출입구가 없어져 재산상의 불이익과 손실을 입고 있다는 주장에 대하여 살펴보면, 현재 이 사건도로가 지적도면상 도로라고 표기 되지 않았다 하더라도 삼양1동 마을주민과 청구인 등 주위 농지를 소유한 토지주가 현재까지 통행하는데 아무런 불편사항이 없기 때문에 민원사항을 제기한 사실이 없었으나, 청구인이 이 사건 도로에 대하여 피청구인에게 지적도면상 표기해 달라고 2회에 걸쳐 탄원서를 제출한 바에 따라 피청구인이 한국중부전력(주)제주화력발전소(구 한국전력(주) 북제주화력발전소)와 협의한 결과, 이 사건 도로를 피청구인에게 기부체납을 할 수 없다는 사실과 기존도로 일부가 도시계획시설로 결정되어 있어 도로부지를 매입할 수 없다고 회신한 것은 청구인이 요구한 민원사항에 대하여 현실적으로 해결이 불가능한 상황을 통보한 것이고, 이 사건 도로 위쪽에 현재 삼양에서 신촌을 연결하는 도시계획도로(중2류9호선)가 공사 중에 있고, 내년 8월에 완료할 예정으로 공사를 진행하고 있다는 점을 감안할 때, 연차적으로 ‘92. 11.19. 결정된 이 사건 도로의 북측 도시계획도로(중로3류24호선)가 개설되면 청구인의 민원사항이 해소될 수 있다는 사실로 보아 피청구인에게 책임을 물을 수 없다 할 것이다.
4) 그리고 구「전원개발에관한특례법」(1990.1.13. 법률 제4214호로 개정되기 전의 것)제8조의 규정에 의거 피청구인이 전원개발사업자인 한국전력(주)와 수의계약에 의하여 기존도로를 매각하였고 이에 상응한 대체할 도로를 개설해주어야 할 의무가 있다는 청구인의 주장으로 이 사건도로를 지적도면상 도로로 표기해 달라고 하는 사실을 종합하여 볼 때, 기존도로에 대한 소유권은 피청구인 또는 제주특별자치도의 소유가 아니고, 국가(건설부)가 소유한 재산으로 피청구인이나 제주특별자치도는 직접적으로 재산권 행사를 관여할 권한이 없었다는 사실에 의거 기존도로를 대체할 도로를 개설할 의무가 없었다는 것이고, 또한 이 사건도로는 한국중부발전(주) 제주화력발전소가 발전소 부지 내 완충녹지 지역을 활용하여 자체적으로 개설한 도로이기 때문에, 피청구인이 한국중부발전(주) 제주화력발전소로부터 이 사건 도로를 매수하여 지적도면상 도로로 표기해달라는 청구인의 주장을 해결하는데 향후 계획된 도시계획도로(중로3류24호선) 개설 여부 등 고려할 때, 청구인의 주장은 논의할 필요가 없다고 할 것이고, 이 사건농지의 현재 출입구가 동쪽 으로 기존도로에 연결되어 있어 맹지가 아니라는 사실을 청구인이 알고 있음에도 불구하고 기존도로가 없어져 재산상 불이익과 손실을 입고 있다고 주장하는 사항은 이 사건 농지 매매거래 시 매수의사가 있는 사람에게 거래가격을 높이는 수단에 불과한 것으로 사유재산의 경제적 이익을 추구할 목적이라는 사실 등을 종합적으로 판단하여 보면, 피청구인이 청구인의 주장을 받아들이지 아니한 사항은 위법ㆍ부당한 처분이라고 볼 수 없다 할 것이다.
５. 결 론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
